试论行政诉讼调解制度的建立与适用

高等教育自学考试毕业论文

试论行政诉讼调解制度的建立与适用二○○九年九月二十日

目录

摘要 (3)

一、“行政诉讼不适用调解”——现状与理论之尴尬 (4)

二、行政诉讼调解制度建立的理论基础 (5)

三、行政诉讼调解制度建立的现实基础 (7)

四、建立行政诉讼调解制度必须解决的若干问题 (7)

（一）法律概念的适用问题 (7)

（二）调解原则 (8)

（三）调解主体 (9)

（四）调解程序 (10)

（五）调解X围 (11)

（六）调解的效力及其法律救济 (13)

摘要

【内容提要】我国行政诉讼中规定，行政诉讼不适用调解。然而，司法实践中大量存在的通过法院主持之下的行政案件和解撤诉现象引发我们对“行政诉讼不适用调解”这一规定产生合理性怀疑。由于行政诉讼中的调解缺乏相应的制度规X，引发了一系列问题，包括公民合法权益难以得到保障，公共利益受到损害，甚至违背了行政诉讼监督行政的立法宗旨。本文拟透过对行政诉讼理论与司法实践脱节的尴尬现象进行分析，结合司法实践，对行政诉讼中的调解制度进行理性分析，指出：行政诉讼调解制度确立前必须解决调解原则、调解主体、调解程序等方面的问题，同时更要明确调解的效力及其法律补救措施，使行政诉讼调解真正实现化解行政纠纷，构建和谐社会的价值。

【关键词】行政诉讼调解和谐

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出，构建社会主义和谐社会必须坚持科学发展。十七大报告阐明：“科学发展和社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也难以实现科学发展。”罗干同志在2007年全国行政审判工作会议上的讲话中更明确指出：要把维护和促进社会和谐稳定作为衡量行政审判工作的重要标准。

和谐通常体现为诉讼和解的达成，而诉讼和解的达成必须经过双方当事人的合意，双方主体共同的价值观才构成纠纷解决的依据，这也是和解的原则所在。追求社会的和谐与稳定，也是和解最重要的目标之一。

正是在这样的背景下，基于诉讼和解对构建和谐社会的积极意义的考量，本文在立足于对我国司法实践中调解问题的现状分析及调解在行政诉讼中可行性的基础上，探讨我国建立行政诉讼调解制度必须解决的若干问题。

一、“行政诉讼不适用调解”——现状与理论之尴尬

我国现行《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一规定确立了我国行政诉讼中不可调解的原则，然而司法实践表明，这一原则在近20年的行政审判实践中早已悄然被“庭外和解、庭内协调后裁定允许原告撤诉”的做法所取代。根据最高人民法院公报统计，从2002年到2007年，全国一审行政案件的撤诉率与所占行政诉讼案件的比例为：2002年共结案84943件，撤诉为26052件，占30.7%；2003年共结案88050件，

撤诉为27811件，占31.6%；2004年共结案92192件，撤诉为28246件，占30.6%；2005年共结案95707件，撤诉为28539件，占29.8%；2007年结案100683件，撤诉为37210件，占36.6%.1

撤诉案件中，绝大多数案件是由于行政机关的自行纠错、庭外和解或法院参与下的调解解决。虽然原告撤诉后，似乎已经实现了“案结事了”，但实质上仍可能存在隐患。例如，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民XX国行政诉讼法〉若干问题的解释》第36条“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”。由于撤诉裁定中一般不规定和解协议和撤诉理由，一旦原告撤诉，倘若被告不履行协议内容或仍然执行原具体行政行为，原告有可能陷入被动境地，为此，最高人民法院新近颁布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，（以下简称《撤诉规定》）2该规定主要对准予撤诉的条件，撤诉适用的X围等作了规定，其中第五条明确，对于当事人达成的和解中有履行权利义务内容的，已履行完毕的，裁定准许撤诉，不能即时履行或一次履行的，可以裁定准许撤诉也可以裁定中止审理，以防止约定的义务不能及时履行或不履行，使当事人权益再次受到损害；第六条则对撤诉裁定的方式进行了必要的完善，准许撤诉裁定可以载明被告改变具体行政行为的主要内容，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或部分不再执行。

《撤诉规定》从形式上完善了法院对撤诉案件的审查，可以部分解决撤诉后原告既不能要求法院对行政机关进行强制执行，也不能再行起诉的被动处境。但该规定并未明确原告撤诉后权益受到损害时的司法救济途径，对事实上的和解仍然无法加以有效规制，当事人的权益也无法得到有效保护，而行政诉讼监督行政的功能也不能得到真正实现。

1分别参见《最高人民法院公报》2003年第2期第25页，2004年第3期第16页，2005年第3期第15页，2006年第3期第17页,2007年第3期第22页。

2该规定由最高院审判委员会第1441次会议通过，自2008年2月1日起开始施行。

因此，虽然行政诉讼法明确禁止调解的适用，但行政审判实践中调解的运用已是不争的事实，而《撤诉规定》中对“和解”的明确规定也暗示着调解在行政诉讼中适用的可能性，因为所谓的和解，实践中多表现为法院积极主动地对双方进行动员通过“协调”形式解决的。这种异化了的纠纷解决方式使“行政诉讼不适用调解”的规定被悄然规避，因此才有了大量没有调解书的调解存在。

二、行政诉讼中调解制度建立的理论基础

（1）行政自由裁量权的存在。由于法律不可能对某种行政行为从内容、程序、方式等做出非常具体明确的规定，所以行政主体在法定职权X围内普遍都拥有较大的自由裁量权。但自由裁量不等于可以任意妄为。自由裁量至少要遵守两个起码的准则，一是不等超越自由裁量权的X围，二是在权限X围内必须合理适当的处置。

行政机关拥有广泛的自由裁量权和不确定法律概念的存在都暗示着行政诉讼中存在调解适用的空间。其次，随着社会的发展，给付行政、服务行政日益发达，XX、法治的发展促使行政机关愿意以合意的方式来行使行政权力，“在特定情况下，允许行政机关在符合立法目的的前提下在法律所明示的权限X围之外行使适当的处分权是合理和恰当的”。3因此，行政权不能处分的论断并不必然成立，更不能因此而作为行政诉讼不适用调解的理论基础。再次，现实中很多案件并不是一纸判决就能使纠纷得到彻底解决。例如现实中大量存在的拆迁纠纷案件，原被告争议的实质很多时候并不是拆迁许可或裁决行为的合法性问题，而是拆迁人与被拆迁人的经济利益，此时法院若作出撤销判决，案子似乎已了，但当事人之间的争议却还是悬而未决，而原告的实体权益也并未得到真正维护。若双方能以调解的方式，就拆迁补偿方式、补偿标准等问题进行协商，达成协议，方能使争议得到真正解决。

3XX省高级人民法院课题组：《行政诉讼建立调解制度的可行性》，《法律适用》2007年第10期。

（2）“公权不可处分”理论的缺失。在具有自由裁量权的行政行为中，行政主体对行政相对人的处理本身就表现出对公权的一种处分权，只是这种处分权受到一定的限制而已。行政诉讼之所以不同于民事诉讼，因为其不仅承担着纠纷解决的功能，更承载着监督行政、保护相对人合法权益的法治使命，当初行政诉讼法规定行政诉讼中不适用调解，主要是基于“行政主体活动的目的是维持公共秩序,维护公共利益”，“行政主体的行政裁量权不是任性或任意裁量权，”行政主体也不得任意处分，“行政诉讼的中心问题是裁断行政行为的合法性，而不仅仅是为了平息争议、解决纠纷，因而,不能为了迅速解决争议而允许行政主体处分其职权”，“如果行政诉讼可以调解”，可能“无法及时纠正其XX行为”，“另外,在资源、信息等方面处于强势的行政主体可能会使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步,导致行政相对人的合法权益得不到有效保护,有违《行政诉讼法》的初衷”4等方面的考虑，然而实践表明，行政诉讼中不适用调解原则并没有达到当初预想的维护公共利益，保护相对人合法权益的目的，现实中变相调解的存在即是最有力的证明，而“公权力不可处分”的内涵应该是“公权不可任意处分”而非“绝对不可处分”，因此也并不必然成为行政诉讼不适用调解的理论基础。

（3）域外行政诉讼调解制度的实践经验。从国外的实践来看，调解在很多国家得到承认并加以明确规X。如《联邦德国行政法院法》第106条的规定中，即“只要参与人对和解的标的有处分权，为完全或部分终结诉讼，参与人可在法院作出笔录，或在指定或委派的法官面前作出笔录以达成和解。法庭和解也可以在法院、主审法官或编制报告法官建议作出的裁定形式，以书面方式在法院达成”。5而我国XX地区新修订的《行政诉讼法》第七节中借鉴了德国的经验，共设10条规定和解制度，对和解的要件、和解的效力及瑕疵补救作了详细规

4参见项新:《行政诉讼不适用调解之质疑》,《XX大学法律评论》(2000年卷),XX大学，2000年版。

5平特纳:《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学1999年版，第240页、第292页。

定，显示出对和解制度的重视。6而日本虽然在法律上没有明确规定行政诉讼调解制度，理论上对此问题也存在争议，但是在其司法实践中，对和解也予以承认。

因此从理论上的正当性和域外的经验来看，调解作为一种诉讼外的纠纷解决机制，有着诉讼所没有的优势，是一种可行的选择。可见，行政诉讼中建立调解制度并不存在理论上的障碍，但调解制度能否真正发挥其制度功能、达到良好的社会效果却与一个国家的法治环境密切相关。因此能否在我国行政诉讼中建立调解制度，取决于我们的制度设计能否真正保障当事人的自主权和法院的中立地位，很多学者担心在我国司法尚未真正独立的今天若建立行政诉讼调解制度，“所谓的调解将可能蜕化为行政主体的一种恣意，而这不利于相对人利益以及公共利益的维护，甚至会与《行政诉讼法》的立法宗旨南辕北辙”，7但既然事实上的调解无法杜绝，不如明确规X，让事实存在的调解制度化、透明化。

三、行政诉讼调解制度建立的现实基础

（1）首先，行政诉讼引入调解制度符合国人传统的诉讼文化观念。

我国是一个讲究“以和为贵”的国家，调解的存在有其传统文化基础，中国传统法律也以“无讼”、“息讼”为主基调，强调以德去刑，以调息讼，反映了对和谐人际关系的崇尚和对稳定社会秩序的推崇。这种“和为贵”的崇尚和睦团结的文化传统使调解在中华民族几千年的文明史中一直具有顽强的生命力，成为一朵根植于我国传统法律文化沃土的奇葩，因此博得了“东方经验”的美誉。而在提倡和谐社会的今天，调解更以其平和性、灵活性、协商性契合了现实的这种需要。

（2）行政诉讼调解有助于当事人实现自身利益的最大化。

就行政诉讼的过程而言，其实是行政主体和行政相对人相互进行博弈的一个过程，目的是为了追求自身利益的最大化，而诉讼争议解决方式的选择往往直接决定了博弈的结果。选6参见翁岳生主编：《行政诉讼法逐条释义》，五南图书出版公司，2002年版，第597～625页。

7朱新力、高春燕：《行政诉讼应该确立调解原则吗》，《行政法学研究》2004年第4期。

择正式审判，则诉讼参与人的收益要么是100%，要么就是0；选择调解解决，收益虽然达不到100%，但也可以避免出现0的风险，况且拒绝调解选择诉讼还要面临包括金钱、时间和精力等在内的诉讼成本，所以真正理性的当事人可能会发现调解在一定程度上更加符合他们的最大利益，相反如果在行政诉讼中完全排除调解，则会导致很多争议逃避司法审查，最终只会带来更多的腐败和行政救济制度的失灵。

四、建立行政诉讼调解制度必须解决的若干问题

要使调解制度真正发挥彻底解决纠纷，达到有效保护公民、法人和其他组织的合法权益，稳定法律秩序，维护社会的和谐与稳定的制度目的，必须进行科学而完满的制度设计。在我国司法尚未真正独立、行政法治尚未健全、完善的今天更是如此。而以下问题，是建立调解制度时不能回避的：

（一）法律概念的适用问题

在当前学者关于行政诉讼“调解”问题的讨论中，有的用“调解”，有的用“和解”，也有的用“协调”，用语的不一致反映出学者对这一问题的不同态度，同时即使是使用同一用语，学者们的理解也是有差异的。法律的确定性要求构建一项法律制度时必须有一个稳定的法律概念，这也是构建科学、完善的法律制度的基础。因此，到底是使用“调解”、“和解”亦或“协调”，有必要从语义上加以明晰。

所谓“调解”，“是在中立的第三人的组织下，由发生冲突的当事人基于自愿而进行协商的过程，旨在缓解冲突，并谋求能够满足他们共同利益的解决方案”；8而“和解”，是指“纠纷或争议的当事人以平等协商、相互让步、达成协议的方式消除彼此间分歧，化解纠纷的过程”。9因此，调解与和解的差别在于，调解要求必须要有一个中立的第三方进行主持，而和解则可以由双方当事人自行达成合意。通常认为广义的和解既包括当事人双方自行协商8李傲著：《互动教学法——诊所式法律教育》，法律2004年版，第236页。

9蔺耀昌：《行政争讼中的和解与调解》，《行政法学研究》2006年第3期。

后达成的合意，也包括在法院或第三人主持下经调解而达成的合意。而“协调”是指当事人双方及其他诉讼参与人在行政案件审理过程中积极主动进行沟通交流，共同探索案件处理办法的活动，更强调过程。笔者认为，之所以会出现“协调”的称谓，很大程度上是为了规避现行行政诉讼法不适用调解的禁止性规定，是语言变通的结果而非实质的差异，而调解或和解也许更为接近现实和使用习惯。但从我国学者关于行政诉讼调解问题的讨论来看，应是“调解”而非狭义的“和解”，因为不管是双方当事人自行达成和解协议还是被告改变具体行政行为后原告撤诉，都需要经过法院的审查，这实质上就是调解。因此可以考虑在将来的行政诉讼法修改中使用调解这一用语。

（二）调解原则

具体的制度设计如果缺乏相应法治理念及法律原则的支撑，其作用在实际运用中很可能会大打折扣甚至完全异化亦未可知，因此，有必要确立使用调解必须遵守的若干原则。

通常认为行政诉讼调解中必须坚持合法性、自愿性和有限性原则，但有限性原则实质是关于调解的适用X围问题，而非进入调解环节后各参与人应遵循的原则。笔者认为，调解中应坚持以下两个原则：

1．自愿原则。相对于其他纠纷解决程序，调解的本质在于其自愿性，即当事人通过自身的诚信参与来协商处理他们的争议。自愿原则，包含三个层面的意思，一是参与调解过程的自愿，二是确定调解内容的自愿，三是签定调解协议的自愿。有些调解在是否参与问题上是强制性的，即双方有是否统一调解方案的自由但没有拒绝参与调解的自由。基于原告与被告的特殊关系，笔者认为行政案件的当事人在上述三个层面都应有自愿决定的权利。

2．合法原则。调解的存在以当事人双方有处分权为前提，为防止行政机关为与原告达成和解而无原则牺牲公共利益的情况在调解中出现，调解须遵循合法性原则，即调解协议的内容不得违反法律规定的禁止性规定，亦不得侵害国家利益公共利益和他人的合法权益。

3.有限调解原则。行政诉讼调解制度是一种完全不同于民事诉讼调解制度的全新类型的调解制度。从法律赋予行政机关的权力看，行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可适用调解，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政职权，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解受到限制。因此，行政诉讼中引入调解制度，并不等于说能像民事诉讼那样进行完全调解，而只能实行有限调解。因此笔者认为行政诉讼调解仅可适用于以下几种案件：

(1)涉及行政自由裁量权的案件。应该说行政自由裁量权就是行政主体寻找最合理选择的过程，在调解机制下，行政机关可以在法院主持下改变不合理的行政行为，使新作出的行政行为更加趋于科学合理。这样既缓和了双方的对立情绪，也不会影响行政机关的权威。从法院角度既能保护性对人的合法权益，也达到了监督行政机关依法行政的目的。

（2）不履行法定职责案件，即行政不作为案件。这类案件主要涉及工商、公安、环保等领域，往往直接明显地涉及相对人的切身利益，如果通过法院调解行政机关能积极主动地履行职责，则争议的起因就自然消除了，使双方获得“双赢”的效果。

（3）行政合同案件。例如政府采购合同、土地有偿转让合同、行政教育合同等，及具有行政性，又属于合同的X畴，具备双方合意和契约性。合同的订立和履行也应遵循司法的一些基本原则，如诚实信用原则、等价有偿原则、公序良俗原则等。因此对这类案件适用调解，既解决了纠纷，也有利于实现行政管理的长远目标。

（三）调解主体

行政诉讼中的调解，应该由谁来主持？立案庭还是审判庭？主审法官还是其他人员？这一问题的解决，涉及到另外一个问题，即调解的时间，是立案后、开庭前？庭审后、判决前？还是贯穿始终？是仅在一审中可以调解还是在二审再审中也可以调解？是仅在诉讼中调，还是诉讼直至执行阶段均可调？关于这个问题，学界有不同看法，有学者认为,行政诉讼中的调

解只能在庭审阶段，10有学者认为,行政诉讼中的调解只限于一审程序,而不适用于二审和审判监督程序，11也有学者认为，在整个行政争讼程序中都可以适用调解。12

笔者认为，行政诉讼不同于民事诉讼，不是所有的争议都可以进行调解，可以调解的行政案件必须符合一定的条件，是否可以调解有待法院对行政行为进行审查后才能确定，因此认为调解可以适用于行政诉讼任何阶段的观点显然值得商榷，至少在立案阶段是不适宜进行调解的。在执行阶段，因为法院裁判已经作出，具有拘束力和确定力，当事人双方和其他诉讼参与人都必须遵守，亦不得再适用调解。因而调解应仅限于庭审阶段。

关于调解的主持人，是由主审法官进行调解还是另派其他人员？若由主审法官进行调解，调审不分是否会影响调解的公正性？按照调解的本来之义，双方当事人对调解员应该有自主选择的权利，民诉中即有委托调解，行政诉讼中可否适用？调解中一定社会力量的引入有促于保证调解的公正性，但行政诉讼不同于民事诉讼，不仅仅承担着纠纷解决的功能，还承担着维护公法秩序，监督行政的使命，而这一使命的完成是以对行政行为的合法性与合理性审查为前提的。公法秩序的稳定、安宁及行政行为的效力要求行政行为作为一个公法行为，其合法合理与否的审查与判断只能由法院进行，行政诉讼调解中引入委托调解是否会与之相冲突？除纠纷双方当事人及第三人外，其他参与调解的人由谁来提名？谁来决定？法院决定参加人员的依据是什么？这些问题都有待学者的进一步探讨。13

（四）调解程序

调解不仅是一个技术性的工作，同样也应当是规X化、制度化的工作。目前尚缺乏明确、细致并具有可操作性的方案。“调解最终还是一个程序的东西，因而设计一个公平的过程是成功调解的关键”。14笔者认为，由于调解是一种以当事人双方为中心的纠纷解决方式，因此

10参见X淑芳:《行政诉讼和解问题探讨》,《行政法学研究》2004年第3期。

11参见朱福惠、X伟光:《我国行政审判中调解制度的改革与完善》,《现代法学》2002年第5期。

12参见蔺耀昌：《行政争讼中的和解与调解》，《行政法学研究》2006年第3期。

13XX市高级人民法院于2007年4月5日发布的《XX市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》第11

条规定，人民法院认为必要时，可以邀请社会团体或社会中介组织等主持或参与协调工作，即决定主体是人民法院。

14〔英〕迈克尔·努尼著：《法律调解之道》，杨利华、余丽英译，法律，2006年版，第49页。

对调解的程序、方法等法律不应作过多的限制，因为调解的灵活性、平和性、协商性正是其优势和特点所在，法律若作过多限制，反而会影响调解自身的价值和功能的实现。但当事人“不管选择哪一种纠纷解决程序，公正——同时在程序公正和符合良知的结果方面——应该总是成为所有参与者的最终目标”。15调解亦不例外，基于行政诉讼原被告双方的特殊关系，要保证调解程序的公正性，主要应该考虑如何保障当事人（特别是原告一方）的平等权和自主权，笔者认为，可以从以下几个方面加以规X:

1．程序的启动上必须有双方当事人提交的调解申请书,如果由法院提出则必须经双方当事人同意，这是调解自愿原则的应有之义。

2．调解前双方当事人必须进行证据交换。这一点对于保护原告一方的合法

权益尤为重要。众所周知，行政诉讼的原被告双方在举证能力、对信息的掌握方面力量相差悬殊，而对相关资源、信息的掌握程度直接决定了当事人在调解过程中会作出何种决定。因此为弥补原告一方的不足，法律有必要规定当事人双方必须进行完整的证据交换，若一方违反此义务，另一方可在调解协议达成后一定期限内以此为由主X调解协议无效。

3．调解过程应有一定的期限限制。为防止久调不决，影响法律关系的稳定性，在一定期限内若当事人双方未能达成调解协议，应及时转入诉讼程序，调解期限不应纳入审理期限。

4．调解程序不应拘束司法程序。即当事人在调解中达成的共识、提出的证据、观点或建议等，不能拘束其后的司法程序，当事人不能因在调解过程中的妥协让步而在其后的司法程序中承受不利益影响。

5．调解协议或和解协议必须采取书面形式。“由于复杂的社会原因，在调解运作中往往充满了怀疑、恶意、反复和风险，不得不需要特别对当事人和法官滥用调解，包括恶意拖延、规避法律、侵害公益和第三人利益等情形作出规X。”16行政案件中的调解协议或当事人双方

15同上，第4页。

16X愉著：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学，2007年版，第458页。

庭外达成的和解协议必须采取书面形式，主要是出于防止行政机关事后反悔以保护原告一方利益的考量，同时也方便法院对协议的审查。

6．当事人恶意参与程序的控制。如果当事人一方或双方只是希望通过调解程序来试探对方的态度或实力的强弱以期在诉讼中发挥作用，主持调解的法官应该中止调解程序。

（五）调解X围

首先，哪些案件可以调解，这是核心问题，学界和实务界亦有不同看法，但达成共识的一点是，存在自由裁量权的案件可以调解，但具体案件类型、哪些争议可以调解则存在不同看法。有学者认为除了行政处罚显失公正和行政赔偿可以适用调解之外,行政裁决案件、行政合同案件、不履行或者拖延履行法定职责案件、法律没有限制性规定,不侵犯国家、集体以及他人合法权益,相对人不服行政主体侵犯其财产权而提起诉讼的案件、具体行政行为程序有瑕疵案件、所涉规X性文件空白或者规X性文件相冲突的案件具有重大影响的集体性群体性案件,因

其存在自由裁量权,可以适用调解。17也有学者认为，“协调的案件类型主要涉及行政确权、行政裁决、行政规划、行政征收、行政许可、行政处罚、行政强制措施,主要集中在与社会日常生活密切相关的房屋拆迁、土地征用补偿、工伤认定、治安管理等方面。可以说,协调的案件X围很宽泛,而是否适用协调的一个重要标准则是案件的社会影响和效果。”18就实践层面来看，XX市高级人民法院于2007年4月5日发布了《XX市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》19（以下简称《若干意见》），其中列举了七种可以调解的具体案件类型。20从学者的这些观点和《若干意见》的规定来看，对于哪些案件可以调解，并没有一

17参见XX市中级人民法院行政庭：《行政诉讼协调机制研究——从实证角度谈制度的构建》，《行政诉讼协调国际学术研讨会论文选编》第52～54页。

18孙彩虹：《论行政案件协调机制的制度化建构》，载《XX大学学报》（社会科学版），2007年第4期。

19除XX外，XX、XX、XX、XX及XX、XX等地的法院在行政案件的协调和解方面也确立了一些些原则。

20这七种案件类型是：（一）被诉具体行政行为XX，但撤销该具体行政行为将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大损失的；（二）被诉行政行为合法，但存在合理性问题的；（三）法律规定不明确或者法律规定与相关政策不统一的；（四）涉及行政机关对平等主体之间民事争议所作的裁决，或者其他以当事人生活、生存权益为基本内容的行政行为；（五）涉及农村土地征用、城市房屋拆迁、劳动和社会保障、企业改制、资源环保等矛盾容易激化，可能引起群体性利益冲突，或者对国家利益、公共利益和社会稳定可能造成影响的；（六）不履行法定职责的；（七）行政相对人的诉讼请求难以得到法院

个统一的分类标准，而形成这一现象的主要原因，笔者认为应是我国尚未建立完善发达的行政诉讼类型制度，因而不能从行政争议性质本身来进行相关的制度建构。因此在行政诉讼类型尚未建立之前，可以从以下两个方面考虑能否适用调解：首先，当事人双方对争议事项是否享有处分权，这是适用调解的逻辑前提；其次，争议性质涉及的是当事人之间的私益还是关乎公益，若是私益性的，则可以调解，若是涉及到公益问题，则原则上不能调解。这是由行政诉讼的特殊性所决定的，因其不仅仅是一种纠纷解决机制，承担着定纷止争的功能，更承载着权利救济和监督行政的制度期待，“承载着捍卫法治(至少是形式法治)和公益的神圣使命”。21

关于公益诉讼能否进行调解的问题，应从两个层面进行考量，若我国将来建立起公益诉讼制度，由于原告与被诉行政行为不需要具有主观上的利害关系，原告因受处分权的限制，公益诉讼案件是不能适用调解的。而现阶段大量存在的公益诉讼案件中，原告多是以维护私人利益为名义，实为维护公共利益而提起的诉讼，这种公益诉讼，并不是真正意义上的公益诉讼，原告很多时候并不是为了一定要胜诉，只是以诉讼手段引起社会的关注，并且通过这种社会影响力来促进行政机关依法行政，促使其对相关制度作出变革。因此，此类案件中，若行政机关愿意采取措施改进其行为，使某些问题能得以解决，诉讼目的即已达到，因而这类公益诉讼案件在中国现阶段进行协调解决可能是一个更为现实可行的选择。

其次，哪些情形下可以适用调解？实践中，我们最常看到的情况是，原告必输无疑的案件，基本上没有调解的可能；原告必胜无疑的案件，基本上都经过了调解；原告坚决不同意调解的案件，基本上原告胜诉。可以看出，实践中以和解结案的案件多是原告单向的让步。如果调解只是作为被告争取不败诉、法院争取结案率或者追求和谐司法的手段的话，那么无疑严重背离了调解制度本来的目的，而这种调解也不是真正意义上的调解。调解追求的是双方当事人在自愿、平等协商的基础上，互谅互让而达到一种双赢的结果，如果只是原告一方支持，但又确实存在亟待解决的实际困难的。

21杨寅：《评全国首部协调和解行政案件的司法意见》，载《法治论丛》第20卷第4期。

的让步，调解的正当性和可接受性都让人怀疑，因此在将来的调解制度构建中必须明确可以适用调解的案件的标准，不是看案件的社会影响力，更不能以被告是否会败诉来决定一个案件是否适用调解。

（六）调解的效力及其法律救济

涉及到调解协议的法律效力及其司法救济问题，也是关涉到原告一方合法权益在调解中能否真正实现的关键问题。调解协议签订并经法院审查同意后，即应该具有确定力、拘束力、执行力，即产生终结诉讼程序的法律效果，同时参加调解的各方主体应受其拘束，并有将协议内容予以完全实现的法律义务。因此，当当事人一方不履行协议内容时，相对方都可以申请法院强制执行。而对于当事人双方通过签订和解协议以撤诉方式结案的，如果被告不履行和解协议的，原告应该可以再次起诉。

当调解（和解）协议有无效或可撤销原应时，当事人可否再行起诉？在这方面，我国XX 地区的立法值得借鉴。根据XX地区“行政诉讼法”第223条规定,和解有无效或者得撤销之原因时,当事人得请求继续审判；同时，为了维护已经确定的权利义务关系的稳定性,该法第224条又规定了请求继续审判的期限，即应当自和解成立之日起30日不变之期间内为之，并且还规定了3年的除斥期间。此外,因请求继续审判而变更和解内容者,准用行政诉讼法第282条之规定,即如果第三人因信赖和解以善意取得的权利不受影响,但显于公益有重大妨碍者,不在此限。22至于无效或可撤销的原因，法律应作出明确规定，如违反自愿、合法原则，协议内容侵害国家利益或第三人合法权益及其他特定法律事由。同时，如果协议内容涉及第三人利益时，该第三人也应该有请求继续审判的权利。

如果说法律的最高境界是实现社会的和平与安宁，或者说，就是构建和谐社会。那么我们期待和盼望旨在构建和谐社会的调解制度在正式设立之前能够谨慎对待调解中可能发生的负面作用，并在设立调解制度时及时有效地解决，以保证调解制度在法治社会中的长久生命22参见翁岳生主编：《行政诉讼法逐条释义》，五南图书出版公司2002年版，第617～625页。

力。归根结底，调解与判决应殊途同归，即维护公民一方的合法权利，实现行政诉讼法最终目标。这样方才是真正的和谐——不是以牺牲公益或法治或任何一方的合法权益为代价的和谐，而是一种双赢的，在自由平等基础上实现的和谐。

参考书目：

①《XX大学法律评论》(2000年卷),XX大学，2000年版。

②平特纳著:《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学1999年版。

③翁岳生主编：《行政诉讼法逐条释义》，五南图书出版公司，2002年版。

④陈清秀著：《行政诉讼之理论与实务》，XX三民书局1994年版。

⑤李傲著：《互动教学法——诊所式法律教育》，法律2004年版。

⑥迈克尔·努尼著：《法律调解之道》，杨利华、余丽英译，法律，2006年版。

⑦X愉著：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学，2007年版。

行政调解工作制度

行政调解工作制度 人社局行政调解工作制度 一、行政调解调解员管理制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定调解员管理制度。 第二条实行行政调解员选任制度化和规范化，培养和造就一支懂法律、懂政策、热爱行政调解工作，熟悉行政调解工作程序和方法的行政调解员队伍。 第三条担任行政调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心行政调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。 第四条行政调解员一般从本单位工作人员中选任。 第五条行政调解员任期1年，每1年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。 第六条行政调解员不能履行职务时，由行政调解中心补选、补聘。 第七条行政调解员严重失职或违法违纪的，由行政调解中心领导小组撤换。二、行政调解登记与分流制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定行政调解登记与分流制度。 第二条设立纠纷受理接待窗口，专门调解当事人矛盾纠纷。 第三条对群众要求调解和排查出来的社会矛盾纠纷统一受理登记并进行汇总梳理。 第四条建立健全矛盾纠纷指派分流制度。行政调解中心要根据矛盾纠纷的性质、类别，按照 "谁主管谁负责"的原则，经局行政调解领导小组办公室主任及时分流指派给相关部门和单位。

第五条行政调解中心对每月未调解成功的各类矛盾纠纷进行登记分流后，均要进行梳理、分析、摸清症结所在，及时研究纠纷调处的指导性意见。 第六条经中心审查后认为矛盾纠纷应分流给有关业务部门调解员调处的，根据不同的矛盾纠纷提出分流处理的意见，经局行政调解领导小组办公室主任批准，责成相关部门调解员予以处理。 第七条中心对分流出去的矛盾纠纷，调解员应当及时调解。 第八条接受分流矛盾纠纷的部门调解员在接到中心分流交办的矛盾纠纷后，参照有关部门法律法规和规章进行调解处理。 第九条接受部门在处理分流交办的矛盾纠纷过程中，应当定期向行政调解中心汇报工作的进展情况；问题解决后，应将结果随同有关资料报送行政调解中心；解决不成的，应及时将矛盾纠纷回流至中心解决。 第十条中心对已解决的矛盾纠纷，特别是有重大影响、疑难复杂、可能出现反弹的矛盾纠纷要进行督察回访。 三、行政调解文书管理制度 第一条行政调解人员应当做好行政调解笔录，真实记录调解过程，妥善保管调解资料，对调解工作实行痕迹化管理。 第二条调解机构应当在案件调解终结后30日内，按照有关档案管理的要求，将调解申请、调解笔录、事实证据及调解协议等材料进行立卷。 第三条一般程序案件实行一案一卷，简易程序案件可以合并立卷。 第四条行政调解案卷可由调解机构指定专人保管，也可送交本局档案室归档保存。 四、行政调解会办制度

行政诉讼监督规范

人民检察院行政诉讼监督规则(试行) 人民检察院行政诉讼监督规则(试行) (2016年3月22日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十九次会议通过。2016年4月15日公告施行。) 第一章总则 第二章受理 第三章审查 第四章对生效判决、裁定、调解书的监督 第一节一般规定 第二节再审检察建议和提请抗诉、抗诉 第五章对审判程序中审判人员违法行为的监督与对执行活动的监督 第六章其他规定 第七章附则 第一章总则 第一条为了保障和规范人民检察院依法履行行政诉讼监督职责,根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关规定,结合检察工作实际,制定本规则。 第二条人民检察院通过办理行政诉讼监督案件,监督人民法院依法审判和执行,促进行政机关依法行使职权,维护司法公正和司法权威,维护国家利益和社会公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障国家法律的统一正确实施。 第三条人民检察院通过抗诉、检察建议等方式,对行政诉讼实行法律监督。 第四条人民检察院对行政诉讼实行监督,应当以事实为根据,以法律为准绳,坚持公开、公平、公正,坚持合法性审查,监督和支持人民法院、行政机关依法行使职权。 第二章受理 第五条有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请监督:

(一)人民法院对生效判决、裁定、调解书驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定的; (二)认为再审判决、裁定确有错误的; (三)认为审判程序中审判人员存在违法行为的; (四)认为人民法院执行活动存在违法情形的。 第六条当事人依照本规则第五条第一项、第二项规定向人民检察院申请监督,应当在人民法院作出驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起六个月内提出;对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,应当在再审申请审查期限届满之日起六个月内提出。 当事人以下列理由申请监督,应当在知道或者应当知道之日起六个月内提出: (一)有新的证据,足以推翻再审判决、裁定的; (二)再审判决、裁定认定事实的主要证据系伪造的; (三)据以作出再审判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的; (四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 当事人依照本规则第五条第三项、第四项向人民检察院申请监督,应当在知道或者应当知道审判人员违法行为或者执行活动违法情形发生之日起六个月内提出。 本条规定的期间为不变期间,不适用中止、中断、延长的规定。 第七条当事人向人民检察院申请监督,有下列情形之一的,人民检察院不予受理: (一)当事人对生效判决、裁定、调解书未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的; (二)人民法院正在对再审申请进行审查的,但无正当理由超过三个月未对再审申请作出裁定的除外; (三)人民法院已经裁定再审且尚未审结的; (四)人民检察院已经审查终结作出决定的; (五)判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的;

浅析行政调解在行政复议中的地位与作用

行政调解在行政复议中的地位与作用 2007年8月1日，国务院实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》明确规定“行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解”。行政复议案件纠纷解决机制在传统上主要通过书面审查为主，并不能彻底实现定纷止争的目的。使行政复议最大程度上提升解决纠纷的应对能力，在行政复议中适时合理的适用调解制度作为行政复议案件纠纷解决补充机制，能妥善解决纠纷、化解社会矛盾、构建和谐社会。行政复议案件根据案情运用调解方式化解行政争议，形式上多样化、内容上体现双方意志、决定履行更主动、争议化解更彻底。 虽然行政调解在行政复议过程中的应用范围有待根据具体工作实际进一步确认，但其在行使过程中确实发挥了不可否认的正面效应。 一、深化解读案件，争议化解途径多样化 行政复议作为解决行政争议、化解社会矛盾的重要行政法律救济机制之一，承担着行政机关内部层级监督的重任，实际情况往往是办案机关虽然承担复议案件，但实际上未对被监督部门形成层级优势，不具备层级监督的条件。在此种情况下，选择调解作为解决行政争议的一种渠道，不失为一种优化选择，通过协调申请人与第三人之间的争议，找到平衡点，以达到案结事了的目的。行政调解在行政复议过程中

只能依据复议机关的审查结果，视情况而决定是否适用，在决定适用调解后由复议机关办案人员主持下，各方利害关系人自愿参与的同时，本着平等、公正、合法的原则充分沟通，促成行政争议的化解。 在行政复议过程中，案件审查组通过仔细分析案件性质，针对特定案件，例如财产争议、行政处罚自由载量额度、征收补偿、工伤赔偿等涉及当事人既得利益的案件，复议机关通过分别与案件利害关系人的沟通、协调，促使争议方达成合意，形成共同意见，解决行政争议。 二、低成本、高效率，充分给予当事人表达诉求的权利 与行政诉讼相比，行政调解不需要烦琐的手续，且在行政复议案件审查时限内，不占用其他行政资源，可谓是低成本、高效能。行政调解作为行政复议机关职能的一种体现，当事人的总体花费趋近于零，相对较高的诉讼费用、高昂的律师代理费相比要低廉得多，从成本与收上益考虑，当事人自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式充分表达诉求。作为县（旗）级法制部门，所受理行政复议案件当事人多数为农牧民，“人情社会”观念促使他们在情感上选择避免案情激化的方式，在行政复议过程中提供这样一种思想自治彻底、诉求表达完整、沟通协调充分的形式解决问题，是他们更为依赖的一种方式。 三、情感柔和、作用突出，缓和争议双方的激化情绪

浅析人民调解制度-人民调解制度

浅析人民调解制度 【内容提要】本文通过对人民调解制度的理解和分析及对该制度在当今社会制度下的社会功能的定位，来论述该制度在现实生活中的积极作用；通过对其认识和深入分析来发现当前人民调解制度在发展中存在的问题并试图提出改进措施；通过探讨其解决纠纷的独到优势并试图提出一些措施来有效保证新时期人民调解的顺利实施。 【关键词】人民调解问题完善 一、初探人民调解制度 人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会公德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让解决纠纷的群众自治活动,是除诉讼外的最主要的纠纷解决方式，它与司法审判、仲裁制度一道，成为化解群众矛盾和经济纠纷、营造和谐社会的主要途径。它属于民间调解，与行政调解和司法调解不同，是一种社会性、群众性和民间性活动。[1] （一）人民调解制度的立法背景 1.人民调解制度是我国的独创，被西方学者誉为司法制度中的“东方经验”。作为司法制度的延伸，人民调解制度在防止矛盾激化，减少犯罪，促进社会和谐，保障人民安居乐业等方面作出了巨大的贡献，起到维护社会稳定了的“第一道防线”，深受人民群众的好评，被誉为消弭人民内部矛盾的“金钥匙”。中华民族的祖先，把原始氏族首领解决内部纷争的调解与合解方式带进了文明时代，然后在西周奴隶

时代开始建制，到2000多年前的秦汉时期，官府中的调解制度发展为乡官治事的调解机制。唐代沿袭秦汉制度，县以下行政组织没有审判权，乡里民间纠纷、讼事，则先由坊正、村正、里正调解，调解未果，才能上诉到县衙。明清两代沿袭和发展了历代的调解制度，并将民间调解行为上升为法律规定。中华民国县下设区、乡、镇，民国政府《区自治施行法》和《乡镇自治施行法》都规定，区、乡、镇设立调解委员会，其成员需由具有法律知识和素孚信望的公正人士担任，并且由所在区、乡、镇公民中选举产生。而我国现代意义上的人民调解制度萌芽于土地革命战争时期，在共产党领导下的反对封建土地制度的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中设立调解组织，调解农民之间的纠纷。新中国成立后，人民调解制度作为司法制度建设和社会主义基层民主政治制度建设的重要内容，得到了党和政府的关怀与支持，人民调解制度由于宪法、基本法和许多实体法律的规范，使其享有较高的法律地位，成为独具中国特色的社会主义民主法律制度。 2.制定《中华人民共和国人民调解法》（以下简称人民调解法）是新形势解决社会矛盾纠纷的需要。改革开放以来，依法治国、建立社会主义法治国家是一直我们国家的重要任务，但是同时也出现了一种偏激化的倾向，很多人主张所有的矛盾纠纷都通过法院诉讼解决，不需要走人民调解的路线，一时间法院诉讼案件急速增加，诉讼结果也往往是双方当事人都不满意。除了法院诉讼外，仲裁也是一种纠纷解决方式，它是介于调解与诉讼之间，本质上是一种第

行政调解制度的不足

行政调解制度的不足 1我国行政调解制度法律规定的不足 1.1行政调解设定不统一，缺乏规范性 我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。 1.2行政调解制度内容简单，对象范围狭窄 目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。 1.3行政调解缺乏基本的程序性保障 我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比

浅谈行政诉讼调解制度

浅谈行政诉讼调解制度 [摘要]现行《行政诉讼法》第五十条明确规定，行政诉讼不适用调解。但司法实践中，大量的行政诉讼调解被变相的适用。文章将开篇提出目前我国行政诉讼调解制度存在的问题，进而分析行政诉讼调解的相关理论，从而得出建立我国行政诉讼调解制度的必要性和可行性，最后展望我国行政诉讼调解制度的未来，对我国行政诉讼法的修订提出一些参考和建议。 [关键词]调解；行政诉讼调解；适用范围 一、问题的提出 立法上，现行《行政诉讼法》第五十条明确规定，行政诉讼不适用调解。这一规定，在早期的行政法理论中，甚至被解读为不调解原则。在当时的社会条件和司法环境下，行政诉讼不适用调解是具有一定的合理性的，因为当时行政处罚案件占据行政案件的大部分，没有留下多少的变通途径和调解余地。 理论研究中，学者们认为调解制度之所以不能在行政诉讼中建立，是由于以下几点原因：一是行政主体的公权力不可处分性，而调解的前提需要当事人具有处分权；二是合法性审查是行政诉讼的基本原则，审理的结果要么是合法、要么是违法，在合法与违法之间没有第三种选择；三是行政主体代表国家具有优势性，行政主体与行政相对人的地位不平等，通过调解协议难以达到纠纷的解决。 司法实践中，根据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1992年到2000年，全国人民法院一审行政案件撤诉率分别为37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%，又如，据最高人民法院统计，2006年，在全国行政案件中，行政机关完善或改变行政决定后，原告自愿撤诉32146件，占总数的33.82%，同比上升12.13%。① 从上述分析可知，有必要对行政诉讼调解制度进行研究，把调解制度适当地引入行政诉讼中，为调解在立法“扶正”是我国目前亟待解决的问题。 二、行政诉讼调解制度概述 （一）行政诉讼调解的含义 法律意义上的调解，与民间调解关于调解机构、程序、内容、结果的随意性不同，我国法律意义上的调解主要体现在民事诉讼法中的法院调解，《民事诉讼法》第8 5条规定，“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”要把握好行政诉讼调解的含义，还应明确其与诉讼中和解的区别。诉讼中的和解是指诉讼双方当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼，解决纠纷为目的的一种法律行为。②可见，与调解相比，和解没有第三方的介入，由当事人自行启动程序，并在诉讼活动中可以自由处分自己的权利，以求纠纷的解决。另外，双方当事人达成的和解协议不具有执行力，其效力不如调解效力。 笔者认为，所谓的行政诉讼调解是指行政案件中，在被告行政主体对被诉具体行政行为具有处分权的情况下，法院基于诉讼当事人双方的自愿协商原则，主持双方协商以解决行政纠纷的行为。诉具体行政行为的特殊性，调解并不是普遍适用于一切行政案件中。只有行政主体对具体行政行为具有处分权，因此引起的行政诉讼才可以进行行政诉讼调解。 （二）行政诉讼调解的功能

浅谈如何构建大调解的工作机制

论和谐语境下的大调解工作机制 【内容摘要】创新调处机制，着力解决各种纠纷，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，促进经济社会科学发展，是人民法院、司法行政机关、人民调解委员会和相关行政机关当前和今后一个时期内的重要任务。目前，社会矛盾呈现数量趋多、主体多元、性质复杂、处理难度大等特点。如何构建科学应对机制，把各种矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态，是一项事关全局的基础性工作。 【关键词】：大调解工作机制 调解就是通过调的方式来达到解的，目的，具体而言，它是指处于中立地位的第三者依据一定的社会规范（道德、习惯、法律等）对纠纷当事人进行劝告，提出建议，以促使双方当事人达成合意，解决纠纷。而大调解的工作体系，是指在各级党委的统一领导下，建立综治部门综合协调，有关部门各负其责，以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用，又相互衔接配合，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷的工作机制。 一、大调解机制的特点 从大调解的涵义可以看出，它带有强烈的时代色彩，并有别于传统调解的一些特点，或可称之为创新，这些是人民群众在实际工作不懈探索的结果，也是集体智慧的结晶。 1、纠纷解决资源的全面整合。大调解对外而言，就是要整合纠

纷的各种解决力量，调动一切可用因素，采取综合手段把纠纷处理好、解决好。 2、调解方式方法的积极主动。大调解机制就是通过各相关部门调解工作触角的延伸和调解工作网络的对接，主动排查社会矛盾，做到早发现、早沟通、早化解，以保证调解工作“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的战略目标的有效实现。 3、纠纷调解领域的适当扩张。在大调解的工作机制中，受案范围不仅包括公民与公民之间、公民与法人之间或其他组织之间发生的民事争议，也涵盖了公民、法人或其他组织之间发生的行政争议。 二、大调解机制的现实运作 面对新时期纠纷解决的实际情况和不同主体的不同需求，基于公平、正义和效率等价值的内在要求，只有建立一种多元化的纠纷解决机制才是合理的选择，大调解机制应运而生。在大调解机制的构建和现实运作中，我们应当注意以下几个问题。 1、立法明确其职能及规范程序。 当前大调解面临的问题，不仅是借助政府、发扬传统、依托社会的问题，还有如何立法以顺应时代潮流、适应社会演变、满足人民需求的问题。一要明确职能定位。通过立法，对人民调解、行政调解、司法调解在大调解工作体系中的地位、职能和作用加以明确，以解决职能交叉、多头管理的问题。同时，要统一规范大调解的机构名称、组织部门、隶属机构及工作权限等，使大调解工作有章可循。二是要规范程序设置。出台人民调解与行政调解、诉讼调解相衔接的司法解

浅谈人民调解实务

人民调解是一项具有中国特色的法律制度。是诉讼程序之外化解矛盾、消除纷争的有效途径，是新时期维护社会稳定的“第一道防线”。充分发挥人民调解在处理人民内部矛盾中的优势与作用，努力把各种矛盾纠纷化解在萌芽状态，是构建和谐社会的重要手段。 人民调解概述 民间调解作为解决争议的一种行之有效的古老方法，在我国有着悠久的历史。我国现行的人民调解制度，正是在古代民间调解活动的基础上逐步演变而来的。它是中国共产党在革命根据地时期创建起来的具有中国特色的法律制度。 1931年11月的《中华苏维埃地方政府的暂行组织条例》中就规定了地方政府具有调解的职能； 1942 年《晋察冀边区行政村调解工作条例》和1943年《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》等更是将人民调解制度进一步制度化，法律化。 建国后，人民调解制度得到了进一步的完善和发展。 1954年，《人民调解委员会暂行组织通则》的颁布实施，标志着人民调解制度在新中国首次确立。 1978年党的十一届三中全会以来，人民调解工作进入了健康、快速发展的时期，特别是1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》，进一步完善了人民调解组织网络，使人民调解工作逐步走向规范。

实践证明，人民调解已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，成为开展社会治安综合治理、维护社会稳定的一支重要力量，是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是我国社会主义民主法制建设的重要内容。人民调解制度在国际上享有“东方经验”“东方一枝花”的美誉。 2000年以来，最高人民法院、司法部等先后出台多项规定，对人民调解的组织形式进行了调整和改造，明确了人民调解协议的法律效力，这有效地推动了人民调解制度的发展。 人民调解的概念 （一）调解 调解是指在第三方的主持下，以国家法律、法规和政策以及社会公序良俗为依据，对纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使双方互谅互让，在平淡自愿的基础上达成协议，解决纠纷的活动。 调解具有3个方面的特征： （1）由第三方主持协商，不同于双方当事人自行协商。调解的过程，就是第三方在当事人之间进行利益协调和心理平衡的过程； 第三方主持人在调解中的作用仅限于斡旋、协调，而不能对双方做出强制性的决定和裁决； 调解协议不具有法律强制力，协议的履行有赖于当事人的自愿，一方当事人在签收后如果反悔，；另一方当事人可以通过其他合法途径解决纠纷。

行政调解制度

行政调解制度 为充分发挥行政调解在“大调解”工作体系的作用，发挥行政调解化解争议纠纷的重要作用，推进社会管理创新，有效化解社会矛盾，营造和谐稳定的社会环境，根据《扬州市行政调解暂行办法》，结合我镇(街道)实际，制定本制度。 第一条本制度所称行政调解，是指镇行政机关在日常管理和行政执法过程中，对行政机关行使行政职权有关的争议纠纷，积极依法进行协调和疏导，促使双方平等协商、化解矛盾的方法和活动。 第二条行政调解实行镇政府（街道办）负总责、镇（街道）法制办牵头的工作体制。镇（街道）法制办受镇政府（街道办）委托，负责行政调解的统筹工作。 第三条行政调解应遵循自愿、合法、平等、优先、便捷的原则。 调解事务所涉部门、人员应当增强服务意识，积极主动、及时快捷地履行职责，减少当事人的程序性负担，妥善化解争议纠纷。 第四条行政调解的范围: （一）镇属行政机关行使行政职权中与公民、法人或其他组织之间，因行政管理产生的行政纠纷；

（二）公民、法人和其他组织之间产生的与镇政府（街道办）机关管理职能有直接或间接关系的民事纠纷； 第五条行政调解中，争议纠纷当事人享有的权利： （一）自主决定接受、不接受或退出调解； （二）选择调解员或申请调解员回避； （三）表达真实意愿，提出合理要求； （四）自愿达成调解协议。 在行政调解中，争议纠纷当事人承担下列义务： （一）如实陈述事实，不得提供虚假证明材料； （二）遵守调解规则，尊重调解各方当事人； （三）不得使用加剧纠纷、激化矛盾的言行； （四）自觉履行调解协议。 第六条调解程序的启动： （一）当事人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，应当记录申请人基本情况、申请调解的事项、理由、时间和争议纠纷对象等，并由申请人签名确认。 （二）除当事人提出申请之外，行政机关对行政管理活动中发现的争议纠纷可以主动提出行政调解。 第七条行政调解的期限 镇（街道）法制办收到行政调解申请后，应当在3个工作日内进行审查，作出是否受理的决定，并告知申请人。决

加强和改进行政诉讼工作建立行政诉讼案件报送备案制度的规划(最新)

加强和改进行政诉讼工作建立行政诉讼案件报送备案 制度的规划 为进一步提高我区依法行政和行政诉讼水平，降低各级行政机关、部门在行政复议和行政诉讼中的败诉率，促进政府职能转变，加快法治政府建设进程，根据《市人民政府办公室关于加强依法行政改进行政诉讼工作的通知》（x〔x〕136号）规定，结合我区实际情况，现将有关事项通规划如下： 一、高度重视行政诉讼工作 行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度。做好行政诉讼工作，是行政机关的法定职责，有利于行政机关及其工作人员依法接受司法监督、增强法治意识、规范行政行为。咸辉主席在今年3月召开的x 人民政府廉政工作会议上指出，x年以来全区行政案件数量成倍增加，行政败诉率达到22.85%（x市x年的行政败诉率高达58.49%）。败诉率高，既有新《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围等客观因素，也有依法行政不到位、不规范的主观原因。各部门一定要切实强化法治意识，认真落实《xxx法治政府建设实施方案》，用法治思维和方式解决问题，做到法定职责必须为、法无授权不可为，切实提高政府法治化水平。树立宪法法律至上、权由法定、权依法使等法治观念，把行政诉讼摆上法治政府建设的重要位置，加强和改进行政诉

讼各方面工作，及时发现和纠正行政违法行为，着力推动行政权力在法治轨道上运行，推进政府工作规范化、程序化、法治化。 二、严格行政执法，规范行政应诉 1.严格按照法定程序行使权力，履行职责。各单位负责人要切实担负第一责任人的主体责任，严格落实法治政府建设责任制，种好自己的“责任田”。依法界定执法权限和职责，明确本单位每一项执法行为的主管责任人、分管责任人、岗位责任人、执法程序、执法标准，做到行政执法行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，并向社会公布。 2.各单位负责人要切实加强对行政诉讼工作的领导，对涉及本单位的行政诉讼案件及时了解进展情况、落实出庭诉讼规定。要加强行政诉讼工作力量，配齐配强具体诉讼工作人员。还要建立法律顾问协助办案制度，聘请专业律师代理、协助办理行政纠纷案件，发挥法律顾问在制定重大行政决策及推进依法行政中的积极作用。 3.落实行政应诉制度及行政机关负责人出庭应诉制度。根据《xxx 行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》，行政负责人必须出庭应诉。出庭应诉的行政机关负责人、诉讼代理人应做好出庭应诉各项准备，全面掌握作出涉诉行政行为的证据和法律，分析研究争议焦点，在应诉过程x现被诉行政行为违法或不当的，应依法及时撤销、变更、停止执行违法或不当行政行为，并争取调解解决纷争，最大限度降低负面影响。

农村人民调解制度现状浅析

农村人民调解制度现状浅析 【摘要】农村社会的法制现代化是我国实现法制现代化的关键，“城乡二元结构”的存在使人民调解制度在缓解现代农村社会法治需求矛盾方面有着不可或缺的重要作用，但当前农村人民调解工作中出现的诸多问题却不利于农村经济和社会的发展。本文尝试对农村人民调解工作中的问题进行分析并寻求提供解决这些问题的相应对策。 【关键词】农村；人民调解；问题；对策 前最高人民法院院长肖扬曾指出：“人民调解员实际上是一支不穿警服的人民警察，也是遍布城乡和厂矿企业的法律服务人员，他们为城乡的稳定与和谐做出了重要贡献。如果充分发挥100多万个人民调解组织、1000多万个人民调解员的作用，比增编几万乃至几十万人民警察的代价要少得多。”[1]我国社会崇奉“中和”之道的文化传统使通过调解解决矛盾争端成为社会矛盾处理的常见方式。在新中国司法体系建设过程中，“自民主革命时期开始，经过长期实践，不断赋予这一制度以新的内容和活力，终于形成了现行的在群众自治组织主持下，在自愿基础上公平合法地排解纠纷的人民调解制度。”[2]由此可见，我国的人民调解制度是在传统社会调解机制的基础上经中国革命过程中的司法实践发展而来。虽然人民调解制度可把大量民间纠纷化解在基层，从而既可降低行政成本又可减轻法院司法审判压力，但在目前调解制度中仍暴露出诸多急需解决的现实问题。本文将尝试对这些问题进行分析并提出解决对策。 一、人民调解制度的农村实践 转型中国正在经历快速的现代化进程，如何构建法理型权威从而建立法治社会是实现中国社会现代化的关键。在中国法治现代化过程中，我们必须立足于中国国情开启适合于中国社会特点的法治建设进程。人民调解制度正是在适应我国农村社会实际情况的基础之上建立起来的。农村人民调解制度在我国阶段农村“熟人”社会中以其灵活的纠纷调解机制，为维护农村社会的稳定作出了重要贡献，成为当前社会主义法治制度建设的重要构成因素。笔者认为当前我国农村需要人民调解制度，其原因如下： （一）人民调解制度与我国农村“熟人”社会的特点相适应 我国农村社会属于典型的“熟人”社会，以宗族和乡邻关系为基础构成村民们的日常交际圈。许多村民不愿因矛盾冲突而破坏原有关系网络，从而对于自己的长远利益构成不利影响。因此，许多村民认为司法诉讼的成本高而收益有限，人民调解制度却能在维护个人利益和维持农村关系网络中取得平衡，从而成为农村人民内部矛盾解决方式的首要选择。 （二）人民调解制度可缓解我国目前农村司法资源配置不足困境

我国行政调解制度的不足与完善探析

我国行政调解制度的不足与完善探析摘要：目前我国行政调解制度在法律规定方面存在法律法规不统一，内容简单，对象狭窄，缺乏程序性保障以及法律效力，原则、方法等不明确等缺陷，应当加以改进。从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面对我国行政调解制度进行探讨。 关键词：行政调解制度；法律规定；不足；完善 行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。 但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非常值得认真分析。 1 我国行政调解制度法律规定的不足 1.1 行政调解设定不统一，缺乏规范性 我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件

中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。

“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。 1.2 行政调解制度内容简单，对象范围狭窄 目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。 1.3 行政调解缺乏基本的程序性保障 我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的

论行政调解的法律效力

论行政调解的法律效力关键字：当事人社会人民规定调解机关纠纷行政 一、行政调解的概念 行政调解，是国家行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民事纠纷及轻微刑事案件进行的调解。调解的范围包括民事纠纷、经济纠纷和轻微的刑事纠纷。 在我国人口众多的国家里，随着社会生活的不断变化，经济交往的不断发展，民事、经济等纠纷的大量发生是符合客观规律的。如何解决这些矛盾纠纷，推动社会向前发展，是我们应当思考的范畴。按照我国现有法律规定，我国调解制度包括法院调解、人民调解和行政调解三大调解制度体系。此外还有仲裁调解、律师调解等。这些调解互有联系、互有区别，构成了我国一套完整的调解体系。现就行政调解的法律效力作以粗浅认识，以求抛砖引玉，共同为我国行政调解工作添砖加瓦。 二、行政调解的性质和作用 行政调解与法院调解相比，同人民调解一样，属于诉讼外调解，所达成的协议均不具有法律上的强制执行的效力，但对当事人均应具有约束力。因为，行政调解和人民调解一样，均是在自愿的基础上所进行的调解活动，按照现有法律规定，当事人对所达成的协议，都应当自觉履行。因此，可以说行政调解所达成的协议，仍应与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有约束力。 在我国从新民主主义革命时期开始，各个革命根据地的基层人民政府都负有调解民事纠纷和轻微刑事案件的职责。建国后，行政调解逐步发展为多种形式，除基层政府调解一般民事纠纷和轻微刑事案件以外，法律还规定某些国家行政机关负责调解特定的民事纠纷和经济纠纷。我国行政机关的职能主要体现行政管理与行政执法两大职能上，行政调解就是国家行政机关对经济活动和社会生活执行管理和监督的一种方式。它不仅可以调解公民之间的纠纷，还可以调解公民与法人之间和法人与法人之间的权利义务关系的争议。这是它不同于人民调解的一个重要特点。多年以来，我国行政机关调解处理了大量的经济纠纷和民事纠纷，而

论行政诉讼调解制度之构建

论行政诉讼调解制度之构建 摘要：目前，我国正处于急速的社会转型时期，各种潜在的现实问题层出不穷。中国行政诉讼制度正在进行深刻的变革，长此以来我国《行政诉讼法》规定了行政案件的审理不适用调解，但是司法实践中却普遍存在着以协调、撤诉等方式变相的调解现象结案屡见不鲜，导致立法与司法现实之间出现了严重的冲突和分歧。然而，随着政府职能的转变和行政法制现代化的逐步深化，行政诉讼调解制度的确立已经具备了现实的环境条件，本文通过从构建行政诉讼调解制度的理论为出发点，结合司法实践对我国行政诉讼调解制度建立现状、以及构建调解制度的的可能性与必要性及域外的经验进行相应的分析和探索，并提出构建多元化行政纠纷解决机制的建议，使之我国行政调解制度趋于完善。 关键词：行政调解必要性构建完善 随着时代进步、法治形势的发展和人民群众对司法救济的期待率过高，法治深入人心，人们在遇到纠纷时较多的寻求司法救济。而在社会转型加速、社会矛盾凸显的新形势下，行政争议案件数量逐渐增多，情况也越来越复杂，行政案件中一方面反映了转型时期多种诉求的并存导致社会矛盾混杂一体的现象较多，另一方面我国的司法资源的有限性和现行司法权威的缺失性，以及现行矛盾纠纷解决机制的单一性，都阻碍着法制的进程和发展。行政诉讼制度在很多方面已经很难满足审判实践的需要，而完善多样化的行政争议纠纷解决机制已成为现如今亟待解决的问题，积极探索和完善行政诉讼处理新机制，对于妥善处理行政争议，增进当事人与行政机关之间的理解和信任，维护社会的和谐稳定，具有重要意义。从我国旧行政法诉讼法第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。这一法律条文与现实的社会变革转型时期的多样化的矛盾解决方式需要背道而驰，阻碍了经济的发展,导致行政案件久拖不决，使法院判决陷入案结事不了的尴尬局面，当事人往往不服判决，不断上诉、上访寻求各种不正当的救济途径直至案件了结，冗长的时间耗时耗力，不仅损害了行政相对人的合法权益，还使得官民的矛盾更加激化，更损害了政府在民众心目中的形象。因此,我国目前迫切需要建立灵活、多元化的行政纠纷解决机制，以提高行政诉讼效率,节约司法资源，从而更好的化解矛盾保护当事人的合法权益，增强民众对政府的信任度。 在行政审判实践中,为了避免行政诉讼带来的繁杂冗长的程序，司法机关往

浅谈基层人民调解工作现状(参考范文)

浅谈基层人民调解工作现状 人民调解作为调解民间矛盾纠纷的一种重要方式，在推进社会创新管理、维护社会和谐稳定、确保一方平安方面发挥了独特的、不可替代的“第一道防线”作用，有力地促进了经济社会的快速发展。当前，随着加快实施“城镇化带动工业化”发展战略，工业城开发建设迅猛推进，征地拆迁、利益调整、财产分割、土地权属、邻里纠纷等各种复杂性、多发性、群体性和深层次矛盾纠纷将不断涌现，给人民调解工作提出了新的、更高的要求。因此，在这样一个新的历史条件下，必须进一步摸清全镇人民调解工作现状，调整工作思路，完善工作机制，做到未雨绸缪，把握主动，不断提高人民调解工作的水平和成效，及时化解矛盾纠纷，维护社会稳定，为法治余庆建设做出更大的贡献。 一、XX镇人民调解工作的现状 （一）组织网络较为健全。全镇建立人民调解组织14个，其中：镇人民调解委员会1个，村（社区）人民调解委员会13个，有调解人员75名。基层人民调解组织逐步规范、健全。 （二）发挥作用较为明显。2018年以来，镇村两级人民调委会共调处矛盾纠纷起，调解成功106起，调解成功率达98%以上，有效地缓和了人民内部矛盾，发挥了人民调解工作“第一

道防线”的重要作用。 （三）工作机制较为规范。近年来，镇司法所结合辖区实际，指导各村调委会在例会、统计、报表、登记、回访、请示、报告、档案等方面建章立制；规范调解协议文本的制作和应用，印制调解协议规范文本发放各村；完善了两级人民调解程序，即：一般民间纠纷由村调委会调解，当事人之间仍不能达成协议的，申报镇综治办。这些制度的建立和实施，规范了基层调解工作程序，使得动态纠纷信息得到及时反馈，一般性民间纠纷化解在萌芽状态，疑难性纠纷得到有效监控和分流处理。 （四）群众认可度较高。人民调解制度以其化解矛盾纠纷便利及时灵活、成本低、效率高、柔性强的优点，在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济发展等方面发挥着重要的作用，深受人民群众的欢迎。同时，缓解了司法的压力与当事人的讼累，并使一部分法院不能受理或者无暇受理的案件投诉有门，有效避免了矛盾的激化与群体性事件的发生。 二、存在的主要问题 （一）部分领导重视程度不高,社会公众认识程度不够。一是重视不够。部分基层领导对新形势下人民调解工作所面临的艰巨任务及其重要性、必要性认识不足，对人民调解工作重视和支持不够，没有专职的人民调解员。二是认识不足。社会各界对人

行政调解工作制度

行政调解工作制度 第一条为了充分发挥行政调解工作作用，及时化解社会矛盾，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定，结合我局工作实际，制定本制度。 第二条本制度所称行政调解，是指司法行政机关在日常管理和行政执法过程中，对与本机关行使司法行政职权有关的各类争议纠纷，以法律、法规、规章及政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议当事人的说服和疏导，促使当事人平等协商、互谅互让，达成调解协议，快速解决争议纠纷的活动。 第三条局成立行政调解工作领导小组，局长任组长，副局长任副组长，各处、室、直属单位的主要负责人为小组成员。行政调解工作领导小组下设办公室，局办公室主要负责人兼任办公室主任，局办公室和相关业务处室各确定1名行政调解员为办公室工作人员。 第四条局行政调解工作领导小组的职责：指导行政调解办公室及相关业务处室和局直属单位开展纠纷调处工作；决定是否受理行政调解申请，安排落实调解办案人员；协调涉及多个部门的争议纠纷调解事宜；督促指导县（市）、区司法局行政调解工作。 第五条局行政调解办公室的职责：统一登记受理行政调解案件，提出受理、不予受理的初步意见；按照行政调解工作领导小组意见，协调安排局机关相关业务处室和直属单位进行调解；督促承办调解处室或直属单位在规定期限内完成调解、形成调解文书并送达；负责调解文书的案卷归档和管理。 第六条行政调解工作应遵循自愿、公平、合法、合理、效率的原则。 第七条行政调解的范围： (一) 司法行政管理部门在行使管理职权过程中，与行政管理相对人发生的行政纠纷； (二) 公民、法人和其他组织之间产生的与司法行政管理有关的矛盾纠纷； (三)法律、法规规定的其他可以行政调解的司法行政类纠纷。 第八条行政调解工作程序： (一) 申请。申请人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的，应提交行政调解申请书；口头申请的，行政调解办公室应做好记录，并交申请人签字确认。(二) 受理。行政调解办公室接到当事人申请后，应在5个工作日内完成材料审查，提出受理或不予受理的意见，报行政调解工作领导小组审定后书面告知当事人。 1、符合条件的，应当在5个工作日内启动行政调解程序并及时告知申请人。 2、对被申请人不同意行政调解的，应当在5个工作日内书面告知申请人解决纠纷的渠道。 3、在未启动行政调解程序前，矛盾有可能激化的，或其他紧急情形不立即处理有可能损害申请人合法权益的，应当及时采取必要的缓解疏导措施，或告知申请人采取其他纠纷解决渠道。 行政调解办公室根据案件情况，及时确定行政调解处室或直属单位，并将当事人的申请材料转交负责调解的处室或直属单位。 (三) 调查。负责调解的处室或直属单位受理案件后，要根据双方的争议焦点，采取当事人举证、调查取证、现场勘验、查阅文件和资料等方式进行必要的调查。相关证据应当由双方当事人在调解过程中进行质证。 (四) 调解。 1、负责调解的处室或直属单位确定调解时间、地点和参加的人员后，通知有关当事人到场调解； 2、调解开始时，宣布行政调解纪律，核对当事人身份，宣布当事人应享有的权利和承担的义务，宣布调解员、记录员身份，询问当事人是否要求回避，并明确告知当事人纠纷事由；

行政诉讼调解制度

一、我国行政诉讼实务中的“调解” 我国行政诉讼制度因社会经济结构、法治环境等因素变化而显现出一些不足，如抽象行政行为不可诉，司法机关只能审查行政机关具体行政行为的合法性等规定，司法实践中还经常出现“循环诉讼”和“缠讼”现象，不仅不利于全面保障行政相对人的合法权益，浪费司法资源，而且也不利于行政主体自我约束和自我监督，严格依法行政。在构建和谐社会的浪潮中，多元化非诉讼纠纷解决机制迅速膨胀，最高人民法院于2008年出台《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，提倡和鼓励双方当事人进行协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。行政诉讼中撤诉大致有三种情况:（1）原告起诉后,主动申请撤诉；(2)在诉讼过程中, 被告改变原具体行政行为, 原告同意并申请撤诉；(3)经人民法院两次合法传唤, 原告无正当理由拒不到庭的, 视为申请撤诉, 即推定撤诉。 近年来撤诉率居高不下，据最高人民法院统计，2006年全国法院受理的行政案件中，行政机关完善或改变行政决定后，原告自愿撤诉的有32146件，占行政诉讼案件总数的33。82%，同比上升12。13%。[1]而这些撤诉的案件，绝大部分是通过法院的“协调”，在被告改变原具体行政行为或者被告允诺给予原告某种利益后，法院动员原告撤诉的，其实质是通过法院的调解平息纠纷，在这种意义上，撤诉制度在实践中已经被异化为事实上的调解。这种以解决纠纷、追求秩序为目的的被异化的撤诉制度，容易忽视公众的权利救济，忽略法律上的正确解决方法，被异化的、贫困化的合意难以为纠纷解决提供合法性与正当性基础，强化了行政相对人对行政机关的不信任感，加剧双方对抗，恶化双方关系。作为事实上的调解，撤诉制度的不足表明我国目前不适合设立行政诉讼调解制度。 二、域外相似制度的规定 “中国法律制度最引人瞩目的一个方面是调解在解决纠纷中不寻常的重要地位。”[2]域外的调解专员制度与和解制度与我国的调解制度相似，但适用原因、适用范围等方面与我国不同。考察域外相关制度的规定，可以为研究我国调解制度提供参考。 （一）法国的调解专员制度 法国设有调解专员制度, 调解专员有调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权和促进行政改革权，受理当事人对国家行政机关、地方团体行政机关、公务法人机关以及负有执行公务任务的私人机构的各种申诉案件,同时,行政机关拒绝执行已确定的法院判决,调解专员有权发出执行命令。调解专员如果认为申诉无理由,应拒绝提出建议；如果认为申诉有理由,调解专员一般会说服行政机关修改原来的决定。如果行政机关拒绝修改,调解专员也只能在政府公报上将其公开发表,不具有执行力。同时,很重要的一点是,调解专员不能妨碍诉讼程序的进行,也不能动摇法院判决的效力。[3]可见, 调解专员制度是针对违法和不良的行政管理活动而设立的一种行政救济制度，它并不是行政诉讼调解,同时,它也不能妨碍诉讼程序的进行,不能动摇法院判决的效力，所以可以说，法国并没有在行政诉讼中建立起真正意义上的调解制度。 （二）台湾的和解制度 不同的是台湾地区以立法形式确立行政诉讼和解制度，而且其规定比较详尽。“行政诉讼法”第219条规定,当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程度如何,得随时实行和解,受命法官或受托法院,亦同。双方当事人对诉讼标的都有处分权和不违反公益时，才可以进行和解。事实上，台湾行政诉讼实务中以和解方式结案的比例较低。据统计，台湾2005年一审行政诉讼案件共计9205件有207件以和解结案，二审行政诉讼案件共计3094件有1件以和解结案；2006年一审行政诉讼案件共计8911件有210件以和解结案，二审行政诉讼案件共计3293件有1件以和解结案。[4]导致和解制度在实践中有限适用的原因主要是行政机关必须受依法行政原则的约束，以及受预算、决算监督等机制的牵制，“使行政机关于行政诉讼程序中，能自行退让，并接受人民退让的空间有限”。[5]此外，台湾的和解制度建立在完备的行政程序法基础上，严格的程序在一定程度上保证了这种实体上合法性的“软化”保持在合理的差别内。有限的适用范围与严格的适用程序可以消解调解制度的不利影响，以保证调解制度在行政诉讼实践中符合立法者的期待。 （三）对我国增设调解制度的启示 在域外，调解被当作是对僵硬、昂贵和耗时的诉讼程序的有益补充。行政诉讼中引入调解的原因和理由主要是法院裁判冗长、昂贵、繁琐,这些原因在我国并不突出。我国确立调解制度主要是为了妥善处理行政争议、解决行政纠纷、缓和社会矛盾。域外的和解制度对我国增设行政诉讼调解制度只具有参考价值，并不能为我国提供直接的经验。因此，如果我国行政诉讼中要增设调解制度，仍须具体考虑我国的法治基础与法治发达程度、公众的法律意识、公民权利的保护、权力制衡机制的实现等具体因素，而非直接照搬域外经验。 行政诉讼调解制度分析 李艳玲 山西大学法学院 摘要 《行政诉讼法》修改在即，而其规定除赔偿诉讼外均禁止适用调解。为解决行政争议，缓和行政机关与行政相对人之间的对立与紧张关系，有些学者主张从立法上增设行政诉讼调解制度，但是调解制度本身追求解决纠纷，有时甚至以牺牲法律原则为代价。我国的行政诉讼调解制度无论从适用背景、范围、程序还是整个理念、发展历程都与域外相类似的和解制度不同，在我国确立行政诉讼调解制度，不仅会弱化司法机关的司法审查权，降低司法权威，而且还会破坏权力制衡机制，不利于尊重和保障公民权利，因此我国当前不适宜增设行政诉讼调解制度。 关键词 行政诉讼 调解 司法审查 中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1672—7355（2012）02—0083—02 ORIENTAL ENTERPRISE CULTURE /83 /