PPP项目实施方案编制

PPP项目实施方案编制

北京金准咨询有限公司

副总经理童玫

时间: 2015-11-26

PPP项目实施方案是发改系统参与PPP的一个十分重要的环节，而且对PPP项目来说，实施方案也是整个PPP项目的灵魂。所以，今天的主题就是PPP项目实施方案的编制。

首先说一下PPP的操作流程。

方案研究论证阶段：

一是项目主管部门根据需求提出，什么样的项目适合做PPP，什么样的项目不适合做PPP，我觉得适合不适合要看项目的需求，也就是说我这个地方的建设为了百姓的生活，或者为了改革城市环境，有这样一个项目，首先是项目的提出。

二是项目可行性初步论证。按照可以做PPP的基本原则来判断能否做PPP。基本原则是什么？各有各的说法，最早的可能说看这个项目是否有稳定的现金流，有没有稳定的营运能力等等，但实际上这个观念不一定正确。这个指标更适合优选，比如有很多项目，那么哪个项目更适合，可能站在投资人的角度，他会更喜欢有现金流的项目，但是站在政府的角度不

见得。我们的观点是这个项目是否适合做PPP，要看这个项目实施PPP后能否带来额外的效益，实际就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算这个数是不太可行的，理论上可以算，但实际上，由传统方式建设和采用PPP模式建设，建设期需要的投入不一样，同样一个项目，政府花钱和私人老板花钱，需要的投资额是不一样的，具体差别是多少很难算得出来。

在运营阶段，由社会投资来运营或由传统的事业单位来运营，运营成本也会不一样，具体相差多少同样不好算。所以说定量是不好判断的，基于我们目前市场所掌握的信息，通过定性的判断，也就是说是否适合做PPP，如果能判断项目有足够的社会资源，而且社会资源做这个项目能够节省建设成本和运营成本，甚至能够更大地促进社会资本方发挥技术优势和管理优势，那么这个项目就可以做PPP，不论其是否有直接收益。当然，有个大前提，这个项目一定是公共基础设施和公共服务项目。

三是实施方案研究。这是最大最重要的环节，在这里要研究清楚整个项目的投融资模式、项目价格模式、项目风险分担方案、建设监管方案、运营服务监管方案、项目退出机制、选择投资人方式，这些是我们要研究的核心内容。

四是实施方案编制。以前叫预可研，但容易与一般建设项目管理程序中的预可研发生混淆，所以在PPP流程中我们叫它实施方案。PPP项目操作的流程与传统的项目管理流程不是冲突的，而是互补的。对于项目管理我国有一套成熟的体系，并不因为是PPP项目就可以有特殊待遇，就可以不按国家项目管理规则走，不是这个概念。一定要按传统的规则，该做可研的做可研，该做初步设计的做初步设计，这套程序是要的，只不过因为我们要做PPP，要处理地方政府和社会投资人的一些关系，所以要增加一个PPP实施方案的过程。

五是实施方案审批。审批主体严格来说是地方政府，但在实际操作过程中都是由发改会同财政、税务、环保等部门共同对《实施方案》进行联审后报市政府批准。

社会投资方选择阶段：

一是要制定招商方案，根据实施方案编制的原则确定招商条件、合同文件等。

二是发布招商公告。按照财政215号文件（《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》），要发布资格预审公告，主要的目的是向社会公开这个项目要做PPP了，让感兴趣的社会投资人都来报名，这就是公告的目的。

三是确定社会投资方。通过公开招标、竞争性谈判、邀请招标、单一来源采购、竞争性磋商等方式确定社会投资人。

四是第一次签约。确定社会投资人后就签约，签约通常有两次，第一次市政府主管部门和投资人签，因为这个时候项目公司还没有成立。

五是第二次签约。等到投资人项目公司成立以后，政府和社会项目公司就进行第二次签约。签约方式有好多种，不见得非得分两次签，也可以单次，第一次签约时给项目公司留下位置，待项目公司成立再来补签，这也是可以的。还有一种方法是政府主管部门和投资人签了投资协议，投资协议里明确了投资人的责任事项，把政府和项目公司的PPP协议作为投资协议的附件，这些都是没有问题的，只要合同体系把所有的责权利规定清楚，怎么签问题都不大。

实施方案的重要性：实施方案体现PPP项目的核心条件，是政府审批决策的依据，也是PPP合作关系展开的基石。

实施方案的内容：按照财政113号文件规定，实施方案包括项目概况、风险分配、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式等内容。发改部门也有一些对实施方案内容的规定，但是大同小异，没有区别。目前来看，仅仅有一点不一致，就是在于政府融资平台是否可以代表政府来实施PPP项目这点，在发改文件里是可以的。我们在编制2724号（关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资[2014]2724号)文件时讨论过，到底平台作为一个企业能否代表政府，当时有不同的声音，讨论的结果是结合中国国情，有些地方政府的融资平台1近几年积累了大量人才和管理经验，所以某种程度上政府往往离不开他们来操作项目，包括北京的京投，北京市的轨道交通项目是京投作为政府代表在操办PPP的事情，这没有问题，只要京投得到了政府方授权。目前只有这一点是发改和财政的文件有不同看法，其他基本是一致的。

下面具体来看实施方案的内容。

一、项目概况

项目概况一定要说清楚两个方面的内容，一方面是常见的规划、立项，在一般项目中基本都涉及到；第二方面是项目的建设范围和服务目标，这是作为PPP实施方案必须说明的内容。

1地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。(根据国发〔2010〕19号文件定义）。财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知（财预〔2010〕412号）进一步明确了地方政府融资平台的概念，表述如下：地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

二、风险分配

实际上整个PPP项目操作是否成功，要看是否有合理的风险分配体系，在政企双方都觉得风险可控的情况下，我能够获得一定的收益，那么这个事情就可能成功。风险分配一般分两个阶段来做，一是项目风险识别；二是风险分担机制设计。

项目风险识别

PPP风险来自四个层面：政府层面、市场层面、项目层面和不可抗力。不可抗力风险是任何项目都可能会遇到的，而且它的风险分配有自然规律，也就是说大家比较认可的规律，通常在发生不可抗力事件时，双方各自承担风险，各自承担相应的损失，各自了不承担相应的违约责任，所以后面就不赘述了，重点讲前三项风险。

1.政府层面的风险

这是投资方比较在意和担心的。

一是政府干预。投资人来了，他希望有自己决策的空间，特别是在项目的关键技术、设备选型等环节。我曾经经历过一件事，一个县的污水处理厂，当时是由县建设局来操办的BOT项目，都已经签约了，这个建设局局长打电话问我，说他们现在开始买设备了，在设备选型阶段我要不要跟着去，要不要发表建议。我跟他讲，你不要去管，在你的干预下，买下来的设备如果好固然没问题，如果不好，将来处理处理污水不达标算谁的责任，该投资人自己决策的就自己去决策。反过来说，有些时候政府一定要干预，会给项目带来一些不好的结果。有一个案例是台湾的高铁项目，曾经作为成功案例到处宣传，但是到2014年这个项目失败了，原因是高铁公司运营亏损，资不抵债。在他失败以后，马上就成为业界研究的案例，研究其失败的原因，有各种各样的原因，但是我注意到其中有一个细节，当时的联合体中有一家法国的以高铁信号为主的公司，当时的联合体里基本以法国技术为主，但后来项目在建设过程中，政府的领导层去日本参观考察，觉得日本的高铁好，就要求项目公司要买日本的设备、日本的车，最后项目运行后，日本的车匹配的是法国系统，两种系统的不兼容导致了技术上的问题。所以，政府干预会给项目带来意想不到的风险。所以，政府在该管的地方管，不该管的就不要管。

二是政府信用。这也是投资方很担心的，这个问题目前没有更好的方案去防范。我跟投资人说，政府信用这块是社会问题，不是项目管理的问题，但同时我也和投资人说，你拿到项目的条件越公平，政府违约的可能性就越低。长春汇津是一个典型的案例，当时政府之所以要违约，也在于汇津前面所拿到的条件是政府回顾过来觉得这个条件不可承受，我们宁可违约，宁可收回也不能再履行下去，所以说政府信用也是双方的，我通常也会对投资人说，不是政府单方的问题。

三是公众反对。它与项目立项相关，如果项目立项过程，特别是环评过程得到公众充分理解以后，那么项目开工以后这方面的风险会低。反过来说，如果前期环评征求公众意见的过程没有去做，在项目开工进场时遭到反对，会拖延工期，拖延工期就会导致成本增加，这是项目需要防范的地方。

四是税收调整。这部分相对比较简单，它的控制措施也相对简单，因为税收政策比较明朗，税收的变化给项目带来的影响也比较明确，只要双方调整协议就可以了。所以，这方面对项目的影响倒不是太严重。

五是决策、审批延误。可能在座的不是项目方，对这个体会不太深刻。我见过一个被项目审批拖黄的例子，就是北京第十水厂，当然通过更换投资方第十水厂现在也运行了。在1996年，北京市准备要建第十水厂，并且用的是BOT方式，搞了国际招标，国际投资人进来，当时北京市政府是第一次操作BOT项目，大家对合同谈判的细节，包括原水水质的标准争议比较大，谈判过程拖了一年多，这个项目操作了两三年才真正和投资人签约。投资人签约以后，当时国家发改委给他批了一个立项，按照程序，投资人就开始报可研，北京市发改委批的可研，在可研审批过程中，有专家提出，北京市不缺水厂，对项目的必要性提出了质疑。当时的大背景是，这个项目最早提出来的时候，北京市确实是缺水的，但经过中间的那几年，北京市一些大型的工业企业往外搬迁，用水量是呈下降趋势，不再上涨，所以有专家对这个项目打问号，可研批不过。这样又拖了好几年，这个时候对于投资方来说就是灾难性的事情，办公场所、人员工资等前期已经投入了几千万，最后国际投资方提出退出，退出的原因是审批不通过，当时合同里签定了审批不通过的责任全部放在政府方，最后投资方得到了一定的赔偿，这就是典型的决策、审批延误拖黄项目的案例。将来我们在和投资方谈合同的时候，投资方关注这件事情，我们要给予充分的理解，反过来该政府方承担的风险，政府要承担。

六是环保风险。对一个项目来说，目前在项目筹建阶段，环保的一些要求是明晰的，但是随着我们对环保越来越重视，很可能在未来项目建设过程中环保的要求会提高，反过来会造成我们这个项目又不符合环保要求，这种风险最少造成项目的设计变更或导致投资运行费用增加，我们一般会在合同里给项目投资方一个出口，也就是说当发生这样的事情时，要相应协商一些政府补贴机制等等，因为这个风险不应该由投资方承担。

七是法律变更。主要是我们现行的法律法规规定，导致项目投资或运行成本发生变化。这种风险通常由双方共担，双方画一条线，如果变化导致的影响成本很小，就由投资方承担，如果超过了画的这条线，政府要承担风险。

以上按照风险谁有能力控制就由谁来承担的原则，这些风险一般来说由政府承担。

2.市场层面的风险

一是利率风险。

二是外汇风险。

三是通货膨胀。

针对利率风险、外汇风险、通货膨胀基本都会设计一个由社会投资方和政府方共同承担的风险转移原则，如果没有这套原则就会直接影响到社会投资方。

四是融资风险。我们的项目仅仅靠自有资金是建立不起来的，还需要得到银行方一些资金的支持。这里首先是融资成本的问题，同时还有融资能否实现的问题，目前控制融资风险最好的办法是在PPP合同谈判期间，在实施过程中就将金融机构拉进来，让金融机构提早了解这个项目，同时也提早了解金融机构的要求，通过这样一种操作，使得项目融资风险降低，使得签约以后就能够拿到贷款。

五是项目唯一性。

六是市场需求变化。

项目唯一性和市场需求变化都是社会投资方比较关心的环节，它会影响到项目的收入。政府方对这类项目的管理，如果可以是唯一性的，就承诺给他唯一性。比如一个区域的污水处理厂，在一定水量范围内，确实是只能建一个，除非水量增加，以保证项目需求。同时对市场需求的变化做好合理分配，比较好的方式是双方共担。

七是第三方延误/违约。因为一个项目不可能只独立在政府和社会投资方之间，社会投资方还会与外部发生一些合同关系，通常会通过合同管理的方式来做好第三方风险的管控。

3.项目层面的风险

一是土地获取风险。一方面是土地手续是不是合规；另一方面征地拆迁工作要做得干净利落，没有后患，如果有后患影响开工也会给项目带来风险。

二是完工风险。

三是供应风险。

四是技术风险。

五是成本超支。

六是工程变更。

七是收费变更。

八是费用支付风险。

这些是任何项目都会遇到的风险，我们通过与政府方和外部第三方签定的合同做好分配，将项目的风险降到最低。

九是项目移交风险。我们现在做的绝大多数PPP项目都是BOT项目，都是三十年运营期结束后要移交给政府方的项目，这样的项目如果后期维护不周，将来交过来的是不能用的项目，对政府方是很大的一个风险，所以在合同里要对项目移交的标准做好要求，来控制好项目移交的风险。

十是社会投资方变动。我们在招商时会要求投资人具备一定的财务能力、技术力量、管理经验、项目经验等等，投资方要有足够的能力来实施好这个项目。但现在有一种社会现象叫挂靠，特别是地方政府有些个人，或者是有些小企业，一看这些要求达不到，就去找一个央企或外省的企业，打着他们的名头来做这个项目，拿到协议以后再做变更，把壳退掉。这种情况就违背了我们招商的初衷，我们找的是有技术力量的企业，这种变动会给项目带来影响。反过来说，我们在合同里要做好规定，投资方的股权转让一是受让方要满足当时招商时的要求，二是转让行为一定要政府方同意，这样的规定比较能很好的控制风险。

十一是招标竞争不充分。这种风险在我做的PPP项目中特别多，我们公司的大项目都是其他人去做，我做的都是地方偏、投资人少，地方政府还着急的项目，这种情况必然导致招标竞争不充分，基本上来一家投资方就只能和他谈，没有别的办法。要想控制招标竞争不充分的风险，一是不要太急，项目要早一点提出来，别等到快要开工了再来做，对外宣传的时间短，了解你的投资方就少。二是尽管有可能政府的财力不够，但我们与其被动接受投资方资源补偿等一些要求，不如我们政府方先跟咨询机构把这些条件做好，做出一个我们认为大多数投资方都能接受的条件，我们再去招标，通俗讲就是将项目包装好，这样会适当控制招标竞争不充分的风险。

十二是项目测算不当。这个风险对双方都存在，对投资人也是一样，因为招商时把他招进来之前，他肯定有财务测算的，如果他测得不妥，比如说一个污水处理厂，正常情况下是1.1元钱，他自己算的是1元钱可以做下来，这个风险肯定由投资方承担。政府在做一对一谈判的时候，测算一定要算妥当了，测算不当会给后期带来问题。

十三是经营者能力不足。一个项目交给投资方是需要他建好，运营好，这对经营者的能力要求是很高的，如果经营者能力不足会给项目带来潜在风险。站在政府方角度，对这种风险的防范是在谈判阶段考察好将派到项目的主要人员的经验和水平，从而防范好经营者能力不足的风险。

十四是财务监管不力。这也是比较重要的地方，社会投资方多种多样，当然绝大多数是想踏踏实实长期经营项目的，但不能排除一些投资方有某种目的，比如我遇到过一个，以前是做承包商的，现在政府项目少了，他想要继续做政府项目，他就需要做PPP的项目投资方。他们的想法是只要收回本金就可以了。如果资本金要求比较少，只有20%的资本金，另外80%是银行的，因为投资方他要实施项目建设，他认为在项目建设过程中能把20%的资本金赚回来就好，至于后面怎么样他不考虑。当我们遇到有这种想法的投资人的时候，财务监管就非常重要，这可能涉及项目是否能够真正按照进度建好，尤其是银行方，有的项目还没有建完，钱全部出完了，最后剩个乱摊子，这是非常可怕的情况。

十五是配套基础设施风险。投资方非常关注，我刚刚做的一个陕北某县输水管线的项目，在谈判过程中投资方要求一定要把临时用水用电的问题解决了。甚至在谈判时政府方说我负责协调，投资方说不可以，要把协调改成落实，合同里这两个字带来的是将来双方责任的区别。因此投资方非常关注基础设施配套问题，政府方该有担当也要担当，刚才这个项目如果真不给落实，投资方会很担心，他作为外来投资方，去落实临时用水用电的困难会比较大。最后政府同意给他落实临时用水用电的接点。

十六是合同文本不完善。实施过BOT的地方政府应该经历过这样的事情，昨天座谈会上不止一个地方说从前实施的BOT项目现在实施的不好，存在一些问题。这种结果都是当初合同文本不完善带来的。如果当初合同文本比较完善，把各种价格变动、各种监管因素都考虑进去，现在的项目不会遇到这种问题。所以，完善的合同文本是PPP项目能够成功实施的保障，刚才说实施方案是开展PPP项目的基石，那么项目建好以后，在实施方案基石上的合同文本应该是完善的城墙，它能防范将来的各种纠纷，对各种变动都能够有很好的解决途径。

（二）风险分担概述

将项目风险在各方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。

风险分担方式包括分别承担（等同于风险分配）和共同承担（双方按一定比例分摊）。

1.风险分担机制设计的基本原则

一是风险由对其最有控制力的一方承担。刚才讲到政府层面的七个方面都是由政府方承担，谁最有能力控制风险就由谁承担，他自然会想方设法去控制风险，从而降低风险发生的概率和风险发生的成本。

二是承担的风险程度与所获得收益相匹配。风险和收益相对等能够有效调动风险承担方的积极性。

三是承担的风险要有上限。无论是政府方还是投资方，都不可能因为这一个项目的某一方面风险使得整个工作受到影响，特别是投资方，不可能因为投的一个项目导致最后血本无归，这是不可能的，所以各方承担风险要有上限。

2.风险分担机制设计应用案例(一)

——北京地铁十六号线项目

通过北京地铁十六号线项目，主要讲下对几个风险环节的管控。

一是建设超支风险。

通常的BOT项目建设成本超支风险都应该由投资方承担，因为在项目建设过程中他作为项目业主要负责控制项目的建设成本。但是北京第十六号项目的背景是，投资方负责投钱，投150亿，项目建设管理由北京地铁建管公司来负责，北京地铁建管公司作为政府的代建方，一直负责北京地铁的建设。所以在十六号地铁项目中，外来的投资方和建管公司之间不可能像通常的建设管理中甲方和建设单位那种关系，说白了是投资方控制不了建管方，所以这个项目的控制原则就是投资方对项目建设超支不承担风险，只管投150亿，建成后实行“多退少补”。这是一个特殊例子，不建议推广。

二是客流风险。

对于轨道交通项目来说，客流风险是比较大的风险。不论是最后的票款收入还是政府方对于票款差额的补贴，都是建立在客流量基础上的。这个项目设计的控制方法一是双方共同委托第三方机构重新做客流量预测，使客流量预测尽量科学。二是设置客流变化风险分担机制。如果实际客流低于预测客流的85%，低于85%这部分由政府承担，也就是客流量不足85%，政府按照85%给予补贴。同时针对可能出现的高客流情况，设置了超额客流收入分成机制。当时我们设定超过105%以后，超出部分的客流二八分，政府分80%，投资方占20%。为了使风险有上限，比如政府承担了85%保底的风险，是否意味着要永远保底下去？如果这个项目真的是客流测算做错了，或者由于客观原因，比如现在北京市政府要求向外分散人流，做到人口减少，有可能存在永远低于85%的情况，那么北京市政府做了一个出口，设置了3年周期客流检验机制。如果连续3年客流都达不到85%，就定义为客流长期低迷，这个时候北京市政府可以提出终止协议。上述风险处理机制可较好应对未来客流变化，有利于保障社会投资者获得较稳定收入，为项目长期可持续运营创造条件。

三是票价政策变化风险。

北京市地铁自2007年以来一直实行2元/人次的单一票制票价政策，这在全国来说是非常低的水平，而且远远不能满足成本的需要，一直是政府在补贴。所以票价变动是大家都看得见的趋势。票价变动会带来两个影响，一是可能导致项目客流量的减少，二是导致客流收入可能会增加。所以双方做了一项约定，政府为项目提供“约定票价”与实际票价的差额补贴，所以不管票价怎么调，只要不超过约定票价，对企业的影响都不大。

四是物价上涨风险。

PPP项目周期非常长，都是二三十年，这期间价格不可能永远不动。所以现在政企双方谈好的价格是基于目前物价体系下的价格，未来物价上涨怎么办？这要考虑到。所以设计了一个物价调价公式，通过一个调价的机制，当基本要素如电价、ＣＰＩ、社会平均工资、固

定资产投资价等客观指数发生变动，反映到一个调价公式里，通过调价，使得项目预期收益保持稳定，从而有效保护投资者利益。

3.风险分担机制设计应用案例(二)

——北京丰台环保园区餐厂厨垃圾处理项目

丰台区餐厨厨余垃圾处理厂总处理规模830t/d，其中餐厨垃圾200 t/d；厨余垃圾600 t/d；废弃油脂处理厂30t/d。项目总用地为41亩。初步估测，本项目总投资约为3.7亿元（一阶段）。工程建设投资的25%申请市发改委投资补贴，其余75%的工程投资拟通过BOT 特许经营的方式筹集。项目处于建议书审批阶段，计划2017年底进入试运行。

为什么提到项目所处阶段？因为不同的项目阶段有不同的风险应对措施。当然也有人问，做PPP招商在什么时候招？是在建议书阶段，还是编完可研招，甚至什么都没有，先招来投资人再编建议书和可研？我的建议是最后一种是不可行的。因为项目立项还没有做，按照项目管理体系来说，没有立项相当于没有“准生证”，这个项目不是合法的项目，PPP前期费用比较高，各方投入都比较多，如果最后不能立项实际上是一个浪费，这个风险政府方面也承担不了。所以PPP项目首先要立项。是通过建议书还是可研立项又不同了。我们建议，如果可能的话，尽量是建议书立项。因为一到可研阶段，做可研的很多技术方案要定，用地、规划许可要拿到，这些和投资方擅长的技术有关系，有些技术用地多，有的技术占地少，所以如果决定了要做PPP项目，这些内容最好由投资人来定。所以我建议先做建议书立项。北京丰台环保园区餐厂厨垃圾处理项目就是按照这个思路来做的。

这个项目做的是餐厨、厨余和废弃油脂部分，在整个循环经济园区里跟他相关的有一些混合垃圾分拣过来的东西，还有这个项目产生的沼气等又会到下一个环节里，这个项目只是整个大项目中的一个小项目。所以这个项目周边的条件比较复杂，涉及到上下游的关系等。

这个项目的特点一是园区各厂之间具有多个工艺接口，边界的划定和监管的有效性是关键，因为一旦边界划不清楚，到末端再去监管的话，就搞不清楚是哪一个环节没有达到要求。二是项目处在项目建议书阶段，投资、运行方案、运行费用的不确定性都比较大。三是本身工艺复杂，可参考项目尤其北京的可参考项目极少。四是处理量的保障是整个项目的关键（高安屯、董村经验）。我们是按照日处理830吨来设计的，到底每天能否达到830吨的处理量也是未知数。

这样的项目特点导致了这样几项风险因素。

一是处理量的风险。通过前期测算，这个项目的盈亏平衡点高，所以政府设的保底量要比较高；二是由于进场垃圾的准确性还不太好确定，所以物料平衡对测算结果影响非常大。这两种风险因素都存在。

针对这些风险因素我们制定的措施：

针对处理量风险制定的措施，第一，我们把垃圾分类宣传指导和收运环节延伸到特许经营的服务内容。在一般的垃圾处理项目里，通常会把垃圾量这块的风险单独让政府承担，但是这个项目我们进行了创新，政府不承担，而是让投资方承担，就是说投资方不光是要负责收集，还要负责宣传。宣传到位了，垃圾自然就多了。为什么这个风险分配机制投资方能认可呢？因为这个投资方是北京环卫集团，北京的环卫集团有了这么多年的积累，包括北京市很多垃圾分类处理的宣传都由他来做。所以，这个要求他是能够同意的。第二，过渡期给

以保底量补贴政策。过渡期这几年，算你的宣传还没有产生效果，政府给以保底，但是过了过渡期，政府就不再给保。第三，提前达产的一次性奖励政策。

针对设计风险制定的措施，第一，招标时制定投资指标上限。第二，招标时进行两阶段评审，即先进行技术方案评审。第三，进场垃圾指标（尤其是含水率）与设计预期差异较大时，设定价格调整机制。

针对定价风险制定的措施，第一，中标价试运行两年后，由政府方重新审定。第二，配合市发改委对投资补贴的管理政策，加强政府方对投资的审核控制，并考虑项目建成后根据实际投资调整价格。第三，餐厨和厨余垃圾的比例严重偏离时的调价机制。

三、运作方式

具体选择哪种运作方式要根据项目的具体特点而定。

四、交易模式

（一）投融资方案设计

刚才讲，实施方案是PPP项目的核心，那么交易模式就是核心中的核心。交易模式包括投融资方案设计和投回报模式设计。首先来看投融资方案设计。

1.PPP项目融资方案概要

PPP项目投资计划和融资方案解决4个问题：

投什么？——投资标的和范围。

投多少？——投资规模。

啥时投？——投资进度计划。在以前做政府投资项目没有太关注这个，现在做PPP要比较关注投资收益率，投资计划进度会影响到收益率。

钱在哪？——资金筹措方案，不光是资本金的筹措，还有债务资金的筹措等等。

把这四方面的问题考虑清楚了，融资方案就做好了。

2.PPP项目投融资方案设计案例㈠

——北京地铁十六号线BOT项目

北京地铁16号线是国务院首推80个引入社会资本(PPP)示范项目之一。

项目线路（含海淀山后线）全长约50km,总投资约540亿元。计划2018年底全线通车试运营。

项目自2014年3月启动PPP实施，2014年11月底，在第十八届北京·香港经济合作研讨洽谈会上进行PPP签约。

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项目结构

整个项目540亿的融资分成了两部分，第一个部分是股权融资，找了一个投资方（一家保险公司）与京投公司共同成立了一家政府方项目公司。京投公司成立一个项目公司来建项目是北京市的传统，北京市地铁这么多条线路，以前都是京投公司成立一个项目公司专门负责这条线路的建设，过去都是京投全资子公司，但这一次十六号线，北京市政府说我不投那么多钱了，找一个社会股权投资者来和我一起投。相应的带来一个问题，比如这个股权投资者他投了钱，将来在管理决策上与京投公司有冲突怎么办？我们当时设计的是找一个纯的财务投资人，只管拿钱，只管收益，其它的不想管。正好保险机构就比较喜欢这样的方式，他把他的股权委托给京投公司来管理，京投公司给他付一个股权权益对价和股权回购款，相当于他的收益，然后逐步股权回购。这样就完成了政府项目公司这一部分。

为什么这一部分要做这样大的融资？因为北京有一个做地铁PPP的传统，把地铁分成A、B两个部分，A部分由政府的公司来投资，B部分由社会投资方（特许经营公司）来投资，两部分按投资比例划分大概是7:3。7:3为什么会成为北京市的标杆？这个其他城市可以不用借鉴，北京有当时的背景，当时做地铁4号线时，最早是想做成真正市场化的公司，也就是说政府分担70%的投资，投资人只负责30%的投资时，通过根据票款收益，可以实现整个项目的平衡。那时的大背景是北京市的地铁还没有实行全票两块，还打算实行3元起步、分段计价。在这种票价模式下，它可以支撑30%的回报，当时北京市有一个文件，将轨道交通项目投资做了一个比例的划分，70%由政府来投。那个文件出来以后，北京地铁4号线、14号线、16号线都是按照这个模式来做的。所以这个项目里，540亿的70%是很多的，所以北京市政府又在这一部分引入了一个股权投资方。30%的部分仍然和以前的模式一样，由社会投资方来成立特许经营公司，来建B部分。当然经营是不可能拆开的，AB要一起交给他运营。通过运营一方面获取票款收入，另一方面获取财政补贴，特许经营公司的授权和监管部门是北京市交通委，项目特许经营期结束后，第一部分的资产再移交给政府方公司。

总投资和投资责任划分，概算总投资约540亿元。A部分由政府承担：390亿元，约占总投资70%。这部分主要是区间、车站等土建工程、管线改移、征地拆迁、工程其他费用、基本预备费、建设期利息等构成。B部分由社会投资方负担：150亿元，约占总投资30%。主要是通信、信号等机电设备工程、车辆购置、工程其他费用、基本预备费、建设期利息、铺底流动资金。

根据项目建设进度要求，明确PPP项目150亿元分年投资计划。这个钱在哪一年投，对项目影响非常大。通过下表可以看出，这个项目建设期有5年，建设期的利息有9亿，如果分年度投资计划控制得比较好，那么建设期利息是可以优化的。北京市地铁四号线就是京港公司建设的，有人说四号线赚钱赚的特别多，确实是这样。但是有些钱是人家该赚的。比如建设期利息，当时他们负责的是50亿的投资，按照初步设计概算，建设期利息是2.6亿，但是后来我们对地铁四号线的实施效果作评价的时候发现，他们真正花出去的建设期利息还不到0.6亿。这2个亿是怎么省出来的？因为他们的财务总监是北京首创集团派去的，这个财务总监和各个金融企业积累了良好的合作关系，各个金融企业给他的条件非常优厚，贷款可以随要随贷，随有随还。用这样的方式，他的借款期利息就控制得非常好。另一方面他有一个非常好的合同管理模式。他负责的是车辆和设备的采购，他在设备采购付费的时候采用了一个里程碑式的付费方式，他把整个设备建设划分为特别细的环节，他叫里程碑，达到一个付你一部分，达到一个再付你一部分。这样就把付款的进度拉得特别慢。传统的模式可能一开始签合同，30%甚至是50%的预付款就付过去了。钱一旦付出去了，利息就开始算了，所以能省出这2亿是他该省的。

但是十六号线项目没有给他空间，这9亿的建设期利息没有省下来，因为这个项目启动的有点晚，当确定投资方的时候，建管公司和设备供应商的设备采购合同已经签完了，投资方进来已经没有说话的空间了，只能按照预定的进度来投钱，相对来说建设期利息只能这样来算。

融资方案示意图

初始总投资540亿，A部分是政府承担，是按照资本金40%债务资金60%来分担的，资本金部分有保险公司的120亿加上其他资本金。

PPP公司承担B部分，资本金占33%，债务资金占67%，资本金部分的股本按比例出资，京投公司2%、首创集团49%、香港铁路49%。

作为二三十年的长期项目，一定不要忘了还有更新和追加投资，这在合同里一定要约定完全由PPP公司来自筹，如果没有这样的约定，到设备该更换的时候，投资方可能就找你来了，所以在合同里一定要约定好。

总体来说，这个项目给我的经验与启示是：

一是“保险机构-北京地铁16号线股权投资计划”首开国内轨道交通引入保险资金先河。

二是保险资金追求长期稳定的收益，基础设施往往投资规模巨大，依托项目自身收益或在政府支持下，项目现金流量较大，而且稳定，是适合保险资金投资的品种。16号线股权融资项目对于利用保险资金，拓宽大型项目融资渠道、实现筹资多元化具有借鉴意义。

三是大型基础设施项目投资规模巨大，划分为可独立操作的部分分别进行投融资筹划不失为可选路径，有利于为专业投资机构、财务投资机构等多种性质社会资本参与项目创造条件，实现项目最终融资目标。

四是本项目中特许经营部分和政府投资建设的部分存在较多的工程界面和接口。与传统模式相比，形成了“一个项目两个业主”的局面，需通过PPP合同对技术界面、管理界面和责任界面进行合理协调和安排，保证项目顺利实施。

3.PPP项目投融资方案设计案例㈡

——某工业园区污水处理厂

建设内容是污水集中处理厂、中水回用系统。按照“适度超前、一次规划、分期建设”的原则，近期(2012年)建设规模为处理污水2.5万吨/日、远期(2020年)10万吨/日。

污水来源为项目所在工业园区企业的工业废水、生活污水、建筑污水、初期雨水和地下水渗入等。

投资估算：近期总投资约1.85亿元（不包括管网），远期总投资约4.42亿元。

业主是园区建设发展有限公司，是由园区政府设立的投资公司，负责具体实施本项目的特许经营事宜。

项目结构(一)

我们当时刚做项目融资结构设计的时候，和业主方交流，他们当时拿出来的就是上图的结构。投资人与园区建设发展公司共同投资，成立特许经营公司。首先是园区管委会授予他特许经营权，然后由特许经营公司和排污企业签署污水处理的协议，由园区环保部门来监管污水厂的运营情况。当时他们说这个模式是投资人提出来的。投资人为什么要把建发公司绑上呢？他觉得这个项目将来他要直接向企业收污水处理费，通过他们俩直接发生的合同交易，给双方留下了一个空间，这个空间就是排污企业有可能省掉自己的污水预处理系统。按照环评的要求，一个企业的污水要能排出去，要有预处理系统，把污水处理到国家环保部要求的排入下水道的标准，然后污水处理厂再进行后续处理，也就意味着每一个企业都要建立一套污水预处理系统。如果排污企业不想建这个预处理系统，就想直接把污水排出去，这时怎么办？这个项目就留了这样一个空间，排污企业可以与污水处理厂协商，当污水处理厂觉得你超标排放没关系，我能够处理，当然肯定要加钱，污水处理厂就得到了一个超出政府给他的市场空间，对排污企业来说可以省掉预处理的环节。双方都是会算账的，对于污水处理企业来说，如果给我支付的钱够我给你处理的成本，我肯定给你处理，对排污企业来说，如果超标排放付给你的钱要低于自己建污水预处理系统的钱，对于排污企业也是好事。所以这个项目他们两个直接签污水处理协议有这样一个好的空间在里面，这种情况是支持的。但是这种情况带来的负面情况是，投资人担心到时企业不付费怎么办？所以他想把要园区建设发展公司叫上，因为企业是园区的企业，到时候谈收费、谈合同有便利。所以他们推荐这种模式。

从表面看这个模式可能没有问题，但是这里存在一个最大的问题，建发公司是污水处理特许经营公司的股东，园区管委会是授予特许经营权的政府方，如果他们是独立的主体，这个结构没问题。但是在我们国家园区管理体系里面，园区管委会和建设发展公司往往是一批人马两块牌子，严格来说他是一个主体，这样就存在问题，当污水处理厂污水不达标时，园区管委会最怕这样的事情，一旦污水处理不达标，会对管委会追究责任，如果他与污水处理厂只有监管关系，他不是第一责任主体，第一责任主体是社会投资方的特许经营公司，如果他在里面有股权，他可能就脱不了干系，就要负直接责任。这是他们最怕的一个问题。另外当排污企业与污水处理厂发生合同纠纷时，本来作为地方行政管理部门的管委会是可以协调他们之间关系的，但由于他在里面占有股权，说话就不那么硬气了。把这两个问题指出来

之后，政府方也发现这个结构不太好，所以我们给他换了一种结构，就是把建设发展公司拿出去，只有园区管委会。如下图。

项目结构(二)

那么投资人担心收不来钱的问题怎么办？出了一个《污水处理暂行管理办法》，这个办法作为园区对外招商引资的条件，让所有来园区投资的企业先看到，要求排污企业要遵守这个办法，从而减轻企业不付污水处理费等一些问题。

这个项目的经验与启示是：需要慎重决策政府资金参与和支持PPP项目的方式。

一是政府资金以单独承担项目建设内容的方式可使项目其他部分具备PPP运作条件，不存在角色错位。

二是政府少量入股PPP公司，通过公司治理结构安排有利于发挥政府监管作用；但在政府监管不断规范完善、提倡政企分开的大形势下，政府为监管目的而入股PPP公司的合理性值得进一步推敲。

三是实践中个别PPP项目中政府资金完全以市场资金行为入股并占据较大份额，无项目利益分配(分红)方面的让渡或劣后安排，政府资金对项目支持目标偏移，形成“自己补自己”或与社会资本争利的嫌疑。这在PPP项目运作中需特别予以重视。

（二）投资回报模式设计

这部分更是重中之重，一个成功的PPP项目有两条腿，一条腿是合理的项目投融资结构，第二条腿就是项目的投资回报模式。

与PPP项目回报模式相关的，大的结构里包括PPP合作模式、投资责任、成本责任。另一方面包括回报水平、项目收入和风险机制。风险机制已经讲过，重点讲项目收入，项目收入与产品和服务的量和服务价格相关。

1.确定项目回报水平的必要性

一是合理确定和形成PPP项目回报水平，是建立PPP项目投资吸引力的关键，是PPP 项目成功的基础。我现在做的一个项目，他们给投资人定的收益水平全都是6%，我说6%是吸引不来投资人的，太低了。当然他有他们的理由，他们省内某些企业承诺这个项目不要收益，只要保本就行，这种情况单说。否则单独设6%肯定是没有吸引力的，一定要有一个合理的回报水平，这是吸引投资人的关键。

二是科学预计或设计PPP项目回报水平是前期论证的重要内容。前面提到的VSM（项目的物有所值评价），到底是PPP和传统模式哪个更好？一个重要指标就是PPP项目是要有回

报的，没有回报就没有办法做相应的论证。所以回报水平是6%、8%，还是10%，会影响到这个项目物有所值评价的论证。有可能这个项目回报水平是8%，用PPP模式是合适的，但是如果是12%，采用PPP模式就不合适了。所以设定一个回报水平也是做前期论证的一个依据。

三是项目回报水平预期是政府和社会资本进行项目价格谈判、确定政府补贴水平、相关利益分成机制设计的基础。比如刚才举的例子，政府方总是按照6%去设计条件，投资方老是按照8%去要条件，那么双方的合同谈判是很难的。

四是为项目风险处理方案(如价格调整)提供依据和目标。比如刚才提到的餐厨垃圾项目，两年之后要重新调价，怎么调？还是要保证这个项目的既定收益，标准不能变。

所以，要达成一个合理的回报水平，不同的项目有不同的指标。

⑴“投资+运营”型PPP项目回报水平

一是通常采用财务内部收益率(IRR)指标衡量项目回报水平，适用于基础设施BOT、TOT、BOO等项目。二是站在政府管理角度，PPP项目回报水平宜采用全投资IRR(税后)指标，即这个项目建设的总投资是固定的，按照总投资来确定项目的收益率，该指标体现了股权资金和债权资金的综合收益率。三是通常我们会把债权融资的责任交给投资方，所以债权融资利率的高与低，会影响到投资方的收益，但这个空间我们建议给到投资方，比如投资方信用不好，银行给你的贷款利率要上浮30%，那么上浮的部分需要投资方自己去承担。如果有一家投资方有很好的融资渠道，可能会低于银行的基准利率，我们要鼓励这样的投资人进来。所以不要拿自有资金来做指标，要拿全投资来做指标，就能够把融资收益给到投资人。所以我们的设计思路是，投资人在不损害政府方和公众方利益的情况下，他能赚到的空间要留给他，这样才能促进整个项目获得比较好的条件。

全投资收益率这个指标设在多少合适？刚才课间的时候有人问我这个问题，可能是

8-12%，这是目前大家都在说的。我觉得这个不是固定的。投资方还有两种概念，两种做法。一种是考虑这个地区的一些其他风险，包括政府方信用风险和将来社会经济发展水平等风险，不同的地区可能有不同的要求。但是通过我们控制好风险，这个趋势可能降下来，让投资方觉得投到这个地方风险很低，相应的在进行内部决策的时候，能降低回报率的要求。同时，对于不同的投资人和不同的项目设计，最后的回报率不是一个定数。还有一个变动因素，是整个社会资金成本的变动趋势，最近国家连续几次降低基准利率，并且最近在企业发债过程中国家给了大量支持，要求承购方降低利率，大家都看出来我国在高融资利率下带来的不良影响，给实体经济带来冲击，所以现在整个国家的宏观调控是要降低利息，在整个社会资金成本都降低的情况下，未来5%、6%，甚至4%作为收益率是完成有可能的。

所以收益率不是一定的，但是最后和投资方谈的时候，一定要综合各种各样因素，最后要定下来收益率，作为将来各种谈判和调价的基础。

⑵委托运营类PPP项目回报水平

一是适用于社会资本不参与投资，只提供运营服务的PPP项目，如委托运营项目。二是通常采用成本利润率方式确定回报水平。项目回报=合理成本+税收+合理利润，有两个关键点：一个是合理利润怎么来定。通常以成本为基数，乘以5%，5%同样不是一个准则，可能要考虑到行业的平均情况，还有企业的战略考虑，是否有竞争，如果有竞争，通过竞争可能发现较低的回报要求。通过以上确定成本利润率。第二是确定合理的成本利润率以后，

一定要把它算成一个价格，就是不要在合同里去给它承诺保证这个项目的成本利润率是5%，这样又和PPP项目的初衷不一致了。PPP项目的初衷是要让社会投资方去发挥效率，尽量控制好成本，从而实现政府方、公众方和投资方三方的利益最大化。但如果在合同里写了收益率5%，我们知道收益率的基数是成本，成本越大收益越大，那么我们去运营这个公司就没有降低成本的动力了，所以合同里承诺的一定是价格。在这种情况下，通过好的管理可以获得更好的收益，我们把这个空间留给企业，在没有损害政府利益和公众利益的情况下，企业该赚的让他去赚。

2.PPP项目收益

确定回报水平后，就要考虑项目收入从哪里来的问题。项目收入是实现项目回报的基础。

不同的项目有不同的项目收入渠道。经营性项目如自来水、电厂、燃气等依靠使用者付费基本上能产生回报。准经营性项目如地铁、公交，收入来源一部分是使用者付费，一部分是政府补贴。非经营性项目比如环境治理、水利工程等，这些项目找不到明确的付费者，这种情况可以理解为政府为公众购买服务，所以由政府来付费。

其他收入来源有两个类别，一是与项目运营密切相关其他权益配置(多种经营权益)，如：地铁项目中的广告等商业开发业务、水库项目中的旅游开发、污水、固废处理产出物的市场开发利用。二是项目范围外其他资源配置。涉及政府和社会资本在更广空间范围上的合作，情况较为复杂，不专门讨论。如：城市轨道交通项目配置上盖物业、土地资源开发；抽水蓄能电站建设配套风电场资源开发；环境治理项目配置商业地产开发等。

3.PPP项目价格调整

PPP项目通常涉及的是民生类项目，按照目前要求，对这类项目都是听证定价。与投资人谈的叫可行性价格，是根据总投资加上应有的投资回报后算出来的，在这个价格上，这个项目才可行，所以叫可行性价格，往往与政府定价不匹配。政府定价加上市场调节还不够，还要加上其他收入，这就是政府的补贴收入。要通过这些方面的因素做好可行性定价，在合同里做好政府补贴的相应约定。

4.PPP项目回报模式设计应用案例

——北京地铁十六号线项目

十六号线票款收入是2元/人次的单一票制，还有非票务收益，包括授权范围内的地铁广告、零售、通信等商业开发，不含地下空间开发利用。根据既有线路商业开发情况，前10年按每年非票收益1亿元计算，这里有一个小的风险，如果每年达不到1亿怎么办？当时投资方和我们讲，因为4号线政府给做了后评价，做后评价的好处是能够掌握投资方的信息，发现2010年地铁4号线做的实施效果评价，他的一条线的广告收益是1个亿，当时它一条线的收益抵其他五条线的收益，其他五条线是由北京市地铁运营公司运营。四号线是京港公司运营的，一年1个亿。所以十六号线我们还按照1个亿计算。当然他又哭穷了，说4号线收益有它的特殊性，它所经过的站点比较好，所以它的广告收益比较高，十六号线可能没这么好的条件。当然经过这次谈判，政府方说你的线路比四号线长等种种理由，最后投资方认可了1亿元。这里确实是有风险的，将来收益达不到1亿，这个风险全部由投资方承担，如果超过1亿，政府要分成，看起来有点霸道，但这也因为设定为1亿还是是相对有基础的。

还有票款收益计量的问题，北京市地铁有一套清算系统，非票务收益需要通过审计来审核，因为涉及到分配。剩下的部分就是补贴收入，按约定票价和实际收入的差额进行补贴，所以这块是收入计量和价格。

回报模式在这个项目里不见得完全不变，它在整个合同体系里是这样的变化过程，下图是北京地铁十六号线PPP项目收入机制示意图，前面是约定票价覆盖范围，其中预测补贴收入=约定票价X预测客流-预测票款收入，这些是在协议谈判过程中大家共同认可的。在实际操作过程中有实际的非票收入，实际的可能会超过预测的，超出部分有一个非票收益的分成，客流收入也会与实际客流收入有区别，那么超过的部分也有客流分成，这两个分成都是指政府方的分成，政府方分成要冲抵票价补贴，那么直接的票价补贴要比预测的票价补贴低一些。

关于“约定票价”，从形成到变化有一个过程。在论证阶段，内部收益率不高于8%，考虑约定非票务收益，按预测客流计算出约定票价。这个票价是在我们做财政承受能力评价和PPP项目物有所值评价时候用的，比如约定票价是6块钱，实际票价是2块钱，那么这4块钱是财政需要补贴的，财政根据预测客流量要计算这个项目每年要补多少钱，这是在论证阶段用的。在谈判阶段，6块钱可能会降低，基于投资方竞争性报价，他要考虑竞争，比如8%的收益，为了拿到这个项目，他可能7.8%就可以做，甚至通过成本的控制，按照设置平均的成本因素，比如每个人的工资，社会平均是8000块钱，这个特许经营公司可能说我的工资控制得比较好，7500块钱就可以。投资方在充分考虑这些空间以后，会拿出一个有竞争力的报价出来，这个价格有可能低于我们最初估算的票价。我们要把这个报价写到投资合同里面。这个价格也不是一成不变的，在3年期间里，物价发生变化后，可以通过既定的价格变动公式调整价格，从而抵扣物价变化带来的影响，使收益率维持在当初投标时预定的水平。

关于预测客流和协议客流，最早在可研阶段有一个客流的预测，我们做方案论证时用的是可研数。在谈判阶段，为了更好的应对风险，双方会共同委托一个客流顾问，对客流重

新预测，这就是协议客流。在运营阶段，如果实际客流和协议客流发生变动，超过部分怎么分成，不足部分怎么保底，这些共同形成了整个项目的回报模式。

五、合同体系

上面所设定的各种模式都要反映到合同里面，PPP项目的合同不是一个单一的文件，尽管我们说特许经营协议是主协议，我相信大家与投资方谈时，谈的都是这个主协议，但一个项目要成功要靠所有的协议体系支撑起来。

（一）北京地铁四号线合同体系

以地铁四号线为例，它除了交通委和PPP公司的主协议外，还有其他的。首先是这几家投资方：京投、首创、港铁，他们共同签署的合作经营协议，按照这个协议成立PPP公司，这是一个合资协议，协议里对这三家股东方的要求做了约定。特许经营协议要有相关的附件，其中比较重要的附件是和地铁建设管理公司签订的建管协议。北京地铁建管公司与京投公司曾经都是北京地铁公司分出来的，北京地铁公司是国内最早的地铁公司，六十年代末七十年代初就存在，因为北京那个时候就有地铁一号线了。但是后来北京的地铁发展比较慢，2号线是八十年代中建成，八通线是90年代建成，最后一直到申奥成功北京地铁的线路都特别少。但北京申奥成功有一个奥运承诺，就是开奥运会时我的轨道交通里程要达到多少，公共交通出行比例要达到多少，北京市要兑现奥运承诺就忽然发现地铁建设任务非常重，在这种情况下就把北京市地铁公司拆分成三家公司，变成北京地铁建设管理公司，北京地铁运营公司和京投公司，由京投公司专门负责轨道交通项目的投融资工作。建管公司和京投公司是兄弟单位，它们不是真正的业主和承包商的关系，所以北京建管公司在北京地铁建设管理系统里说话是非常有份量的。这时候PPP公司就很担心，因为他第一部分的项目是要委托给建管公司来建设的，他担心如果等他中标，和政府方签完特许经营协议再去签建管协议，他怕他的议价能力受到损害，所以他们把建管服务合同放到和特许经营协议一起来签，就相当于在交通委的主持下签的建管协议，使得这个协议基本上维持了PPP公司的业主地位，最后使得地铁四号线的AB两部分的建管合同格式不一样，业主方在里面的责权分配也不一样，所以这是地铁四号线里面比较重要的一个细节，就是建管协议作为附件放在特许经营协议里。

还有第二个附件是A部分租赁协议，我们知道整个项目拆成两部分来做，A部分是将来政府要提供给PPP公司来使用的，那么租赁协议也是非常重要的，包括租赁价格也是在特许经营协议的合同体系里。

还有银行的贷款协议也放进来了，这就是我说的为什么银行要全程参与，甚至把贷款协议都放进来。在后面一些小项目里，不见得要把贷款协议放进来，当时为什么放进来，政府方担心银行行使的贷款权力影响到整个项目的运行，所以要求银行把贷款协议和投资方签好。

其他还有13个附件，包含了建设运营期的协调规则、项目运行验收标准等等，整个来看，一个大项目要做好是需要有一套特许经营协议来支撑的。

（二）来宾B厂合同体系

这是我国实施比较早的BOT的项目，法国电力集团成立了法电中国，法电中国和法国的斯通公司有一个合资协议，他俩共同合资成立特许经营公司。但政府方不放心，特别是对法电中国不放心，要求法电中国有一个担保。这里还有一个细节，这个项目工程是由法国斯通公司成立的小公司负责承包的，所以要求斯通公司给承包商一个担保，由承包商和特许经营公司签定施工和设备安装合同。由于政府方看重的是法电和斯通公司，所以要求这两家股东都要对合资公司的履约能力进行担保，有了他们的担保，项目公司再和承包公司签署施工和设备安装的合同。在项目运营这块，由项目公司和运营商来签署运营维护合同，同样我们也要求法电中国来对运营商进行担保。这里运营商和法电有一个技术管理服务合同，实际上是法电在给运营商做整个项目的支撑。其他项目投入以后，燃料是由广西建设燃料有限公司来供应，电力的调度由广西电力局中心调度所和广西电力局等等，这三个又是中方企业，当时外方也要求政府方做一些担保，这是在过去，现在我国的政策是不允许担保的，当时的背景是可以的，所以广西区政府给他的燃料公司、电力局做担保，担保他们可以履行购电合同、调度合同、燃料供应合同。同时与贷款方有一个贷款合同来确定项目贷款，所以说这么大的合同是由这么多的合同体系共同构成的。

六、监管体系

（一）运营服务监管

要做好运营和服务监管，整个协议里要约定好项目验收的技术标准、政府提供的支持条件、项目运营的技术标准、运营服务内容和范围、政府监管内容和方法等等。这些内容为未来对整个项目的运营监管提供支撑。

1.运营和服务监管案例（一）

——北京地铁十四号线

PPP实施方案

xxxx 市主城区污水处理厂 PPP 项目 招商实施方案 江苏现代资产投资管理顾问有限公司 2011 年 1 月

目录 第一章方案编制的目的和依据 (4) 一、方案编制的目的 (4) 二、方案编制的依据 (4) 第二章项目背景 (6) 一、行业背景 (6) 二、区域背景 (7) 三、项目具体情况 (8) 第三章项目实施的目标、原则和基本内容 (9) 一、实施目标 (9) 二、实施原则 (9) 第四章项目PPP 融资模式分析 (11) 一、交易结构 (11) 二、投资结构 (12) 三、融资结构 (12) 四、操作模式的初步分析 (14) 五、法律协议框架说明 (14)

第五章关键性问题分析 (18) 一、关于特许经营 (18) 二、本项目的法律框架和法律关系 (19) 三、潜在投资人的要求 (20) 四、职工安置 (21) 五、土地政策 (21) 六、污水处理结算单价及调价机制 (22) 七、政府监管 (22) 八、政府的应急处理 (23) 九、关于税收优惠问题 (23) 十、实施PPP 前的相关准备工作 (23) 十一、关于相关部门的审批问题 (24) 十二、风险因素及防范 (24)

第一章方案编制的目的和依据 一、方案编制的目的 本方案旨在通过对 xxxx 市主城区污水处理厂 PPP 项目市场化的背景、项目交易结构、项目的投资收益及财务效益预测、融资的风险因素和防范措施等内容的研究，从xxxx 市政府的角度审慎地预测此次融资能够达到的主要目的和存在的主要问题，分析投资者经营期内可能的投资回报率和投资回收期限，为 xxxx 市政府领导的决策提供参考。 二、方案编制的依据 （一）公用事业市场化 1、国务院《关于2005 年深化经济体制改革的意见》（国发[2005]9 号），明确提出“推进供水、供气等市政公用事业市场化进程”。 2、建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（城建[2002]272 号），明确提出了“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”。 3、建设部《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部[2004]126 令），规定了特许经营有关各方的权利、责任以及市场准入和退出、招标投标、中期评估、监督检查、临时接管、公众参与等一系列制度，对城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等在内的市政公用行业实行特许经营。 4、国家计委、建设部、国家环保总局《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591 号令），为城市污水、垃圾处理产业化的发展作了原则性指导和具体规定。 5、苏政发（2003）9 号《省政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》

PPP项目实施方案模板

PPP项目实施方案参考模板 （征求意见版） 说明： 本模板的意义在于统一公司实施方案撰写的大致框架，理顺实施方案编制的内在逻辑，以真正实现实施方案理清项目的商务条件、辅助政府决策、为后续合同撰写提供依据的目的。 好的实施方案，应逻辑清晰、前后一致、论证充分。 在排篇布局上，本模板仅供参考，具体可根据当地政府审核的实际要求进行调整。

摘要或概述 可参考“贵州省三都至荔波高速公路工程PPP项目”的核心内容摘要。 1编制依据和编制原则 1.1编制依据 应选取与本项目直接相关的法律、政策、标准和文件。可参考“四平市地下综合管廊PPP项目实施方案”关于采用编制依据的写法。 1.1.1主要相关法律、法规 1.1.2PPP相关政策文件 1.1.3主要工程技术规范及标准（包括国家级和地方级） 1.1.4各级政府关于具体行业的建设规划文件 1.1.5项目的前期论证文件 项目的前期论证文件，主要是指政府批复等前期成果性工作，这些文件应作为实施方案的附件备查。未获得批复的论证文件，不能作为实施方案的依据，只能作为参考资料。 1.2编制原则 编制原则是项目实施的行为准则和标准。应根据项目实际情况进行撰写，并在实施方案成稿之后对原则进行复核，保持实际内容与原则相一致。 以下表述供参考。 为了确保本项目的成功运作和目标的实现，在运作过程中须贯彻以下原则：（1）严格执行国家法律、法规、规章和政策规定，杜绝通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，保证项目PPP模式合法合规； （2）项目实施过程坚持“公平、公正、公开”； （3）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率； （4）保护国家、职工、债权人和其他各方合法权益；（涉及TOT的项目）（5）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作； （6）坚持通过法定竞争机制选择政府合作伙伴；

PPP项目融资、实施方案

项目实施方案 1. 投标人根据自身情况，本工程特点（如工期）提出切实可行的资金投入计划，并依据资金投入计划制定详细、合法、可行的融资方案及其保证措施，并提供相关证明文件。主要应包含以下内容： 1.1自筹资金情况、到位计划、额度、来源及保障措施。 1.2其余建设资金的的额度、资金来源及保障措施。 1.3资金筹措的应急预案，详细说明该预案的可行性。 1.4方案中必须明确自由资金、银行贷款及其它渠道资金的组成比例。 1.5投标人认为其它需要补充的相关说明。 2．投标人根据自身情况，本工程特点制定项目建设管理移交方案，主要包括组织机构建立、资金管理、工程管理、工程移交等工作重点，及与招标人、监理、造价、设计等单位的配合方法。

投资资金筹措方案 一、项目融资方案 我集团公司现有流动资金存款规模约1亿元，**银行四川分行征对本项目专项授信2.6亿元(可按实施进度调整拨付)，另外0.4亿元为公司自有资金作为保障，完全有能力完成本工程的施工任务。 二、融资方案保证措施 现就本工程的应急预案具体安排如下： 1、自筹资金情况、到位计划、额度、来源及保障措施 我集团公司在预计资金投入时，充分考虑了我集团公司在各地现有的建筑业市场中良好的商业信用，预计投入75%的资金，即可满足本工程的顺利实施，即：在施工期间共计投入资金约2.2亿元，并达到我集团公司投标文件中承诺的付款条件。 并且，我集团公司与部分银行长期保持着良好的银企合作关系，目前在授信额度内尚有近3亿元未提取，当本项目生产资金出现短缺时，可以在原有授信额度内提取贷款，以满足工程需要。 2、其余建设资金的额度、资金来源及保障措施 我集团公司有多家设在全国各地分公司均为建筑企业，这些企业长期从事建筑工程施工，除具有丰富的工程建设经验，同时还具备一定资金实力。若我集团公司在本项目出现资金短缺时，这些公司均能为我集团公司筹措数量可观的流动资金，但这部分资金仅作为本工程的一个资金保障措施。 3、资金筹措的应急预案，详细说明该预案的可行性 我集团公司就本项目的资金筹措应急主要有三种途径： （1）我集团公司与某些银行保持了良好的银企合作关系，本身尚有近3亿元的授信未提取。 （2）、我集团公司已对设在全国各地分公司的资金进行了整合，所有下属分公司的银行存款账户均收回集团公司统一管理，若本项目资金出现短缺，也能通过内部资金弥补。

ppp模式策划方案

ppp模式策划方案 【篇一：项目采用ppp模式的初步方案】 _______项目采用ppp模式的初步方案 一、项目基本情况 包括但不限于项目名称、类型（在建或建成）、地点、联系人；项目建设的必要性、前期工作合规性（可研、环评、土地等）、技术路线、所处阶段（申报、设计、融资、采购、施工、运行）、开工和计划完成时间；总投资及资本构成、资产负债、股权结构、融资结构及主要融资成本、收益情况（总收益、收入来源、收费价格和定价机制）；政府现有支持安排、社会资本介入情况（如有）；纠纷情况（如有）等。 二、可行性分析 包括但不限于对本通知要求满足情况的分析、行业主管部门和融资平台意愿、项目对社会资本的吸引力分析、债权人转换配合意愿及担保解除可能性等。 项目采用ppp模式要进行“物有所值”定性分析，重点关注ppp与政府传统采购模式相比能否增加供给，优化风险分担，降低项目全生命周期成本，提高运营效率，促进创新和竞争。 三、初步实施安排 包括但不限于政府和社会资本的权利义务、风险分担、ppp运作方式、投融资结构、政府配套安排、合同期限、收益回报方式、收费定价调整机制、政府可承受能力评估、合作伙伴选择方式、项目公司（spv）设立情况等。 四、财务测算 包括但不限于投资回报测算、现金流量分析、项目财务状况、项目存续期间政府补贴情况等。 附件3 项目信息表 填报说明： 1.类型：新建、改建、扩建、在建或建成。 2.领域：供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。 3.开工和计划完成时间：****年**月。 4.所处阶段：申报、设计、融资、采购、施工、运行。

5.投融资结构：项目投资及资本构成、融资结构及对应担保措施等。 6.政府现有支持安排：政府对项目已提供和承诺提供的支持。 7.社会资本介入情况：项目是否已有社会资本参与。若有，请填写 社会资本选择方式。 8.ppp合作计划期限：****年--****年。 9.回报机制：使用者付费收入占比，政府可行性缺口补助占比等， 并注明超额收益分享机制（如有）。 10.风险分担机制：政府承担责任内容，社会资本承担责任内容。 11.投融资结构：社会资本自有资金投资占比，融资占比，政府出资 占比等。 12.定价和价格调整机制：政府定价或市场定价，并注明价格调 整机制（调整原则、方法和时间等）。 13.ppp运作方式：bot、lot、tot、rot、bbo等。 14.项目公司设立情况：政府是否和社会资本共同成立项目公司，若是，政府占股比例等。 15.投资回报测算：项目投资内部收益率，财务净现值（按**%的贴 现率）等。 16.现金流量分析：投融资结构变动对项目现金流量的影响。 17.项目财务状况：资产负债率、速动比率、现金流覆盖率（指项目 可行性研究时，测算的自有现金流与债务还本付息总额之比）、流 动比率等指标及说明。 【篇二：项目采用ppp模式的初步方案(附件1 )】 附件1： 项目采用ppp模式的初步方案 一、项目基本情况 包括但不限于项目名称、类型（在建或建成）、地点、联系人；项 目建设的必要性、前期工作合规性（可研、环评、土地等）、技术 路线、所处阶段（申报、设计、融资、采购、施工、运行）、开工 和计划完成时间；总投资及资本构成、资产负债、股权结构、融资 结构及主要融资成本、收益情况（总收益、收入来源、收费价格和 定价机制）；政府现有支持安排、社会资本介入情况（如有）；纠 纷情况（如有）等。 二、可行性分析

ppp项目实施建议方案

PPP（公私合作关系）项目实施建议方案 一、什么是PPP （一）基本概念、核心理念 PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。 PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。 （二）PPP的比较优势 相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下 比较优势： 1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。 同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。 2、保障项目和公共服务质量

评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。 另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。 3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。 （三）PPP实施背景 十八大以来，稳增长、促改革、调结构、惠民生逐渐成 为政策主线。在当前宏观经济环境下，发展是重中之重，稳增长的任务尤其艰巨。在此背景下，新型城镇化进程加快。财政部预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元人民币，每年需要资金约7万亿。然而作为城镇化建设主力的地方政府财政压力巨大，各级政府直接债务约11万亿，或有负债约7万亿。在当前土地收入成为地方债务主要还款来源的情况下，房地产市场的正常波动都足以影响地方财政，进而影响新型城镇化建设进程。 要改变这种困境，最关键的是创新投融资体制，改变传统政 府投资模式。PPP模式积极引入社会私人资本，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。（四）PPP法律依据 PPP模式在本质上是鼓励社会非公有资本参与社会基础设施

2017年某医院ppp模式项目实施方案

某市中心医院高新区院区（一期）PPP项目 实施方案 编制单位：某省公司 编制时间：二〇一七年四月

目录 一、项目基本情况......................................... 错误!未定义书签。（一）项目名称........................................... 错误!未定义书签。（二）项目类型........................................... 错误!未定义书签。（三）项目实施机构与出资代表............................. 错误!未定义书签。（四）协调机制........................................... 错误!未定义书签。（五）项目建设的必要性................................... 错误!未定义书签。（六）项目实施的可行性................................... 错误!未定义书签。 二、项目概况............................................. 错误!未定义书签。（一）项目建设地点....................................... 错误!未定义书签。（二）项目建设规模及内容................................. 错误!未定义书签。（三）项目产出说明....................................... 错误!未定义书签。 三、项目运作模式......................................... 错误!未定义书签。（一）项目运作方式....................................... 错误!未定义书签。（二）项目合作期限....................................... 错误!未定义书签。（一）项目公司股权情况................................... 错误!未定义书签。（二）项目回报机制....................................... 错误!未定义书签。 六、风险分配基本框架..................................... 错误!未定义书签。（一）风险识别........................................... 错误!未定义书签。（二）风险分配........................................... 错误!未定义书签。（三）风险应对措施....................................... 错误!未定义书签。 七、项目合同体系......................................... 错误!未定义书签。 八、绩效考核办法......................................... 错误!未定义书签。 九、监管架构............................................. 错误!未定义书签。（一）授权关系........................................... 错误!未定义书签。（二）监管方式........................................... 错误!未定义书签。 十、物有所值及财政承受能力论证........................... 错误!未定义书签。（一）物有所值分析....................................... 错误!未定义书签。（二）财政承受能力论证................................... 错误!未定义书签。

2020年通用机场PPP项目实施方案

通用机场PPP项目实施方案 要点 为进一步创新投融资机制，加速通用机场建设进程，鼓励和引导社会资本参与基础设施槛车，制定本实施方案，其中包含运作的必要性和可行性、风险分配框架等内容。 通用机场PPP项目实施方案 第1条项目概况 根据市《关于通知》，同意通用机场项目（以下简称“本项目”）。项目基本情况如下：位于市，。目前，本项目施工图已完成，征地拆迁工作也已启动。 为进一步创新投融资机制，加速通用机场建设进程，鼓励和引导社会资本参与市基础设施建设，根据的规定，批准成立了由市等共同组成的 PPP 项目工作领导小组，并授权市作为本项目实施机构，具体负责本项目的实施；同时授权市作为本项目政府方出资代表。未来由项目公司具体负责工程的投资、融资、建设及运营维护等。 第2条 PPP 运作的必要性和可行性 2.1 应用 PPP 模式的必要性 2.1.1 文重点推行PPP模式。为加强地方政府性债务管理，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出通过融资平台公司为建设项目融资，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；支持推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。 2.1.2 PPP模式至少可为本项目带来以下几点优势： （1）平滑政府财政支出，增加公共交通设施供给。项目前期资本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可用性服务费和运维绩效服务费，有利于平滑财政支付资金压力、加快公共交通基础设施建设。 （2）优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共交通服务效率。PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、融资、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。 （3）有利于转变政府职能。PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。

PPP项目实施方案

***市场PPP项目实施方案 ***县商务局 二〇一七年月

目录 1项目概况 (3) 1.1项目基本情况 (3) 1.1.1项目名称 (3) 1.1.2项目背景 (3) 1.2项目经济技术指标 (3) 1.3项目实施主体 (4) 1.4项目公司（SPV）设立 (4) 1.5PPP运作的可行性分析 (4) 1.5.1政策条件 (4) 1.5.2县域条件 (6) 1.5.3物有所值评价 (6) 1.5.4财政承受能力论证 (7) 2风险分配框架 (8) 3PPP运作方式 (9) 4项目交易结构 (9) 4.1投融资结构 (10) 4.2回报机制 (10) 4.2.1使用者补贴 (10) 4.2.2运营成本 (11) 4.2.3政府可行性缺口补助 (11) 4.3配套安排 (12) 5项目合同结构 (12) 6核心边界条件 (13) 6.1合作期限 (13) 6.2资产权属 (13) 6.3投资调整 (13) 6.4项目产出说明和绩效考核 (13) 6.4.1产出说明 (13) 1

6.4.2绩效考核 (14) 6.5履约保障 (15) 6.5.1强制保险方案 (15) 6.5.2保函体系 (15) 6.6期满终止 (16) 6.7应急处置 (16) 6.8临时接管和提前终止 (16) 6.9合同变更 (18) 6.10合同展期 (18) 6.11P PP双方主要权利义务 (18) 6.11.1县政府的权利 (18) 6.11.2县政府的义务 (19) 6.11.3社会资本的权利 (19) 6.11.4社会资本的义务 (20) 7项目监管 (21) 7.1监管人 (21) 7.2监管范围 (22) 7.3监管方式 (22) 7.3.1行政监管 (22) 7.3.2履约管理 (22) 7.3.3公众监督 (23) 8绩效评价 (23) 9社会资本采购方式 (24) 9.1采购方式 (24) 9.2竞价方式及限价 (24) 9.3社会资本资格条件 (24) 10附件：..................................................................................... 错误！未定义书签。 2

工程PPP项目实施方案(模板)

各项前期工作已按照相关法律法规的要求同步开展。 1.6 项目建设计划 根据XXX相关精神，本项目拟于XXX启动项目采购程序，项目建设期暂定为XXX月。 2 项目交易结构 2.1 项目工作组织 以公平、公正、公开、择优的原则选择合作社会资本，并与依法选定的社会资本签订PPP协议。 2.2 基本模式 本项目采用PPP模式运作，依据XXX文件，项目运作方式主要包括委托运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。项目公司将项目设施完好、完整、无偿地移交给指定机构。 2.3 项目交易总体结构体系 1.XXX作为本项目的实施机构。 2.XXXX通过公开招标方式选择中选社会资本。 3.按照XXX%的比例签署《PPP协议》和《公司章程》，并注入资本金。 4.XXX签署《PPP协议》，授予项目公司本项目的特许经营权，以及项目投融资、建设、运营和维护工作。 5.项目公司通过在合作经营期内以补偿经营成本、缴纳税金并获取合理投资回报。 6.根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》XXX款，本项目拟采用社会资本的招标方式，项目公司成立后，由中选社会资本承担项目的施工总承包任务。 7.如果使用财务杠杆，项目公司应与金融机构签订《融资协议》进行项目融资。 8.在合作经营期内，XXX对项目公司的服务质量进行考核。 9.合作经营期届满后，项目公司应按照《PPP协议》约定，将本项目设施无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给指定机构。

根据财政部《项目财政承受能力论证指引》（XXXX号）等文件的要求，为增加社会投资人信心，保证项目招标的顺利开展，将本项目中的政府可行性缺口补助纳入到长期财政预算和年度财政预算。 为平衡本项目的投资建设成本，降低财政支付可行性缺口补助的压力，结合本项目实际情况，XXXX作为本项目可行性缺口补助的付费来源之一。 3 社会资本的采购 3.1 采购主体 XXX可根据需要委托XXX具体实施采购工作，并对其进行指导和监督。 3.2 采购内容 本项目通过公开招标方式选择具备相应资质和业绩的社会资本，XXX项目公司，在合作经营期内，负责XXXXXX建设、运营和维护工作。 3.3 采购方式 本项目拟采用公开招标的采购方式。本次选定的供应商可直接与项目公司签署本项目施工总承包合同，不再针对工程施工进行单独招标。 3.4 供应商资格条件 参与本项目的供应商应具备以下资格： 1.主体资格 （1）供应商可以是依法注册的独立法人实体，也可以是由独立法人组成的联合体； （2）如供应商以联合体形式参与投标，则联合体内的成员不得超过三（3）名，并明确由联合体牵头人代表所有联合体成员负责投标、资金筹措、委派项目负责人和项目建设、运营阶段的主办、沟通、协调等工作；

PPP项目建设管理实施方案

鹿溪河生态区等2个建设项目融资建设招标 投标文件 （技术标部分） 投标人：（单位盖章） 法定代表人或其委托代理人：（签字） 年月日

项目建设管理实施方案 编制说明 本项目建设管理实施方案严格按照工程设计图纸及招标书对项目建设管理实施方案的要求进行编制。在人员、机械、材料调配、质量要求、进度安排等方面统一部署。根据本工程设计特点、功能要求，本着“百年大计，质量第一”的质量意识和对业主高度负责的原则，以业主的要求为准绳，对工程质量终身负责，以“科学、经济、优质、高效”为本项目建设管理实施方案编制的指导思想。公司上下对本工程非常重视，收到招标文件后，立即召集参加过类似工程施工、有丰富管理及施工经验的人员，在仔细研究图纸，明确工程特点、充分了解施工环境、准确把握业主要求的前提下，成立编制专题小组，集思广议、博采众长，力求本方案切合工程实际，思路先进，可操作性强。 编制依据如下： 1、成都市天府新区市政工程项目技术要求 2、成都市市颁发的有关建筑施工规程、安全、消防、质量等文件。 3、四川省建设厅颁发的有关建筑施工规程、安全、消防、质量等文件。 我公司有关施工质量、安全、技术、文明现场等管理体系。 4、国家、省、市的主要技术规范、标准、规程。国家和行业现行的法律及施工质量验收规范。

目录 第一章项目实施进度计划及保障措施 (4) 第一节工期安排的指导思想和依据 (4) 第二节工期安排计划 (5) 第三节工期保证措施 (5) 第二章工程质量目标与保障措施 (9) 第一节工程质量目标 (9) 第二节质量保障体系 (10) 第三节质量保障组织措施及制度 (10) 第四节质量保障技术措施及管理措施 (12) 第三章投资控制目标及保障措施 (14) 第一节投资控制目标 (14) 第二节投资控制保障措施 (14) 第四章安全文明控制目标及保障措施 (16) 第一节安全文明管理控制目标 (16) 第二节安全文明保证体系 (16) 第五章相关图表 (19) 附表一：拟投入本项目的主要施工设备表 (19) 附表二：按工程施工阶段投入劳动力情况 (20) 附表三：计划开、竣工日期和施工进度横道图 (22) 附表四：项目部施工总平面图 (23)

ppp项目建设实施方案

ppp项目建设实施方案 【篇一：ppp项目管理方案】 六、项目公司的组建方案 一、项目公司组织机构 二、管理制度 （一）执行董事行使下列职权： 1、向股东报告工作； 2、执行股东的决议； 3、决定公司的经营计划和投资方案； 4、制订公司的年度财务预算方案、决算方案； 5、制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案； 6、制订公司增加或者减少注册资本； 7、制订公司合并、分立、变更公司形式、解散的方案； 8、决定公 司内部管理机构的设置； 9、决定聘任或者解聘公司总经理及其报酬事项，并根据总经理的提 名决定聘任或者解聘公 司副总经理、财务负责人及其报酬事项； 10、制定公司的基本管理制度； 11、公司章程规定的其他职权。（二）总经理对执行董事负责、行使下列职权： 1、主持公司的生产经营管理工作，组织实施执行董事的决议； 2、 组织实施公司年度经营计划和投资方案； 3、拟订公司内部管理机构 设置方案；4、拟订公司的基本管理制度；5、制定公司的具体规章； 6、提请聘任或者解聘公司副总经理、财务负责人； 7、决定聘任或者解聘除应由执行董事聘任或者解聘以外的负责管理 人员； 8、执行董事授予的其他职权。 为了提高公司的整体工作效率，适应公司向集团化、管理科学化发 展的要求，便于对员工的各项工作目标考核，根据公司的实际情况，特制定集团各部门岗位职责。 ? 总经理岗位职责 一、全面主持公司的生产经营管理工作，决定和处理日常工作中的 重大事宜，受执行董事领导，对执行董事负责。 二、组织制定公司年度工作计划，报执行董事批准执行，检查、指 导各部门落实工作计划情况。 三、拟订公司内部管理机构设置方案，拟订公司的基本管理制度， 报执行董事批准后组织实施。

PPP项目融资及实施方案-ppp项目融资模式

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项目实施方案 1. 投标人根据自身情况，本工程特点（如工期）提出切实可行的资金投入计划，并依据资金投入计划制定详细、合法、可行的融资方案及其保证措施，并提供相关证明文件。主要应包含以下内容： 1.1自筹资金情况、到位计划、额度、来源及保障措施。 1.2其余建设资金的的额度、资金来源及保障措施。 1.3资金筹措的应急预案，详细说明该预案的可行性。 1.4方案中必须明确自由资金、银行贷款及其它渠道资金的组成比例。 1.5投标人认为其它需要补充的相关说明。 2．投标人根据自身情况，本工程特点制定项目建设管理移交方案，主要包括组织机构建立、资金管理、工程管理、工程移交等工作重点，及与招标人、监理、造价、设计等单位的配合方法。

投资资金筹措方案 一、项目融资方案 我集团公司现有流动资金存款规模约1亿元，**银行四川分行征对本项目专项授信2.6亿元(可按实施进度调整拨付)，另外0.4亿元为公司自有资金作为保障，完全有能力完成本工程的施工任务。 二、融资方案保证措施 现就本工程的应急预案具体安排如下： 1、自筹资金情况、到位计划、额度、来源及保障措施 我集团公司在预计资金投入时，充分考虑了我集团公司在各地现有的建筑业市场中良好的商业信用，预计投入75%的资金，即可满足本工程的顺利实施，即：在施工期间共计投入资金约2.2亿元，并达到我集团公司投标文件中承诺的付款条件。 并且，我集团公司与部分银行长期保持着良好的银企合作关系，目前在授信额度内尚有近3亿元未提取，当本项目生产资金出现短缺时，可以在原有授信额度内提取贷款，以满足工程需要。 2、其余建设资金的额度、资金来源及保障措施 我集团公司有多家设在全国各地分公司均为建筑企业，这些企业长期从事建筑工程施工，除具有丰富的工程建设经验，同时还具备一定资金实力。若我集团公司在本项目出现资金短缺时，这些公司均能为我集团公司筹措数量可观的流动资金，但这部分资金仅作为本工程的一个资金保障措施。 3、资金筹措的应急预案，详细说明该预案的可行性 我集团公司就本项目的资金筹措应急主要有三种途径： （1）我集团公司与某些银行保持了良好的银企合作关系，本身尚有近3亿元的授信未提取。 （2）、我集团公司已对设在全国各地分公司的资金进行了整合，所有下属分公司的银行存款账户均收回集团公司统一管理，若本项目资金出现短缺，也能通过内部资金弥补。

PPP项目实施方案编制

PPP项目实施方案编制 北京金准咨询有限公司 副总经理童玫 时间: 2015-11-26 PPP项目实施方案是发改系统参与PPP的一个十分重要的环节，而且对PPP项目来说，实施方案也是整个PPP项目的灵魂。所以，今天的主题就是PPP项目实施方案的编制。 首先说一下PPP的操作流程。 方案研究论证阶段： 一是项目主管部门根据需求提出，什么样的项目适合做PPP，什么样的项目不适合做PPP，我觉得适合不适合要看项目的需求，也就是说我这个地方的建设为了百姓的生活，或者为了改革城市环境，有这样一个项目，首先是项目的提出。 二是项目可行性初步论证。按照可以做PPP的基本原则来判断能否做PPP。基本原则是什么？各有各的说法，最早的可能说看这个项目是否有稳定的现金流，有没有稳定的营运能力等等，但实际上这个观念不一定正确。这个指标更适合优选，比如有很多项目，那么哪个项目更适合，可能站在投资人的角度，他会更喜欢有现金流的项目，但是站在政府的角度不

见得。我们的观点是这个项目是否适合做PPP，要看这个项目实施PPP后能否带来额外的效益，实际就是VFM值的大小。什么是VFM值真要去算这个数是不太可行的，理论上可以算，但实际上，由传统方式建设和采用PPP模式建设，建设期需要的投入不一样，同样一个项目，政府花钱和私人老板花钱，需要的投资额是不一样的，具体差别是多少很难算得出来。 在运营阶段，由社会投资来运营或由传统的事业单位来运营，运营成本也会不一样，具体相差多少同样不好算。所以说定量是不好判断的，基于我们目前市场所掌握的信息，通过定性的判断，也就是说是否适合做PPP，如果能判断项目有足够的社会资源，而且社会资源做这个项目能够节省建设成本和运营成本，甚至能够更大地促进社会资本方发挥技术优势和管理优势，那么这个项目就可以做PPP，不论其是否有直接收益。当然，有个大前提，这个项目一定是公共基础设施和公共服务项目。 三是实施方案研究。这是最大最重要的环节，在这里要研究清楚整个项目的投融资模式、项目价格模式、项目风险分担方案、建设监管方案、运营服务监管方案、项目退出机制、选择投资人方式，这些是我们要研究的核心内容。 四是实施方案编制。以前叫预可研，但容易与一般建设项目管理程序中的预可研发生混淆，所以在PPP流程中我们叫它实施方案。PPP项目操作的流程与传统的项目管理流程不是冲突的，而是互补的。对于项目管理我国有一套成熟的体系，并不因为是PPP项目就可以有特殊待遇，就可以不按国家项目管理规则走，不是这个概念。一定要按传统的规则，该做可研的做可研，该做初步设计的做初步设计，这套程序是要的，只不过因为我们要做PPP，要处理地方政府和社会投资人的一些关系，所以要增加一个PPP实施方案的过程。 五是实施方案审批。审批主体严格来说是地方政府，但在实际操作过程中都是由发改会同财政、税务、环保等部门共同对《实施方案》进行联审后报市政府批准。 社会投资方选择阶段：

项目PPP初步实施方案全解

政府与社会资本合作（PPP)模式建设 XX林海生态园基础设施建设项目 初步实施方案 一、项目基本情况 1.1项目名称：XX林海生态园基础设施建设项目； 1.2项目类型：在建项目 1.3建设地点：X黄河故道国家森林公园内。项目总占地面积400余亩。 1.4项目联系人XX 1.5建设内容：该项目将充分利用黄河故道森林公园内现有的森林资源、人文景观及故道特有的地形地貌等自然资源，在充分保护自然环境，维护生态平衡的前提下，规划建设假山广场、溜冰场、游泳池、奇石苑、网球场、农家小院烧烤区、游乐设施、沙滩摩托训练场、奇石林、休闲木屋、游客休闲驿站、文化广场、跑马场、真人CS训练基地、狩猎营地、名贵花木基地、桂花园、梅园、海棠锦园、菊园、吊桥区、激流勇进水上项目、孔雀园、黄河文化一条街、百竹园、十二生肖一条街等旅游项目，并配套建设停车场、公共卫生间、消防设施及公用工程等。 1.6项目前期工作合规性：本项目是XX打造商丘人民的后花园综合开发国家森林公园的一部分。经河南省发改委备案（豫XX[2015]14766号）批准建设，可行性研究报告、环评

手续已经批准，初步设计已经完成。 1.7所处阶段：融资阶段。 1.8计划开工和完工时间：2015年至2019年 1.9合作期限：特许经营期限为40年 1.10总投资及资本构成：本项目投资估算为15000万元，包括工程费用12938万元（其中建安工程11700万元，公用及配套工程1238万元；工程建设其他费用1305万元；预备费427万元；流动资金330万元。项目建设为政府引导性投资，企业自筹资金建设。 二、项目的必要性和可行性分析 2.1项目必要性分析 2.1.1是XX经济发展的需要 旅游产业巨大的乘数效应以及旅游给目的地带来的知名度、美誉度的提高等多种效应，尤其是对目的地改善投资环境、增强投资吸引力、拓宽招商引资渠道的巨大影响力，旅游已成为各级政府的宠儿，引起政府部门的高度重视。为此，投资建设本项目，可以提高XX市的知名度和美誉度，改善投资XX市的投资环境，增强招商引资的吸引力，加快XX市发展经济的速度。 投资建设本项目，改善旅游条件，创造良好旅游环境，充分利用XX市的旅游资源，大力发展旅游业，使XX市的旅游资源产生规模效益，使旅游商品的生产、交换、消费在地

ppp项目实施方案

ppp项目实施方案 PPP project implementation plan 汇报人：JinTai College

ppp项目实施方案 前言：本文档根据题材书写内容要求展开，具有实践指导意义，适用于组织或个人。便于学习和使用，本文档下载后内容可按需编辑修改及打印。 南京市城东仙林污水处理PPP项目 20**年11月26日，南京市城东、仙林污水处理PPP项 目分别与北控水务（xxx有限公司和xxx有限公司正式签署PPP项目合同，标志着历经八个多月两项目终于落地。 作为财政部首批PPP示范项目之一，且是其中为数不多 的存量资产PPP项目，随着20**年以来PPP模式理念的升级 和更多规范政策的出台，本项目的成功运作引起了空前关注。 根据20** 年建设部126号令《市政公用事业特许经营 管理办法》，污水处理行业是国内最早进行市场化改革的市政公用事业之一，经过十余年的发展，有着相对成熟的运作机制，类似污水TOT项目应操作本应一帆风顺，但实践往往不如想象那么简单。以南京城东、仙林污水处理PPP项目为例，期间不断经历着肯定-否定-再肯定的过程，部分问题甚至引起了财政部的重视，如税务问题，如PPP采购是否允许引入外资的问题，目前财政部正就上述问题进行调研和研究。

作为本项目的主要咨询人员，在一切尘埃落定后，提笔 对项目运作过程进行总结，既供业内人士交流之用，亦供后 续项目参考与借鉴。 1 面纱初启：项目运作背景 城东污水处理厂服务范围为南京市东南部地区，服务面 积约175平方公里，规划服务人口约148万。此番PPP运作前，城东污水处理厂项目总设计能力35万立方米/日，处理后出水达国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准。尾水排放到运粮河。城东污水处理厂始建于20** 年10月，项目 分三期建设，至20xx年12月底全部完成，出水水质满足一级 A标准。其中一期工程于20** 年9月建成投运，规模10万 立方米/日，采用A2O工艺，二期工程于20xx年底改扩建完成，扩建后日处理能力增至20万立方米，同时二期工程进行了一、二期一级A提标改造，污泥处理采用深度脱水工艺，通过重力浓缩、加药调理、板框压滤使产出污泥含水率降至60%以下后 外运处置。 仙林污水处理厂规划服务面积80平方公里，服务人口20万。目前日处理能力10万立方米/日，处理后出水达国家《城

医院ppp项目实施方案

医院ppp项目实施方案 篇一：PPP(公私合作关系)项目实施建议方案 一、什么是PPP （一）基本概念、核心理念 PPP，即公私伙伴关系是指公共部门与私营部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种关系用商业协议来确立，公共部门将融资、建设、运营风险转嫁给私营部门，并与私营部门发挥各自的优势来提供公共服务。在这样的框架下，PPP的表现形式有多种，如BOT（建设-运营-转让）和BOOT（建设-运营-拥有-转让）等。一般而言，按照私人部门的参与程度和公共部门将各类风险向私营部门转移的程度会产生多种PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。 PPP的核心理念是追求资金最佳使用价值,通过引进社会资本，发挥公私双方各自优势，紧密合作，风险共担，利益共享，得到最优的投资回报及社会公共效益，实现公共财政或者公共资源的价值最大化。 （二）PPP的比较优势 相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP有以下 比较优势： 1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。 同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。 2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。 另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。 3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。 （三）PPP实施背景

项目PPP初步实施方案.pdf

政府与社会资本合作（PPP)模式建设XX林海生态园基础设施建设项目 初步实施方案 一、项目基本情况 1.1项目名称：XX林海生态园基础设施建设项目； 1.2项目类型：在建项目 1.3建设地点：X黄河故道国家森林公园内。项目总占地面积400余亩。 1.4项目联系人XX 1.5建设内容：该项目将充分利用黄河故道森林公园内现有的森林资源、人 文景观及故道特有的地形地貌等自然资源，在充分保护自然环境，维护生态平衡的前提下，规划建设假山广场、溜冰场、游泳池、奇石苑、网球场、农家小院烧 烤区、游乐设施、沙滩摩托训练场、奇石林、休闲木屋、游客休闲驿站、文化广场、跑马场、真人CS训练基地、狩猎营地、名贵花木基地、桂花园、梅园、海 棠锦园、菊园、吊桥区、激流勇进水上项目、孔雀园、黄河文化一条街、百竹园、十二生肖一条街等旅游项目，并配套建设停车场、公共卫生间、消防设施及公用工程等。 1.6项目前期工作合规性：本项目是XX打造商丘人民的后花园综合开发国 家森林公园的一部分。经河南省发改委备案（豫XX[2015]14766号）批准建设，可行性研究报告、环评手续已经批准，初步设计已经完成。 1.7所处阶段：融资阶段。 1.8计划开工和完工时间：2015年至2019年 1.9合作期限：特许经营期限为40年 1.10总投资及资本构成：本项目投资估算为15000万元，包括工程费用12938万元（其中建安工程11700万元，公用及配套工程1238万元；工程建设其他费

用1305万元；预备费427万元；流动资金330万元。项目建设为政府引导性投资，企业自筹资金建设。 二、项目的必要性和可行性分析 2.1项目必要性分析 2.1.1是XX经济发展的需要 旅游产业巨大的乘数效应以及旅游给目的地带来的知名度、美誉度的提高等多种效应，尤其是对目的地改善投资环境、增强投资吸引力、拓宽招商引资渠道的巨大影响力，旅游已成为各级政府的宠儿，引起政府部门的高度重视。为此， 投资建设本项目，可以提高XX市的知名度和美誉度，改善投资XX市的投资环境，增强招商引资的吸引力，加快XX市发展经济的速度。 投资建设本项目，改善旅游条件，创造良好旅游环境，充分利用XX市的旅游资源，大力发展旅游业，使XX市的旅游资源产生规模效益，使旅游商品的生产、交换、消费在地区内同时发生，逐步实现财富、经验、技术和产业的转移。 XX市旅游资源丰富，丰富的旅游资源为XX市旅游经济发展提供了独特天厚的优越条件，近两、三年来，旅游事业发展势头明显加快，显示出旅游业的牵动 效应。随着旅游业的发展，大大带动了交通、运输、餐饮、住宿、商品零售等产 业规模不断扩大，进而实现了跳跃式发展，目前第三产业以高出第二产业几个百分点，为XX市培育出新的经济增长点。 2.1.2是国民经济和社会发展的需要 旅游业被称为朝阳产业，被国家确定为新的经济增长点和国民经济的重要组 成部分，是21世纪最具发展潜力的产业之一，也是有效促进地区经济发展、提 升地方精神文明程度的重要途径。国家国民经济和社会发展要求把发展旅游业放