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行政诉讼调解制度

前言

拘泥于传统的公权力不可处分等行政法学理论, 现行《行政诉讼法》规定, ”人民法院审理行政案件, 不适用调解”①, 这为当前中国行政诉讼不适用调解制度( 行政赔偿案件除外) 的格局提供了法律依据。而司法实践中, 诉讼调解已经成为一种备受推崇的纠纷解决机制, 特别是在民事诉讼中, 七成以上的案件都以调解方式结案。将行政诉讼局限于法院裁判这唯一的解决机制, 违背行政诉讼法的立法目的, 不利于法院”正确、及时审理行政案件”。况且, 法院在司法实践中往往规避这一硬性规定, 先对纠纷进行”调解”, 促使当事人达成合意, 再以原告行政相对人申请撤诉, 法院裁定准许的方式结案。这实质上是没有调解书的调解, 是案外调解, 导致产生过多的非正常撤诉案件, 行政案件撤诉率也因此高居不下。这最终导致很多行政案件游离出司法审查的视野, 削弱了司法权对行政权的审查, 不利于实现”保护公民、法人和其它组织的合法权益”的立法目的。

行政诉讼法限制调解制度适用的规定面着临严峻的考验和挑战。当务之急, 应当尽快完善《行政诉讼法》, 从法律上对诉讼调解加以规范, 建立起有限制的行政诉讼调解制度。本文根据学者对行政诉讼调解的研究, 参照现行《民事诉讼法》及其它相关法律法规的规定, 结合行政诉讼审判的实践, 希望对行政诉讼不适用调解的弊端进行分析, 驳斥不适用诉讼调解的理论, 阐释行政诉讼适用调解必要性和可行性, 并借鉴民事诉讼调解制度的设计, 结合行政诉讼的自身特点, 提出中国设立行政诉讼调解制度的一些构想。

①参见《中华人民共和国行政诉讼法》第50条之规定, 下同。

一、行政诉讼调解的含义和特点

( 一) 行政诉讼调解的含义

诉讼调解, 又称法院调解, 是指在法院审判人员的主持与协调下, 诉讼过程中的双方当事人自愿、平等协商, 从而达成合意、解决纠纷以终结诉讼的一系列诉讼活动。②诉讼调解包括民事诉讼调解、刑事诉讼调解和行政诉讼调解。综合诉讼调解与行政诉讼二者的特点, 本文认为行政诉讼调解能够大致界定为: 在行政诉讼过程中, 作为被告的行政机关和作为原告的行政相对人以及有利害关系的第三人, 在法院审判人员的主持下, 基于自愿、合法等原则, 针对双方当事人争议的行政法上的权利义务, 在被告行政机关的法定职权范围内进行协调、商解, 以达成合意, 解决纠纷, 从而终结诉讼程序的活动。③

行政诉讼调解是对民事诉讼调解和刑事诉讼调解的继承和发展, 为行政案件当事人提供了一种新的纠纷解决机制, 能够迅捷地解决行政纠纷, 及时纠正被诉具体行政行为, 为保障当事人( 特别是行政相对人) 的合法权利提供一条畅通的渠道。

( 二) 行政诉讼调解的性质和特点

行政诉讼调解实质上是行政主体为解决行政纠纷, 把公法上的权利义务作为诉讼标的与原告行政相对人进行协商以达成合意的过程。一方面, 行政诉讼调解是一种诉讼行为, 其诉讼标的是公法上的权利和义务, 行政调

②参见江伟主编《民事诉讼法》, 中国人民大学出版社, , 第222页。

③参见安晶《论中国行政诉讼调解制度的构建》, 来源于万方硕博论文

库, 。略作修改。

解书等同于法院裁判, 能够作为法院强制执行的依据; 另一方面, 双方合意有私权性质, 是当事人以行政法上的权利义务关系作为标的进行协商以达成合意的结果。因此行政诉讼调解具有双重性质, 正如日本学者南博方所言, ”行政诉讼调解是多方性法律行为, 不但是诉讼行为, 也是双方契约行为。行政诉讼调解大多是以公法上的事项为内容的调解, 具有所谓公法契约的性质。”=④

行政诉讼调解与民事诉讼调解, 既有共同之处又有所区别。其共同点在于: 第一, 双方当事人都对自己的权利义务( 涉及共同诉讼标的的部分) 享有处分权, 这是诉讼调解得以进行的前提。第二, 二者都必须符合自愿协商和合法原则。合意内容应当是当事人自愿的结果, 包括启动调解程序的自愿和对达成调解内容的自愿; 合意的内容必须符合法律规定, 且不得侵害国家利益和公共利益。第三, 二者都是一种诉讼活动, 是法院行使国家审判权的具体表现, 有严格的法定程序。第四, 调解书具有与法院判决相同的法律效力, 不但能够终结诉讼程序, 更是法院启动强制执行程序的法律依据。

行政诉讼不同于民事诉讼, 其最大的不同在于一方当事人恒为行政机关, 因而行政诉讼调解也有其自身的特殊性。这具体体现在: 其一, 行政诉讼调解内容上的受限性。行政诉讼的被告一方永远是行政机关, 其所处分的权利是行政权, 是国家公权力, 必须被严格限定在法定范围之内。行政机关只能在其法定自由裁量权限范围内接受调解, 变更或撤销被诉具体行政行为, 不享有对任何行政案件都进行任意处分的权利。第二, 行政诉讼调解的当事人地位上的不平等性。行政诉讼的当事人一方是行政机关, 另一方

④参见[台]吴赓《行政诉讼法论》, 台湾三民书局, 1999年版, 第213页。

是普通自然人、法人或其它组织, 当事人双方的实力相差较大, 具有天然的不平等性。因此, 行政诉讼调解的程序设计应当更加注重对行政相对人权利的保护。第三, 行政诉讼调解多涉及国家利益和公共利益。行政诉讼的一方当事人是行政机关, 行政纠纷是有关具体行政行为的纠纷, 以公法上的权利义务为内容, 这多数牵涉到国家利益和公共利益。而民事诉讼调解与公法不产生任何联系, 只产生私法意义。第四, 法院对行政诉讼调解的程序和内容的较强监督性。行政诉讼调解中, 法院除要尽量化解双方的行政纠纷外, 还要对被诉具体行政行为进行合法性审查, 对诉讼调解的程序进行监督, 对其内容进行审查确认, 以为保护处于弱势地位的行政相对人权利和公共利益。

二、中国行政诉讼调解制度的现状

( 一) 中国现行立法规定

中国现行的行政诉讼法是1989年4月4日第七届全国人大第二次会议经过, 并于1990年10月1日起正式施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)。其中第50条规定: ”人民法院审理行政案件, 不适用调解。”所谓行政案件不适用调解, 是指法院在审理行政案件时, 既不能把调解作为行政诉讼过程中的一个必经阶段, 也不能把调解作为一种结案方式, 而只能就具体行政行为是否符合事实、是否符合法律规定作出裁判。⑤也就是说, 该条规定包涵三层意思: 第一, 人民法院在审理行政案件的过程中, 不能为了解决纠纷而主动召集双方当事人进行调解; 第二, 不能把

⑤参见胡建森、赵大光《行政诉讼法学》, 法律出版社, , 第36页。

调解活动作为行政诉讼的一个环节; 第三, 不能以调解方式结案。⑥该规定将行政案件彻底挡在了诉讼调解的大门之外。随后最高人民法院发布的相关司法解释, 包括《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》、《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》也都没有给予行政案件能够进行诉讼调解的任何机会。

但《行政诉讼法》中也有例外规定。其中第67条第3款规定: ”赔偿诉讼能够适用调解。”可见, 法院能够对行政诉讼中的行政赔偿案件进行调解, 但这只是立法者考虑到行政赔偿案件与民事案件的诸多相似之处而作出的特殊规定, 并未改变中国行政诉讼不适用调解的基本格局。

( 二) 行政案件不适用诉讼调解的成因分析

行政法学家罗豪才认为, ”在行政诉讼中, 当事人都不能处分自己的实体权利义务。在实体法上, 行政机关享有的是一种公共权力, 行政机关的义务, 是为着公共利益必须履行的法定职责。处分这种权力和职责, 则意味着违法失职; 在涉外诉讼中, 则意味着放弃国家主权。在实体法上, 相对方的合法权益, 是宪法和法律保护的权益, 具体行政行为侵害了这种受法律保护的权益, 如果让相对方作出让步, 则无异于让相对方承认侵害合理。”⑦于安教授也对行政诉讼不适用调解的理由作过详细的解释⑧, 其它学者也曾对行政诉讼是否适用调解制度阐述过不同的观点。其实综合来看, 对于行政诉讼不适用调解的理由能够归纳为以下几个方面。

1、公权力的不可处分性

⑥参见奥尤坦《浅析行政诉讼调解制度》, 载《林区教学》, 第3期。

⑦参见罗豪才《行政法学》, 北京大学出版社, , 第356页。

⑧参见于安《行政诉讼法通论》, 重庆出版社, 1998年版, 第86—87页。

传统行政法学理论认为行政权是国家公权力, 行政机关只有依法行使行政权的职责, 而没有任意处分行政权的权利。法律对行政机关如何作出具体行政行为已预先做出了规定, 行政机关只能依法执行, 而不能随意变更或撤销,即行政机关不具有对行政权的处分权。诉讼调解实质上就是享有处分权的当事人双方在法院主持下进行协商, 以各自牺牲一部分权利( 可能涉及公权力) 为代价以求达成合意。因此, ”调解是以当事人享有处分权为前提的, 而行政权具有不可处分性, 它是法定的而非行政主体固有的职权, 行政主体必须依法行使, 不存在调解的可能性。”⑨即行政诉讼调解被认为是行政机关用行政权与行政相对人讨价还价的活动, 有悖于传统行政法学理论, 违背依法行政的原则。

2、公共利益不得损害

行政机关做出的行政行为大多牵涉到国家利益和公共利益, 法律允许对具体行政行为进行调解, 就意味着允许行政机关经过牺牲国家利益、公共利益来与行政相对人讨价还价。出让公权力必然意味着国家利益、社会利益会被出卖, 行政机关必然会损害公共利益以求与行政相对人达成合意或求得相对人撤诉。因此, 诉讼调解与公共利益不得损害的原则相悖, 不能用于行政诉讼。

3、行政诉讼的合法性审查目的

现行《行政诉讼法》第5条规定: ”人民法院审理行政案件, 对具体行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼实际上就是以行政相对人提起诉讼的方式将行政权纳入司法权审查的范围, 而行政诉讼的合法性审查原则则

⑨参见罗豪才、湛中乐《行政法学》, 北京大学出版社, , 第128页。

是对法院的司法审查权的制衡。既然法院只对具体行政行为的合法性进行审查, 那么被诉具体行政行为要么合法、要么违法, 没有其它可能。法院对于合法行政行为应当予以维持, 对于违法行政行为应当判决撤销, 除了对显示公平的行政处罚行为判决变更外, 没有能够调解的余地, 因此根本没有对行政诉讼进行调解的必要。

另外, 诉讼调解无法查明具体行政行为是否合法, 不能达成法院对被诉具体行政行为进行合法性审查的目的, 起不到监督行政机关依法行政的作用。

4、保护行政相对人权利的需要

行政诉讼之初衷就是利用司法权来限制强大的行政权以监督行政机关依法行政, 保护行政相对人的权利。行政机关掌握着国家行政权, 行政相对人与行政机关相比始终处于弱势地位。如果允许行政诉讼适用调解, 行政机关难免会将其在行政管理中的权势运用至诉讼调解中来, 使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步, 行政相对人可能迫于压力不得不违心地接受不利于自己的调解方案, 行政诉讼法保护行政相对人权益的初衷将会落空。

三、行政诉讼适用调解制度的必要性与可行性分析

《行政诉讼法》第50条规定: ”人民法院审理行政案件, 不适用调解。”当初这么规定,是担心行政机关利用诉讼调解压制原告,或者拿公共利益作交易。可是, 立法上的排斥并没有消除实践中的应用, 在行政审判实践中大量案件是原、被告在法院的默许乃至动员下经过”协调”解决的,

禁止调解的规定名存实亡。⑩中国政法大学马怀德教授主持拟定的《行政诉讼法》修改建议稿中第95条也规定”人民法院在不违反法律、不违背公共利益或不侵害她人合法权益的前提下, 能够对行政案件进行调解”。11最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》虽然没有使用”调解”或”协调”的字眼, 但普遍被理论界和司法实际部门认为是默认调解、和解存在并试图加以规范的一个正式规定。12《行政诉讼法》限制诉讼调解适用这一规定正面着临严峻的考验和挑战。因此,似应取消前述规定,允许诉讼调解。下面对行政诉讼适用调解制度的必要性与可行性进行分析。( 一) 必要性

1、行政诉讼撒诉率高居不下

为规避《行政诉讼法》关于行政案件不适用调解制度的规定, 大部分法院”调解”过的行政案件都是以原告行政相对人申请撤诉, 法院裁定准许的方式结案的。多数撤诉案件都是在法院主持下, 被告行政机关改变了原具体行政行为或者双方当事人达成其它合意后再撤诉的。这实质上是没有调解书的调解, 是案外调解, 是以撤诉形式掩盖真相的”变相调解”。

从下表中看到, 自1990年现行《行政诉讼法》颁布实施以来( 这意味着要求法院对撤诉进行审查的规定生效) , 全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3, 最高时达到57.3%, 从一些行政法官的报告中, 我们看到个别地区的撤

⑩参见应松年《完善中国的行政救济制度》, 载《江海学刊》, 第1期。

11参见马怀德主编《司法改革与行政诉讼制度的完善》, 中国政法大学出版社, , 第325页。

12参见林莉红《论行政诉讼中的协调——兼评诉讼调解》, 载《法学论坛》, 第5期。

诉率竟然一度高达81.7%! 所有撤诉案件中, 未受外力影响、原告真正自愿

撤诉的案件只占整个撤诉案件的27%, 而另外73%的撤诉是行政机关与行政相对人进行”案外和解”后由原告撤诉, 这种并非出于原告自愿的撤诉则属”非正常撤诉”13。

表全国一审行政案件受案、结案情况统计表( 1991－ ) 14

事实上, ”法院对撤诉申请几乎一律‘绿灯放行’, 面对几十万起撤诉申请, 极少有不准许的。不许调解的规定被悄然规避, 名存实亡。调解结案的现实需求, 不是一个法条所能够禁得住的”。15法院”变相调解”的调解程13参见何海波《行政诉讼撤诉考( 1987－ ) 》, 来源于北大法律信息网, 。

14参见何海波《行政诉讼撤诉考( 1987－ ) 》, 来源于北大法律信息网, 。15参见王学辉主编《行政诉讼制度比较研究》, 中国检察出版社, , 第370—371页。

序和内容均无法如实地反映在案卷上, 其是否违反法律规定, 是否侵害公共利益, 是否出于当事人的真实意愿根本无法查证。这严重削弱了司法权对行政权的审查, 导致很多行政案件游离出司法审查的视野, 甚至可能会严重损害国家利益和公共利益。而且, 不可否认的是大量撤诉案件中, 部分行政机关采用欺骗、胁迫等方式使原告撤诉, 致使行政相对人的权利得不到保护; 部分行政机关为达到息诉的目的而以牺牲行政权为代价, 损害了公共利益。这种非正常撤诉现象, 严重背离了行政诉讼的目的, 使以行政诉讼不适用调解来保护原告行政相对人权利和公共利益的立法目的完全落空。另外, 根据最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第36条”人民法院裁定准许原告撤诉后, 原告以同一事实和理由重新起诉的, 人民法院不予受理”的规定, 加上和解协议本身并不具有强制执行效力, 若行政机关拒绝执履行, 行政相对人也就彻底丧失了获得司法救济的机会。

这不得不让我们反思法律禁止行政诉讼适用调解的科学性。与其让变相调解肆意规避法律规定, 不如从法律上对诉讼调解加以规范, 依靠完善、科学的法定程序, 搭建起另一个行政相对人与行政主体对话的平台, 使之成为保护行政相对人合法权利、促使行政主体依法行政的新工具。16

2、不利于行政纠纷及时、彻底解决这一部分大标题是行政诉讼调解制度必要性, 此小标题合适么?

行政诉讼不适用调解, 使得行政案件必须经过审判的全部过程, 直到法

16参见李世波《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》, 来源于北大法律信息网, 。

院最终作出裁判。要注意的是, 行政诉讼不同于其它诉讼, 法院只能针对具体行政行为的合法性进行审查, 即裁判维持或撤销具体行政行为。即使法院撤销原行政行为, 行政机关依其行政职权仍能够作出新具体行政行为。假如原告行政相对人对新具体行政行为依旧不服, 必须另行起诉, 再次经历整个诉讼过程, 这无疑致使行政纠纷不能及时得到解决, 行政相对入的权利不能及时受到保护。而诉讼调解有利于当事人息诉, 法院居中调解, 促使双方当事人相互协商, 及时达成合意, 从而实现纠纷的彻底解决。

另一方面, 诉讼调解还有助于解决诉讼裁判难以克服的执行难问题。因为调解的促成是基于当事人自愿达成的合意, 因此更能体现双方当事人的利益, 与法院裁判相比, 诉讼调解有便于履行的优势, 诉讼调解的促成更有助于当事人履行义务, 减少上诉环节, 避免执行难的现象。

( 二) 可行性

1、适用诉讼调解的法理依据——行政机关享有的自由裁量权

援引”公权不可处分”排除调解在行政诉讼中的运用在理论上并不成立, ”公权不可处分”不是绝正确, 刑事诉讼调解能够在刑事自诉案件中得以运用也说明了这一点。文章认为, 行政机关享有自由裁量权是行政诉讼适用调解的最主要依据。行政自由裁量权, 是指行政机关在行政管理活动的过程当中处理法律没有明文规定或即使有规定但不明确的行政事项时按照实际情况进行自由选择的权力。17法律不可能对某具体行政行为的范围、条件、形式等作出非常明确而详细的规定, 因此设定了大量的自由裁

17参见杨海坤《中国行政法基本理论》, 南京大学出版社, 1992年版, 第437页。

量行政行为18, 行政机关因此获得了较大的自由裁量权。行政自由裁量权的根本性质是行政机关对国家公权力享有有限制的自由处分权, 即被告行政主体, 在法定的权限范围内, 根据一定的条件和标准, 有权对争讼的权利义务关系进行撤销、变更或放弃。这就为行政诉讼适用调解制度提供了可能性。

2、适用诉讼调解的基础——当事人双方地位平等、权利平衡

行政实体法律关系中, 行政主体和行政相对人之间是管理与被管理、支配与被支配的关系, 双方的法律地位是天然不平等的。但在行政诉讼法律关系中则不同, 现行《行政诉讼法》第7条规定: ”当事人在行政诉讼中的法律地位平等”, 即行政相对人和行政主体处于平等的诉讼地位, 平等地享有诉讼权利, 平等地履行诉讼义务, 而这种诉讼地位的平等性正是行政诉讼调解制度的程序保障。另外, 根据《行政诉讼法》规定, 被告行政机关应承担举证责任, 不得在诉讼中自行向原告、证人收集证据等等, 这些限制行政机关的权利以保护行政相对人权利的规定, 都使原被告双方的权利得以尽可能保持平衡, 进而为当事人双方自愿协商提供了条件。

3、诉讼调解的经验丰富

诉讼调解制度被西方誉为”东方经验”。中国在民事诉讼调解的理论和实践方面都积累了大量的宝贵经验, 这成为行政诉讼调解产生的基础。而且, 行政诉讼调解即使在当代也并非不可适用, 1982年的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》规定: ”人民法院审理民事案件, 应当着重进行调解;

18自由裁量的行政行为, 是指法律仅对行为目的、范围等仅作原则性规定, 而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。

调解无效的, 应当及时判决。”又规定: ”法律规定由人民法院审理的行政案件, 适用本法规定。”1月, 最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第1条规定: ”人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当, 能够在宣告判决或者裁定前, 建议被告改变其所作的具体行政行为。”能够说, 最高院以司法解释的形式对行政诉讼调解做了全面而正式的肯定。19这些都为中国行政诉讼适用调解制度的立法提供了参考。

4、域外20经验提供的现实依据

综观世界各国, 只有奥地利、意大利等极少数国家是禁止行政诉讼调解的, 绝大多数国家主张行政诉讼能够调解。21例如德国和台湾地区的行政诉讼和解制度、美国的诉辩交易制度、瑞士的审前调解制度等。德国《行政法院法》赋予了行政法院以和解的方式来解决行政纠纷的权力。该法第87条规定: ”1、主审法官或编制报告法官在言辞审理前作出必要的命令。以便尽可能使争议在一个言辞审理的程序中审结。她特别能够采取下列措施: (1)传唤参与人商议案情及争执, 促使诉讼的和好解决, 达成和解; ……。”该法第106条还规定: ”为完全或部分了结议案, 诉讼参与人能就和解对象进行处分的, 能够达成和解并请法院、委托法官或某一被请求的法官予以笔录。法院庭长或主审法官以裁定的方式做出的建立由诉讼参

19参见何海波《行政诉讼撤诉考( 1987－ ) 》, 来源于北大法律信息网, 。20文章所称”域”并非政治意义上的概念, 仅指法域, 即法律意义上的概念, 故台湾地区法律也应属于域外制度。

21参见徐剑英《论行政诉讼中调解制度的引入与适用》, 来源于北大法律信息网, 。

与人书面接受时, 亦能够达成法院主持的调解。”22台湾地区新《行政诉讼法》第219条规定: ”当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者, 行政法院不问诉讼程度如何, 得随时试行和解。受命法官或受托法官亦同。”23从域外有关行政诉讼调解的理论和实践来看, 在中国构建行政诉讼调解制度是可行的, 也是必要的。

四、中国行政诉讼调解制度的构建设想

由上可知, 行政诉讼调解制度的适用范围不应仅仅局限于行政赔偿案件, 《行政诉讼法》应当扩大诉讼调解的适用范围, 并规定科学的诉讼调解程序及其救济程序, 充分发挥诉讼调解制度便捷高效、成本较低的优势。( 一) 行政诉讼调解的适用范围

文章认为, 适用诉讼调解的行政案件必须具备两个前提: 一是被诉行为必须是行政机关运用其自由裁量权做出的具体行政行为, 即该行政案件存在着自由裁量的空间; 二是被诉具体行政行为仅涉及一般违法或稍有程序瑕疵, 而不是重大违法行为。诉讼调解能够迅捷高效地解决该类行政纠纷, 纠正行政机关错误的具体行政行为, 及时保护行政相对人的合法权利。根据以上两个原则, 借鉴中国学者的论述, 行政诉讼调解的适用案件大致包括以下几类:

1.行政处罚显失公允的案件。行政机关做出的行政处罚行为, 虽然符

22参见胡建淼主编《中外行政法规分解与比较》, 法律出版社, , 第1884页。

23参见薛刚凌《外国及港澳台行政诉讼制度》, 北京大学出版社, , 第475页。

合法律法规规定的范围和幅度, 但若在其自由裁量权范围内, 呈现出量罚上的不合理或不公正, 则违背了法律的公平原则, 从而侵害了被处罚相对人或其它利害关系人的合法权益, 理应允许双方当事人进行协商。

2.拒绝履行或拖延履行职责, 且事后仍有履行必要的行政案件。行政机关应当迅捷、高效、全面地履行其行政职责。对于行政机关拒绝履行或拖延履行职责的案件, 如果法院认定仍有履行必要, 能够主持双方当事人进行调解, 以达成合意, 终结诉讼。

3.适用法律、法规错误的案件。这是指行政机关依据错误的法律法规做出具体行政行为, 致使行政相对人权利受损的行政案件。例如, 适用无效法律法规, 应适用此法而适用了彼法, 具体法律法规条文适用错误等, 都属于适用法律法规错误。对于此类案件, 应当允许调解, 原被告双方进行协商, 使行政机关适用正确的法律法规, 重新作出具体行政行为而解决纠纷。

4.行政赔偿和行政补偿案件。行政赔偿诉讼准许调解已由法律作出规定, 而作为行政补偿, 理应允许调解, 对具体补偿数额达到相互协商, 解决纠纷的目的。

5.其它符合上述两原则的行政案件。如行政合同案件, 行政指导引起的纠纷等。

根据上述行政案件适用诉讼调节的两个前提条件, 下列行政案件应当排除在调解原则的适用范围之外: ( 1) 被诉具体行政行为合法的案件; ( 2) 被诉具体行政行为无效的案件。无效行政行为自始无效、确定无效、当然无效, 不发生法律效力; ( 3) 被诉具体行政行为行为重大违法的案件; ( 4) 涉及公民身份关系的行政案件, 如涉及婚姻登记、户口登记等行政案件; ( 5) 被诉具体行政行为超越职权的案件; ( 6) 执行程序不适用诉讼调节( 7)

其它。

( 二) 行政诉讼调解的主要程序

民事诉讼得出现早于行政诉讼, 很多行政诉讼理论都是直接借鉴于民事诉讼。在没有成熟的行政诉讼调解程序的情况下, 能够比照民事诉讼调解程序, 来设计行政诉讼调解程序。同时, 行政诉讼的特殊性——被告恒为行政机关, 它掌握着国家公权力, 与原告行政相对人相比处于相对优势地位, 又决定了行政诉讼调解不可能完全照搬民事诉讼调解的程序。为最大化的发挥行政诉讼调解的优势, 其程序的设计应坚持平衡原被告双方的力量的原则, 以切实保护行政相对人的权利。

1、程序启动权主要由原告享有

在民事诉讼中, 调解程序的启动有三种情形: 第一种是因当事人一方或双方共同提出调解申请而开始; 第二种是法院依职权主动征求当事人的意见, 取得当事人同意后而开始; 第三种是对于法律规定的特殊案件, 法院依职权主动调解而无须征得当事人同意。24鉴于被告行政主体与原告行政相对人法律实体上的不平等性, 原则上应当由原告提出诉讼调解请求, 这样能够排除强制调解情形, 有效保护行政相对人的权利。同时, 法院也能够针对具体案件, 在查明事实的基础上对具体行政行为的合法性作出判断后向当事人提出调解建议, 待双方当事人同意后启动调解程序。而鉴于行政机关的强势地位, 被告行政机关不宜享有程序启动权, 但能够享有进行诉讼调解的否决权。

2、行政诉讼调解的适用阶段

24参见江伟主编《民事诉讼法》, 中国人民大学出版社, , 第228—229页。

民事诉讼调解贯穿于民事诉讼的全过程, 在第一审程序、第二审程序以及再审程序、执行程序中都能够适用。而行政诉讼则不同, 现行《行政诉讼法》第5条规定: ”人民法院审理行政案件, 对具体行政行为是否合法进行审查”, 即其审查的对象具有唯一性——具体行政行为是否合法。这就决定了行政诉讼调解的适用阶段只能是行政诉讼开始至法庭辩论终结前, 即调解应限定在法庭审理阶段, 法院作出裁判之后不得进行诉讼调解。

3、诉讼调解应由法院审判人员主持, 最好由合议庭主持

行政诉讼的被告为行政机关, 在诉讼调解过程中有很大优势, 因此应该强化法院对调解过程的主持和监督, 确保双方的协商是平等、自愿和合法的。而且, 协商内容应当经法院审查确认, 凡未经法院审查认可得调解协议均不发生法律效力。这样才能保证整个调解过程始终处于法院的监督之下, 避免侵害公共利益和行政相对人权利。必要的时候实行合议制, 但不能由审理该案的同一合议庭主持, 同一审判人员不得承担调解和审判双重角色。

4、行政诉讼调解的次数和时限

行政诉讼调解的目的就在于提高办案效率, 快速解决纠纷。因此行政诉讼调解应当以一次为限, 双方当事人不能达成合意的, 法院应当及时做出裁判, 除非双方当事人都同意再次进行调解。同时, 应当将调解的时间限制在行政诉讼审判时限范围之内, 甚至更短, 避免久拖不决。

5、行政诉讼调解书应当具有强制执行力

当事人在法院的主持下经过自愿、平等协商达成合意, 待双方签字后交由法院审查。法院确认新具体行政行为合法, 没有损害国家利益、公共利益和她人合法权利后, 制作调解书, 这时合意才具有法律效力。行政诉讼

调解书的效力等同于法院的判决书, 具有国家强制执行力, 一方当事人拒绝履行调解书的内容时, 另一方当事人有权向法院申请强制执行。

( 三) 行政诉讼调解的救济途径

调解制度有自身缺陷, 行政诉讼调解制度当然也不例外。若行政相对人的权利在调解过程中受到侵害, 应有救济的途径, 正所谓有救济才有权利。中国《民事诉讼法》第182条规定: ”当事人对已经发生法律效力的调解书, 提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的, 能够申请再审。经人民法院审查属实的, 应当再审。”《行政诉讼法》第73条规定: ”当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书, 提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的, 能够在2年内申请再审。”参照以上类似法律规定, 本文认为如果当事人——特别是行政相对人, 认为调解协议的签订是由于胁迫、欺骗或其它非自愿的原因作出的或者其内容违反法律规定的, 当事人在2年内能够经过申请再审的方式获得权利救济。结合行政诉讼的自身特征, 当事人有两种途径提起再审: 一是向法院申请再审, 由法院审查后认为符合法定再审条件的应当再审; 二是向检察院申请其抗诉来启动再审程序。同时, 我们必须注意到调解是当事人自愿的协商, 是双方的合意, 代表着双方的权利和义务, 法律应当保证调解书的法律效力和稳定性, 。因此, 《行政诉讼法》应当严格限制当事人申请再审的条件。

鉴于行政诉讼双方当事人的不平等性, 为彻底保护行政相对人的权利, 参照有关法律规定25, 结合司法审判实践, 有必要引入检察院对诉讼调解的

25现行《行政诉讼法》第64条规定: ”人民检察院对人民法院已经发生法

监督机制, 对于重大的行政诉讼案件, 检察院要对调解过程进行监督, 一般案件只需向检察院备案即可。这样能够牵制行政机关的行政权力, 尽量使双方当事人在诉讼中实力均衡, 自愿、公平协商。如果行政机关利用自身的优势欺骗、胁迫相对人或经过其它违法行为损害相对人的权利, 或者为了换取相对人撤诉而不惜牺牲公共利益、国家利益, 检察院能够主动提起抗诉。因此, 中国《行政诉讼法》应当赋予检察院对行政诉讼调解的抗诉权, 并明确的规定检察院对行政诉讼调解提起抗诉的法定条件。

结语

综上所述, 现行《行政诉讼法》有关行政诉讼不适用调解制度的规定不符合迅捷解决纠纷、提高诉讼效率以及降低司法成本的要求, 已经受到了司法实践的挑战, 高居不下的撤诉率削弱了司法权对行政权的审查力度, 使行政诉讼法保护行政相对人的合法权利、国家利益和公共利益的立法目的大打折扣。而且, 中国具有适应调解制度的优良传统和丰富经验, 行政案件适应诉讼调解在现代行政法学理论上也完全行得通, 允许行政案件适应调解制度或许已是势在必行的选择。因此, 中国应当尽快完善《行政诉讼法》, 借鉴域外经验, 允许法院对行政案件进行有限制的调解, 并从法律上对其加以规范, 依靠完善、科学的法定调解程序, 搭建一个行政相对人与行政主体对话的新平台, 使之成为有效保护行政相对人合法权益、促使行政主体依法行政的新方式。

律效力的判决、裁定, 发现违反法律法规规定的, 有权按照审判监督程序提出抗诉。”

行政调解工作制度

行政调解工作制度 人社局行政调解工作制度 一、行政调解调解员管理制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定调解员管理制度。 第二条实行行政调解员选任制度化和规范化，培养和造就一支懂法律、懂政策、热爱行政调解工作，熟悉行政调解工作程序和方法的行政调解员队伍。 第三条担任行政调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心行政调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。 第四条行政调解员一般从本单位工作人员中选任。 第五条行政调解员任期1年，每1年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。 第六条行政调解员不能履行职务时，由行政调解中心补选、补聘。 第七条行政调解员严重失职或违法违纪的，由行政调解中心领导小组撤换。二、行政调解登记与分流制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定行政调解登记与分流制度。 第二条设立纠纷受理接待窗口，专门调解当事人矛盾纠纷。 第三条对群众要求调解和排查出来的社会矛盾纠纷统一受理登记并进行汇总梳理。 第四条建立健全矛盾纠纷指派分流制度。行政调解中心要根据矛盾纠纷的性质、类别，按照 "谁主管谁负责"的原则，经局行政调解领导小组办公室主任及时分流指派给相关部门和单位。

第五条行政调解中心对每月未调解成功的各类矛盾纠纷进行登记分流后，均要进行梳理、分析、摸清症结所在，及时研究纠纷调处的指导性意见。 第六条经中心审查后认为矛盾纠纷应分流给有关业务部门调解员调处的，根据不同的矛盾纠纷提出分流处理的意见，经局行政调解领导小组办公室主任批准，责成相关部门调解员予以处理。 第七条中心对分流出去的矛盾纠纷，调解员应当及时调解。 第八条接受分流矛盾纠纷的部门调解员在接到中心分流交办的矛盾纠纷后，参照有关部门法律法规和规章进行调解处理。 第九条接受部门在处理分流交办的矛盾纠纷过程中，应当定期向行政调解中心汇报工作的进展情况；问题解决后，应将结果随同有关资料报送行政调解中心；解决不成的，应及时将矛盾纠纷回流至中心解决。 第十条中心对已解决的矛盾纠纷，特别是有重大影响、疑难复杂、可能出现反弹的矛盾纠纷要进行督察回访。 三、行政调解文书管理制度 第一条行政调解人员应当做好行政调解笔录，真实记录调解过程，妥善保管调解资料，对调解工作实行痕迹化管理。 第二条调解机构应当在案件调解终结后30日内，按照有关档案管理的要求，将调解申请、调解笔录、事实证据及调解协议等材料进行立卷。 第三条一般程序案件实行一案一卷，简易程序案件可以合并立卷。 第四条行政调解案卷可由调解机构指定专人保管，也可送交本局档案室归档保存。 四、行政调解会办制度

行政诉讼监督规范

人民检察院行政诉讼监督规则(试行) 人民检察院行政诉讼监督规则(试行) (2016年3月22日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十九次会议通过。2016年4月15日公告施行。) 第一章总则 第二章受理 第三章审查 第四章对生效判决、裁定、调解书的监督 第一节一般规定 第二节再审检察建议和提请抗诉、抗诉 第五章对审判程序中审判人员违法行为的监督与对执行活动的监督 第六章其他规定 第七章附则 第一章总则 第一条为了保障和规范人民检察院依法履行行政诉讼监督职责,根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关规定,结合检察工作实际,制定本规则。 第二条人民检察院通过办理行政诉讼监督案件,监督人民法院依法审判和执行,促进行政机关依法行使职权,维护司法公正和司法权威,维护国家利益和社会公共利益,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障国家法律的统一正确实施。 第三条人民检察院通过抗诉、检察建议等方式,对行政诉讼实行法律监督。 第四条人民检察院对行政诉讼实行监督,应当以事实为根据,以法律为准绳,坚持公开、公平、公正,坚持合法性审查,监督和支持人民法院、行政机关依法行使职权。 第二章受理 第五条有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请监督:

(一)人民法院对生效判决、裁定、调解书驳回再审申请或者逾期未对再审申请作出裁定的; (二)认为再审判决、裁定确有错误的; (三)认为审判程序中审判人员存在违法行为的; (四)认为人民法院执行活动存在违法情形的。 第六条当事人依照本规则第五条第一项、第二项规定向人民检察院申请监督,应当在人民法院作出驳回再审申请裁定之日或者再审判决、裁定发生法律效力之日起六个月内提出;对人民法院逾期未对再审申请作出裁定的,应当在再审申请审查期限届满之日起六个月内提出。 当事人以下列理由申请监督,应当在知道或者应当知道之日起六个月内提出: (一)有新的证据,足以推翻再审判决、裁定的; (二)再审判决、裁定认定事实的主要证据系伪造的; (三)据以作出再审判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的; (四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 当事人依照本规则第五条第三项、第四项向人民检察院申请监督,应当在知道或者应当知道审判人员违法行为或者执行活动违法情形发生之日起六个月内提出。 本条规定的期间为不变期间,不适用中止、中断、延长的规定。 第七条当事人向人民检察院申请监督,有下列情形之一的,人民检察院不予受理: (一)当事人对生效判决、裁定、调解书未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的; (二)人民法院正在对再审申请进行审查的,但无正当理由超过三个月未对再审申请作出裁定的除外; (三)人民法院已经裁定再审且尚未审结的; (四)人民检察院已经审查终结作出决定的; (五)判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的;

行政调解制度的不足

行政调解制度的不足 1我国行政调解制度法律规定的不足 1.1行政调解设定不统一，缺乏规范性 我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。 1.2行政调解制度内容简单，对象范围狭窄 目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。 1.3行政调解缺乏基本的程序性保障 我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的有力保证，行政调解缺乏基本程序保证，当事人很可能因程序不公而对调解结果不满，从而使调解协议难以自觉履行。在我国目前的法律法规中，对调解程序规定的极少，只在《合同争议行政调解办法》中有了较为详细的规定，而《办法》也只规定了申请—受理—调解—终结—归档五个简单的程序，缺少了行政调解所必须的一些程序性措施和原则，比

浅谈行政诉讼调解制度

浅谈行政诉讼调解制度 [摘要]现行《行政诉讼法》第五十条明确规定，行政诉讼不适用调解。但司法实践中，大量的行政诉讼调解被变相的适用。文章将开篇提出目前我国行政诉讼调解制度存在的问题，进而分析行政诉讼调解的相关理论，从而得出建立我国行政诉讼调解制度的必要性和可行性，最后展望我国行政诉讼调解制度的未来，对我国行政诉讼法的修订提出一些参考和建议。 [关键词]调解；行政诉讼调解；适用范围 一、问题的提出 立法上，现行《行政诉讼法》第五十条明确规定，行政诉讼不适用调解。这一规定，在早期的行政法理论中，甚至被解读为不调解原则。在当时的社会条件和司法环境下，行政诉讼不适用调解是具有一定的合理性的，因为当时行政处罚案件占据行政案件的大部分，没有留下多少的变通途径和调解余地。 理论研究中，学者们认为调解制度之所以不能在行政诉讼中建立，是由于以下几点原因：一是行政主体的公权力不可处分性，而调解的前提需要当事人具有处分权；二是合法性审查是行政诉讼的基本原则，审理的结果要么是合法、要么是违法，在合法与违法之间没有第三种选择；三是行政主体代表国家具有优势性，行政主体与行政相对人的地位不平等，通过调解协议难以达到纠纷的解决。 司法实践中，根据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1992年到2000年，全国人民法院一审行政案件撤诉率分别为37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%，又如，据最高人民法院统计，2006年，在全国行政案件中，行政机关完善或改变行政决定后，原告自愿撤诉32146件，占总数的33.82%，同比上升12.13%。① 从上述分析可知，有必要对行政诉讼调解制度进行研究，把调解制度适当地引入行政诉讼中，为调解在立法“扶正”是我国目前亟待解决的问题。 二、行政诉讼调解制度概述 （一）行政诉讼调解的含义 法律意义上的调解，与民间调解关于调解机构、程序、内容、结果的随意性不同，我国法律意义上的调解主要体现在民事诉讼法中的法院调解，《民事诉讼法》第8 5条规定，“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”要把握好行政诉讼调解的含义，还应明确其与诉讼中和解的区别。诉讼中的和解是指诉讼双方当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼，解决纠纷为目的的一种法律行为。②可见，与调解相比，和解没有第三方的介入，由当事人自行启动程序，并在诉讼活动中可以自由处分自己的权利，以求纠纷的解决。另外，双方当事人达成的和解协议不具有执行力，其效力不如调解效力。 笔者认为，所谓的行政诉讼调解是指行政案件中，在被告行政主体对被诉具体行政行为具有处分权的情况下，法院基于诉讼当事人双方的自愿协商原则，主持双方协商以解决行政纠纷的行为。诉具体行政行为的特殊性，调解并不是普遍适用于一切行政案件中。只有行政主体对具体行政行为具有处分权，因此引起的行政诉讼才可以进行行政诉讼调解。 （二）行政诉讼调解的功能

中国行政诉讼调解制度的现状与课题(1)

中国行政诉讼调解制度的现状与课题(1) 摘要：对制度的设计者来说，建立完备的行政纠纷解决方式的体系，是保障行政相对人的合法权益，促进行政机关依法行政的必然要求。为制度的使用者考量，也应建立多种纠纷解决方式，从而落实当事人的程序选择权。面对行政诉讼调解制度出现的困境，中国行政诉讼制度的重构需要解决一些重要的课题，如在调解中怎样实现自愿与平等协商，如何实现调解与审判的协调，如何保障当事人的反悔权利以及和解契约的拘束力问题等等。 关键词：行政诉讼；调解；合意；和解；公法契约 一、现状分析 中国行政法因强调“公权不可处分”而在实定法上明确禁止对行政诉讼案件进行调解。于是就有了《行政诉讼法》第50条的规定：“人民法院审查行政案件，不适用调解。”确切地说，中国是没有行政诉讼调解制度的。但是审判实践中，大量案件是原、被告在法院默许乃至动员下通过“协调”解决的。这种异化了的方式是调解制度在现实中最为生动的写照，为解释这一客观存在的现象，学者们也是颇费周章，如有人指出：“审查行政案件不适用调解原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说明教育工作”。[[1]]有人指出：“法院不能调解，但是原、被告可

以和解。”[[2]]还有人把法院在审查某些行政案件时，在依据现行法律难以作出公正判决，或者依法作出的公正判决生效后显然容易被曲解的情况下，建议被告改变具体行政行为，动员原告撤诉，从而终结诉讼所进行的一系列沟通活动称作为“行政审判协调”，同时还强调了其与调解的区别。[[3]]笔者认为与其如此，不如从解决纠纷，接近正义，[①]实现行政诉讼目的的角度出发考虑问题，只要“协调”过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，应予以准许。在现实中，学者们对于建立行政诉讼调解制度的呼声也因此愈来愈高。 实定法与学理上的考察 在中国，最早作出有关行政诉讼不得调解规定的，是1985年最高人民法院在《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》所作出的，通知指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”，“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。”1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法〉的若干问题的解答》中，再次就不适用调解明确作了规定；1989年颁布的《行政诉讼法》更加明确了这一点。在这样的前提下，理论界只好采取“存在就是合理”的态度，承认行

行政调解制度

行政调解制度 为充分发挥行政调解在“大调解”工作体系的作用，发挥行政调解化解争议纠纷的重要作用，推进社会管理创新，有效化解社会矛盾，营造和谐稳定的社会环境，根据《扬州市行政调解暂行办法》，结合我镇(街道)实际，制定本制度。 第一条本制度所称行政调解，是指镇行政机关在日常管理和行政执法过程中，对行政机关行使行政职权有关的争议纠纷，积极依法进行协调和疏导，促使双方平等协商、化解矛盾的方法和活动。 第二条行政调解实行镇政府（街道办）负总责、镇（街道）法制办牵头的工作体制。镇（街道）法制办受镇政府（街道办）委托，负责行政调解的统筹工作。 第三条行政调解应遵循自愿、合法、平等、优先、便捷的原则。 调解事务所涉部门、人员应当增强服务意识，积极主动、及时快捷地履行职责，减少当事人的程序性负担，妥善化解争议纠纷。 第四条行政调解的范围: （一）镇属行政机关行使行政职权中与公民、法人或其他组织之间，因行政管理产生的行政纠纷；

（二）公民、法人和其他组织之间产生的与镇政府（街道办）机关管理职能有直接或间接关系的民事纠纷； 第五条行政调解中，争议纠纷当事人享有的权利： （一）自主决定接受、不接受或退出调解； （二）选择调解员或申请调解员回避； （三）表达真实意愿，提出合理要求； （四）自愿达成调解协议。 在行政调解中，争议纠纷当事人承担下列义务： （一）如实陈述事实，不得提供虚假证明材料； （二）遵守调解规则，尊重调解各方当事人； （三）不得使用加剧纠纷、激化矛盾的言行； （四）自觉履行调解协议。 第六条调解程序的启动： （一）当事人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，应当记录申请人基本情况、申请调解的事项、理由、时间和争议纠纷对象等，并由申请人签名确认。 （二）除当事人提出申请之外，行政机关对行政管理活动中发现的争议纠纷可以主动提出行政调解。 第七条行政调解的期限 镇（街道）法制办收到行政调解申请后，应当在3个工作日内进行审查，作出是否受理的决定，并告知申请人。决

加强和改进行政诉讼工作建立行政诉讼案件报送备案制度的规划(最新)

加强和改进行政诉讼工作建立行政诉讼案件报送备案 制度的规划 为进一步提高我区依法行政和行政诉讼水平，降低各级行政机关、部门在行政复议和行政诉讼中的败诉率，促进政府职能转变，加快法治政府建设进程，根据《市人民政府办公室关于加强依法行政改进行政诉讼工作的通知》（x〔x〕136号）规定，结合我区实际情况，现将有关事项通规划如下： 一、高度重视行政诉讼工作 行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度。做好行政诉讼工作，是行政机关的法定职责，有利于行政机关及其工作人员依法接受司法监督、增强法治意识、规范行政行为。咸辉主席在今年3月召开的x 人民政府廉政工作会议上指出，x年以来全区行政案件数量成倍增加，行政败诉率达到22.85%（x市x年的行政败诉率高达58.49%）。败诉率高，既有新《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的受案范围等客观因素，也有依法行政不到位、不规范的主观原因。各部门一定要切实强化法治意识，认真落实《xxx法治政府建设实施方案》，用法治思维和方式解决问题，做到法定职责必须为、法无授权不可为，切实提高政府法治化水平。树立宪法法律至上、权由法定、权依法使等法治观念，把行政诉讼摆上法治政府建设的重要位置，加强和改进行政诉

讼各方面工作，及时发现和纠正行政违法行为，着力推动行政权力在法治轨道上运行，推进政府工作规范化、程序化、法治化。 二、严格行政执法，规范行政应诉 1.严格按照法定程序行使权力，履行职责。各单位负责人要切实担负第一责任人的主体责任，严格落实法治政府建设责任制，种好自己的“责任田”。依法界定执法权限和职责，明确本单位每一项执法行为的主管责任人、分管责任人、岗位责任人、执法程序、执法标准，做到行政执法行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，并向社会公布。 2.各单位负责人要切实加强对行政诉讼工作的领导，对涉及本单位的行政诉讼案件及时了解进展情况、落实出庭诉讼规定。要加强行政诉讼工作力量，配齐配强具体诉讼工作人员。还要建立法律顾问协助办案制度，聘请专业律师代理、协助办理行政纠纷案件，发挥法律顾问在制定重大行政决策及推进依法行政中的积极作用。 3.落实行政应诉制度及行政机关负责人出庭应诉制度。根据《xxx 行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》，行政负责人必须出庭应诉。出庭应诉的行政机关负责人、诉讼代理人应做好出庭应诉各项准备，全面掌握作出涉诉行政行为的证据和法律，分析研究争议焦点，在应诉过程x现被诉行政行为违法或不当的，应依法及时撤销、变更、停止执行违法或不当行政行为，并争取调解解决纷争，最大限度降低负面影响。

我国行政调解制度的不足与完善探析

我国行政调解制度的不足与完善探析摘要：目前我国行政调解制度在法律规定方面存在法律法规不统一，内容简单，对象狭窄，缺乏程序性保障以及法律效力，原则、方法等不明确等缺陷，应当加以改进。从统一法律规范，扩大对象范围，规范程序及赋予协议法律效力等四方面对我国行政调解制度进行探讨。 关键词：行政调解制度；法律规定；不足；完善 行政调解是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议、消除纠纷的诉讼外活动。 但客观地分析，随着人们对行政调解制度的专注度以及使用率逐渐增加，我国现行的行政调解制度存在的不足也日益显现出来。尤其是法律规定严重缺失，使得调解活动过程中，调解人员仅凭经验办事，甚至自创调解程序进行调解。从而导致当事人对调解协议及结果的不信任，以至于调解制度所发挥的作用还十分有限。这其中的原因非常值得认真分析。 1 我国行政调解制度法律规定的不足 1.1 行政调解设定不统一，缺乏规范性 我国行政调解没有一部统一的法律，而是分散在不同的法律文件

中予以规定。目前设定行政调解的法律文件种类形式多样，层次参差不齐。

“据不完全统计，涉及行政调解的法律有近40部，行政法规约60部，行政规章约18部，地方法规约70部，地方规章约45部，另有大量一般规范性文件。”有关行政调解的规定分散在如此众多的文件中，人们难以掌握。并且这些规定内部不协调，相互冲突的地方屡见不鲜。在名称上也不统一，有用“调解”的，有用“处理”的，不仅纠纷当事人无所适从，就是行政主体的工作人员也搞不清楚。由于法律法规过于分散，导致难以形成合力，因此，在实践中发挥的作用也很有限。 1.2 行政调解制度内容简单，对象范围狭窄 目前我国的行政调解相关法律条文十分简约，其内容仅涉及调解发生的情形、调解的主体和对象。而且调解的对象相对含糊，并无确切的范围和限度。对象主要包括民事纠纷对财物损害赔偿纠纷，对人身损害赔偿纠纷轻微违法行为权属争议行政赔偿、补偿的数额争议。呈现出较大的人为确定因素，容易与其他处理纠纷的方式相混淆，不利于当事人选择正确解决纠纷和争议的方式。调解范围设置的局限性，将难以充分发挥其在现代行政管理中应有的作用。由于规定得不详实，缺少与之相应的程序，操作性不强，容易导致凭经验办事，使行政调解的运作呈现一定的盲目性和任意性。 1.3 行政调解缺乏基本的程序性保障 我国设定行政调解的法律文件几乎都只设立了行政调解，而没有设立具体调解程序实践中行政调解主体往往依照其他行政程序或自创调解程序进行调解，随意性大。程序是公正、合理、及时解决纠纷的

论行政诉讼调解制度之构建

论行政诉讼调解制度之构建 摘要：目前，我国正处于急速的社会转型时期，各种潜在的现实问题层出不穷。中国行政诉讼制度正在进行深刻的变革，长此以来我国《行政诉讼法》规定了行政案件的审理不适用调解，但是司法实践中却普遍存在着以协调、撤诉等方式变相的调解现象结案屡见不鲜，导致立法与司法现实之间出现了严重的冲突和分歧。然而，随着政府职能的转变和行政法制现代化的逐步深化，行政诉讼调解制度的确立已经具备了现实的环境条件，本文通过从构建行政诉讼调解制度的理论为出发点，结合司法实践对我国行政诉讼调解制度建立现状、以及构建调解制度的的可能性与必要性及域外的经验进行相应的分析和探索，并提出构建多元化行政纠纷解决机制的建议，使之我国行政调解制度趋于完善。 关键词：行政调解必要性构建完善 随着时代进步、法治形势的发展和人民群众对司法救济的期待率过高，法治深入人心，人们在遇到纠纷时较多的寻求司法救济。而在社会转型加速、社会矛盾凸显的新形势下，行政争议案件数量逐渐增多，情况也越来越复杂，行政案件中一方面反映了转型时期多种诉求的并存导致社会矛盾混杂一体的现象较多，另一方面我国的司法资源的有限性和现行司法权威的缺失性，以及现行矛盾纠纷解决机制的单一性，都阻碍着法制的进程和发展。行政诉讼制度在很多方面已经很难满足审判实践的需要，而完善多样化的行政争议纠纷解决机制已成为现如今亟待解决的问题，积极探索和完善行政诉讼处理新机制，对于妥善处理行政争议，增进当事人与行政机关之间的理解和信任，维护社会的和谐稳定，具有重要意义。从我国旧行政法诉讼法第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。这一法律条文与现实的社会变革转型时期的多样化的矛盾解决方式需要背道而驰，阻碍了经济的发展,导致行政案件久拖不决，使法院判决陷入案结事不了的尴尬局面，当事人往往不服判决，不断上诉、上访寻求各种不正当的救济途径直至案件了结，冗长的时间耗时耗力，不仅损害了行政相对人的合法权益，还使得官民的矛盾更加激化，更损害了政府在民众心目中的形象。因此,我国目前迫切需要建立灵活、多元化的行政纠纷解决机制，以提高行政诉讼效率,节约司法资源，从而更好的化解矛盾保护当事人的合法权益，增强民众对政府的信任度。 在行政审判实践中,为了避免行政诉讼带来的繁杂冗长的程序，司法机关往

行政调解工作制度

行政调解工作制度 第一条为了充分发挥行政调解工作作用，及时化解社会矛盾，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定，结合我局工作实际，制定本制度。 第二条本制度所称行政调解，是指司法行政机关在日常管理和行政执法过程中，对与本机关行使司法行政职权有关的各类争议纠纷，以法律、法规、规章及政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议当事人的说服和疏导，促使当事人平等协商、互谅互让，达成调解协议，快速解决争议纠纷的活动。 第三条局成立行政调解工作领导小组，局长任组长，副局长任副组长，各处、室、直属单位的主要负责人为小组成员。行政调解工作领导小组下设办公室，局办公室主要负责人兼任办公室主任，局办公室和相关业务处室各确定1名行政调解员为办公室工作人员。 第四条局行政调解工作领导小组的职责：指导行政调解办公室及相关业务处室和局直属单位开展纠纷调处工作；决定是否受理行政调解申请，安排落实调解办案人员；协调涉及多个部门的争议纠纷调解事宜；督促指导县（市）、区司法局行政调解工作。 第五条局行政调解办公室的职责：统一登记受理行政调解案件，提出受理、不予受理的初步意见；按照行政调解工作领导小组意见，协调安排局机关相关业务处室和直属单位进行调解；督促承办调解处室或直属单位在规定期限内完成调解、形成调解文书并送达；负责调解文书的案卷归档和管理。 第六条行政调解工作应遵循自愿、公平、合法、合理、效率的原则。 第七条行政调解的范围： (一) 司法行政管理部门在行使管理职权过程中，与行政管理相对人发生的行政纠纷； (二) 公民、法人和其他组织之间产生的与司法行政管理有关的矛盾纠纷； (三)法律、法规规定的其他可以行政调解的司法行政类纠纷。 第八条行政调解工作程序： (一) 申请。申请人申请行政调解，可以书面申请，也可以口头申请。书面申请的，应提交行政调解申请书；口头申请的，行政调解办公室应做好记录，并交申请人签字确认。(二) 受理。行政调解办公室接到当事人申请后，应在5个工作日内完成材料审查，提出受理或不予受理的意见，报行政调解工作领导小组审定后书面告知当事人。 1、符合条件的，应当在5个工作日内启动行政调解程序并及时告知申请人。 2、对被申请人不同意行政调解的，应当在5个工作日内书面告知申请人解决纠纷的渠道。 3、在未启动行政调解程序前，矛盾有可能激化的，或其他紧急情形不立即处理有可能损害申请人合法权益的，应当及时采取必要的缓解疏导措施，或告知申请人采取其他纠纷解决渠道。 行政调解办公室根据案件情况，及时确定行政调解处室或直属单位，并将当事人的申请材料转交负责调解的处室或直属单位。 (三) 调查。负责调解的处室或直属单位受理案件后，要根据双方的争议焦点，采取当事人举证、调查取证、现场勘验、查阅文件和资料等方式进行必要的调查。相关证据应当由双方当事人在调解过程中进行质证。 (四) 调解。 1、负责调解的处室或直属单位确定调解时间、地点和参加的人员后，通知有关当事人到场调解； 2、调解开始时，宣布行政调解纪律，核对当事人身份，宣布当事人应享有的权利和承担的义务，宣布调解员、记录员身份，询问当事人是否要求回避，并明确告知当事人纠纷事由；

行政诉讼调解制度

一、我国行政诉讼实务中的“调解” 我国行政诉讼制度因社会经济结构、法治环境等因素变化而显现出一些不足，如抽象行政行为不可诉，司法机关只能审查行政机关具体行政行为的合法性等规定，司法实践中还经常出现“循环诉讼”和“缠讼”现象，不仅不利于全面保障行政相对人的合法权益，浪费司法资源，而且也不利于行政主体自我约束和自我监督，严格依法行政。在构建和谐社会的浪潮中，多元化非诉讼纠纷解决机制迅速膨胀，最高人民法院于2008年出台《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，提倡和鼓励双方当事人进行协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。行政诉讼中撤诉大致有三种情况:（1）原告起诉后,主动申请撤诉；(2)在诉讼过程中, 被告改变原具体行政行为, 原告同意并申请撤诉；(3)经人民法院两次合法传唤, 原告无正当理由拒不到庭的, 视为申请撤诉, 即推定撤诉。 近年来撤诉率居高不下，据最高人民法院统计，2006年全国法院受理的行政案件中，行政机关完善或改变行政决定后，原告自愿撤诉的有32146件，占行政诉讼案件总数的33。82%，同比上升12。13%。[1]而这些撤诉的案件，绝大部分是通过法院的“协调”，在被告改变原具体行政行为或者被告允诺给予原告某种利益后，法院动员原告撤诉的，其实质是通过法院的调解平息纠纷，在这种意义上，撤诉制度在实践中已经被异化为事实上的调解。这种以解决纠纷、追求秩序为目的的被异化的撤诉制度，容易忽视公众的权利救济，忽略法律上的正确解决方法，被异化的、贫困化的合意难以为纠纷解决提供合法性与正当性基础，强化了行政相对人对行政机关的不信任感，加剧双方对抗，恶化双方关系。作为事实上的调解，撤诉制度的不足表明我国目前不适合设立行政诉讼调解制度。 二、域外相似制度的规定 “中国法律制度最引人瞩目的一个方面是调解在解决纠纷中不寻常的重要地位。”[2]域外的调解专员制度与和解制度与我国的调解制度相似，但适用原因、适用范围等方面与我国不同。考察域外相关制度的规定，可以为研究我国调解制度提供参考。 （一）法国的调解专员制度 法国设有调解专员制度, 调解专员有调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权和促进行政改革权，受理当事人对国家行政机关、地方团体行政机关、公务法人机关以及负有执行公务任务的私人机构的各种申诉案件,同时,行政机关拒绝执行已确定的法院判决,调解专员有权发出执行命令。调解专员如果认为申诉无理由,应拒绝提出建议；如果认为申诉有理由,调解专员一般会说服行政机关修改原来的决定。如果行政机关拒绝修改,调解专员也只能在政府公报上将其公开发表,不具有执行力。同时,很重要的一点是,调解专员不能妨碍诉讼程序的进行,也不能动摇法院判决的效力。[3]可见, 调解专员制度是针对违法和不良的行政管理活动而设立的一种行政救济制度，它并不是行政诉讼调解,同时,它也不能妨碍诉讼程序的进行,不能动摇法院判决的效力，所以可以说，法国并没有在行政诉讼中建立起真正意义上的调解制度。 （二）台湾的和解制度 不同的是台湾地区以立法形式确立行政诉讼和解制度，而且其规定比较详尽。“行政诉讼法”第219条规定,当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程度如何,得随时实行和解,受命法官或受托法院,亦同。双方当事人对诉讼标的都有处分权和不违反公益时，才可以进行和解。事实上，台湾行政诉讼实务中以和解方式结案的比例较低。据统计，台湾2005年一审行政诉讼案件共计9205件有207件以和解结案，二审行政诉讼案件共计3094件有1件以和解结案；2006年一审行政诉讼案件共计8911件有210件以和解结案，二审行政诉讼案件共计3293件有1件以和解结案。[4]导致和解制度在实践中有限适用的原因主要是行政机关必须受依法行政原则的约束，以及受预算、决算监督等机制的牵制，“使行政机关于行政诉讼程序中，能自行退让，并接受人民退让的空间有限”。[5]此外，台湾的和解制度建立在完备的行政程序法基础上，严格的程序在一定程度上保证了这种实体上合法性的“软化”保持在合理的差别内。有限的适用范围与严格的适用程序可以消解调解制度的不利影响，以保证调解制度在行政诉讼实践中符合立法者的期待。 （三）对我国增设调解制度的启示 在域外，调解被当作是对僵硬、昂贵和耗时的诉讼程序的有益补充。行政诉讼中引入调解的原因和理由主要是法院裁判冗长、昂贵、繁琐,这些原因在我国并不突出。我国确立调解制度主要是为了妥善处理行政争议、解决行政纠纷、缓和社会矛盾。域外的和解制度对我国增设行政诉讼调解制度只具有参考价值，并不能为我国提供直接的经验。因此，如果我国行政诉讼中要增设调解制度，仍须具体考虑我国的法治基础与法治发达程度、公众的法律意识、公民权利的保护、权力制衡机制的实现等具体因素，而非直接照搬域外经验。 行政诉讼调解制度分析 李艳玲 山西大学法学院 摘要 《行政诉讼法》修改在即，而其规定除赔偿诉讼外均禁止适用调解。为解决行政争议，缓和行政机关与行政相对人之间的对立与紧张关系，有些学者主张从立法上增设行政诉讼调解制度，但是调解制度本身追求解决纠纷，有时甚至以牺牲法律原则为代价。我国的行政诉讼调解制度无论从适用背景、范围、程序还是整个理念、发展历程都与域外相类似的和解制度不同，在我国确立行政诉讼调解制度，不仅会弱化司法机关的司法审查权，降低司法权威，而且还会破坏权力制衡机制，不利于尊重和保障公民权利，因此我国当前不适宜增设行政诉讼调解制度。 关键词 行政诉讼 调解 司法审查 中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1672—7355（2012）02—0083—02 ORIENTAL ENTERPRISE CULTURE /83 /

(新)行政诉讼调解制度

前言 拘泥于传统的公权力不可处分等行政法学理论，现行《行政诉讼法》规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”①，这为目前我国行政诉讼不适用调解制度（行政赔偿案件除外）的格局提供了法律依据。而司法实践中，诉讼调解已经成为一种备受推崇的纠纷解决机制，尤其是在民事诉讼中，七成以上的案件都以调解方式结案。将行政诉讼局限于法院裁判这唯一的解决机制，违背行政诉讼法的立法目的，不利于法院“正确、及时审理行政案件”。况且，法院在司法实践中往往规避这一硬性规定，先对纠纷进行“调解”，促使当事人达成合意，再以原告行政相对人申请撤诉，法院裁定准许的方式结案。这实质上是没有调解书的调解，是案外调解，导致产生过多的非正常撤诉案件，行政案件撤诉率也因此高居不下。这最终导致很多行政案件游离出司法审查的视野，削弱了司法权对行政权的审查，不利于实现“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。 行政诉讼法限制调解制度适用的规定面着临严峻的考验和挑战。当务之急，应当尽快完善《行政诉讼法》，从法律上对诉讼调解加以规范，建立起有限制的行政诉讼调解制度。本文根据学者对行政诉讼调解的研究，参照现行《民事诉讼法》及其它相关法律法规的规定，结合行政诉讼审判的实践，希望对行政诉讼不适用调解的弊端进行分析，驳斥不适用诉讼调解的理论，阐释行政诉讼适用调解必要性和可行性，并借鉴民事诉讼调解制度的设计，结合行政诉讼的自身特点，提出我国设立行政诉讼调解制度的一些构想。 一、行政诉讼调解的含义和特点 （一）行政诉讼调解的含义 诉讼调解，又称法院调解，是指在法院审判人员的主持与协调下，诉讼过程中的双方当事人自愿、平等协商，从而达成合意、解决纠纷以终结诉讼的一系列诉讼活动。②诉讼调解包括民事诉讼调解、刑事诉讼调解和行政诉讼调解。综合诉讼调解与行政诉讼二者的特点，本文认为行政诉讼调解可以大致界定为：在行政诉讼过程中，作为被告的行政机关和作为原告的行政相对人以及有利害关系的第三人，在法院审判人员的主持下，基于自愿、合法等原则，针对双方当事人争议的行政法上的权利义务，在被告行政机关的法定职权范围内进行协调、商解，以达成合意，解决纠纷，从而终结诉讼程序的活动。③行政诉讼调解是对民事诉讼调解和刑事诉讼调解的继承和发展，为行政案件当事人提 ①参见《中华人民共和国行政诉讼法》第50条之规定，下同。 ②参见江伟主编《民事诉讼法》，中国人民大学出版社，2008年版，第222页。 ③参见安晶《论我国行政诉讼调解制度的构建》，来源于万方硕博论文库，2008年。略作修改。

行政调解工作信息报送制度

行政调解工作信息报送制度 第一条为加强行政调解信息报送工作，整合行政调解工作信息资源，促进信息共享和信息交流，制定本制度。 第二条信息报送的容： （一）行政调解的重要制度、重大决策和重要工作安排与部署； （二）行政调解日常工作情况； （三）突发事件、有重大影响或者群体性的行政调解案件的办理进展情况、办理结果和可能存在的隐患； （四）行政调解的典型案件，行政调解工作的新模式、先进经验和先进事迹。 第三条信息报送的形式。以文字信息、相关图片、影像资料等形式报送。 第四条信息报送的要求。局行政调解联络员负责行政调解信息报送工作。 （一）文字要求。语言准确精练。一般信息字数以500 字左右为宜，重要的或者专项信息应当控制在2000 字以，格式符合公文处理规定。 （二）报送时间。根据信息的性质和容，及时报送相关信息；同时，每年6月30日和12月30 日前要报送半年和当年行政调解工作总结；对于特别重要和紧急的信息，应当在1日报送。 （三）报送数量和方式。按照上级规定的报送数量和方式报送信息。

第五条信息报送考核。信息报送工作列入行政调解工作考评容。 第六条本制度自印发之日起施行。 行政调解统计报告制度 第一条为做好行政调解统计报告工作，发挥统计分析在行政调 解工作中的重要作用，制定本制度。 第二条局专职调解员负责行政调解有关数据的收集、整理、统计和报送工作。 第三条应当建立行政调解工作情况台帐，按要求统计并报送本局开展行政调解工作的情况。 第四条应当于每月5日前将上月统计报表报送至市行政调解中心办公室。 第五条本制度自印发之日起施行。 行政调解接待登记制度 第一条各科室要认真做好来访接待和来信、来电登记工作。群众来访要热情接待，认真倾听诉求，耐心解释疏导，对属于本机关受理的行政调解案件，收集登记好群众提交的各种材料，对不属于本机关受理的行政调解案件，应当告知其受理的机关。群众来信及上级和有关方面转来的信件，应拆封登记，按信纸、信封顺序整理装订，并按照要求填写编号、日期等。来电能即时回答的，即时回答并做好登记记录；不能即时回答的，研究后及时回复来电人。

行政诉讼调解制度模板

行政诉讼调解制度

前言 拘泥于传统的公权力不可处分等行政法学理论, 现行《行政诉讼法》规定, ”人民法院审理行政案件, 不适用调解”①, 这为当前中国行政诉讼不适用调解制度( 行政赔偿案件除外) 的格局提供了法律依据。而司法实践中, 诉讼调解已经成为一种备受推崇的纠纷解决机制, 特别是在民事诉讼中, 七成以上的案件都以调解方式结案。将行政诉讼局限于法院裁判这唯一的解决机制, 违背行政诉讼法的立法目的, 不利于法院”正确、及时审理行政案件”。况且, 法院在司法实践中往往规避这一硬性规定, 先对纠纷进行”调解”, 促使当事人达成合意, 再以原告行政相对人申请撤诉, 法院裁定准许的方式结案。这实质上是没有调解书的调解, 是案外调解, 导致产生过多的非正常撤诉案件, 行政案件撤诉率也因此高居不下。这最终导致很多行政案件游离出司法审查的视野, 削弱了司法权对行政权的审查, 不利于实现”保护公民、法人和其它组织的合法权益”的立法目的。 行政诉讼法限制调解制度适用的规定面着临严峻的考验和挑战。当务之急, 应当尽快完善《行政诉讼法》, 从法律上对诉讼调解加以规范, 建立起有限制的行政诉讼调解制度。本文根据学者对行政诉讼调解的研究, 参照现行《民事诉讼法》及其它相关法律法规的规定, 结合行政诉讼审判的实践, 希望对行政诉讼不适用调解的弊端进行分析, 驳斥不适用诉讼调解的理论, 阐释行政诉讼适用调解必要性和可行性, 并借鉴民事诉讼调解制度的设计, 结合行政诉讼的自身特点, 提出中国设立行政诉讼调解制度的一些构想。 ①参见《中华人民共和国行政诉讼法》第50条之规定, 下同。

一、行政诉讼调解的含义和特点 ( 一) 行政诉讼调解的含义 诉讼调解, 又称法院调解, 是指在法院审判人员的主持与协调下, 诉讼过程中的双方当事人自愿、平等协商, 从而达成合意、解决纠纷以终结诉讼的一系列诉讼活动。②诉讼调解包括民事诉讼调解、刑事诉讼调解和行政诉讼调解。综合诉讼调解与行政诉讼二者的特点, 本文认为行政诉讼调解能够大致界定为: 在行政诉讼过程中, 作为被告的行政机关和作为原告的行政相对人以及有利害关系的第三人, 在法院审判人员的主持下, 基于自愿、合法等原则, 针对双方当事人争议的行政法上的权利义务, 在被告行政机关的法定职权范围内进行协调、商解, 以达成合意, 解决纠纷, 从而终结诉讼程序的活动。③ 行政诉讼调解是对民事诉讼调解和刑事诉讼调解的继承和发展, 为行政案件当事人提供了一种新的纠纷解决机制, 能够迅捷地解决行政纠纷, 及时纠正被诉具体行政行为, 为保障当事人( 特别是行政相对人) 的合法权利提供一条畅通的渠道。 ( 二) 行政诉讼调解的性质和特点 行政诉讼调解实质上是行政主体为解决行政纠纷, 把公法上的权利义务作为诉讼标的与原告行政相对人进行协商以达成合意的过程。一方面, 行政诉讼调解是一种诉讼行为, 其诉讼标的是公法上的权利和义务, 行政调 ②参见江伟主编《民事诉讼法》, 中国人民大学出版社, , 第222页。 ③参见安晶《论中国行政诉讼调解制度的构建》, 来源于万方硕博论文 库, 。略作修改。

浅谈建立行政诉讼调解制度.doc

浅谈建立行政诉讼调解制度- 和简易程序一样，调解制度也是提高司法效率的重要制度。然而，我国现行行政诉讼法明确规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从此，不适用调解被看成是行政诉讼的一大特色，区别于刑事诉讼和民事诉讼。许多教科书还把它作为一种特有的原则，教化成千上万的莘莘学子。行政诉讼真的与调解格格不入吗？行政诉讼真的不需要调解吗？ 一、调解制度的现实需要 事实胜过雄辩。由于我国行政诉讼中调解制度的缺失，使得行政案件当事人达成协商一致的意见后，以撤诉的方式结案，从而使判决结案率在降低，撤诉结案率在急剧提高，且居高不下：1994年撤诉率为44.3%，其中原告主动撤诉率占62.4%；1995年撤诉率为50.6%，其中原告主动撤诉率占54.8%；1996年撤诉率为54.0%，其中原告主动撤诉率占51.7%；1997年撤诉率为57.3%，其中原告主动撤诉率占56.6%；1998年撤诉率为49.8%，其中原告主动撤诉率占60.7%；1999年撤诉率为45.0%，其中原告主动撤诉率占64.6%；2000年撤诉率为37.8%，其中原告主动撤诉率占69.0%.这些大量的撤诉案件，归结起来，无外乎以下几种情况：一是原告起诉后到法院判决之前，认识到行政机关的行政行为没有违法情况，因而主动撤诉；二是被告在诉讼过程中，认识到行政行为违法，改变原行政行为，原告谅解因而撤诉；三

是虽然行政机关的行政行为违法，但由于原告的主观原因或经过法官“做工作”，原告撤回诉讼。① 以上三类情况中，无论哪一种，都有“调解”转“撤诉”的成份，尤其是后两种，本应调解结案而不得不转为撤诉的比例更大。可见，虽然行政诉讼的制度设置上没有调解，而司法实践中调解却大量存在。最令人担忧的是，这些没有法院主持的调解，是否存在非法交易，损害国家利益或公共利益；是否存在行政机关以势压人，欺压弱者，使行政相对人违背自愿；是否存在行政机关反悔得不到执行的情况。 为了消除这些可能出现的弊端，就必须让调解制度堂而皇之地走入行政诉讼的殿堂。 二、调解制度的可行性 设置行政诉讼调解制度，就必须解决行政机关有无实体处分权的前提条件，必须回答建立调解制度是否将因此损害国家利益或公共利益等问题。 1、行政机关对行政职权依法享有处分权。实体处分权是调

工商部门行政调解制度

一、行政调解调解员管理制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定调解员管理制度。 第二条实行行政调解员选任制度化和规范化，培养和造就一支懂法律、懂政策、热爱工商行政调解工作，熟悉工商行政管理调解工作程序和方法的行政调解员队伍。 第三条各单位专门设臵工商行政调解员，并将调解员的名单报局法规科备案。 第四条担任行政调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心行政调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。 第五条行政调解员一般从本单位工作人员中选任；也可以从群众中选聘有威望、为人正派、办事公道的人员担任；还可以特邀热心行政调解工作、具备一定专业知识的人大代表、政协委员及离退休干部、法官、检察官、律师、教师等担任行政调解员。 第六条行政调解员任期1年，每1年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。 第七条行政调解员不能履行职务时，由行政调解中心补选、补聘。 第八条行政调解员严重失职或违法违纪的，由行政调解中心领导小组撤换。 二、行政调解统计报告制度 第一条调解机构（指具有行政调解职能的机关业务部门和基层工商分局，下同）为行政调解统计工作的具体承担部门。 第二条调解机构应当明确专人负责行政调解有关数据的收集、整理、统计和报送工作。

第三条调解机构应当建立行政调解工作情况台帐，按要求统计并报送本机构开展行政调解工作的情况。 第四条调解机构应当于每月23日前将统计结果报送局法规科，由法规科于每月25日前将汇总后的统计结果报送扬州局法规处。 第五条社会影响较大或可能引发群体性事件的重大复杂争议纠纷，负责调解的机构应及时向本局行政调解工作领导小组专题报告调解工作情况。 第六条本局行政调解领导小组应于每年12月25日前向扬州工商局行政调解工作领导小组报告年度行政调解工作开展情况。 三、行政调解登记与分流制度 第一条为了行政调解工作的顺利进行，制定行政调解登记与分流制度。 第二条设立纠纷受理接待窗口，专门调解当事人矛盾纠纷；综合督察室，专门督察调解工作的程序和方法是否合法、要做到依法调解。 第三条对群众要求调解和排查出来的社会矛盾纠纷统一受理登记并进行汇总梳理。 第四条建立健全矛盾纠纷指派分流制度。行政调解中心要根据矛盾纠纷的性质、类别，按照“谁主管谁负责”的原则，经局行政调解领导小组办公室主任及时分流指派给相关部门和单位。 第五条行政调解中心对每月未调解成功的各类矛盾纠纷进行登记分流后，均要进行梳理、分析、摸清症结所在，及时研究纠纷调处的指导性意见。