地方政府融资平台贷款风险分析与思考
地方政府融资平台贷款风险分析与思考
党均章王庆华
地方政府融资平台贷款风险分析不能仅仅着眼于单纯的地方政府和企业层面，而应首先从更宏观的视野来考察中国地方政府乃至中国政府的总体负债水平，在此基础上，再来考察地方政府和融资平台的关系、融资平台之间的关系、融资平台自身，从而确定地方政府融资平台贷款的风险特征，提出解决之道。
地方政府融资平台贷款现状地方政府融资平台主要是指，地方政府为解决当地公共设施项目建设资金而专门设立用来融资的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产经营公司。这类公司，由政府划拨土地、股权、规费等资产，以便从资产和现金流上达到融资标准，以财政补贴作为还款承诺，以实现融资目的，并把资金运用于市政建设、公共事业等项目。
中国目前由于受到法律等制约，地方政府要解决财政资金短缺只能向银行借款，因此融资平台是有效的融资载体。这种由地方政府组建的公司投资项目大体可分为三类：
第一类项目完全没有经营性收入，如城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等。
第二类项目有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏。
第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。
第三类项目可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息，而第一类、第二
类项目由于自身没有偿还贷款的能力，完全或部分需要依靠当地政府财力来偿还银行贷款，这正是其贷款风险所在。
根据相关部门统计，截至2009年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台为4907家。2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，约占贷款总额的18%。
2009年净新增约3.8万亿元，其中，县(市)级融资平台占地方融资平台新增贷款总量的75%。预计2010年和2011年后续贷款约为2万～3万亿元，2011年底将达到约10万亿元。
总体来看，当前地方政府融资平台贷款具有如下特征:商业银行成为融资平台贷款的主角。2009年以前，国家开发银行为地方融资平台贷款的主角，但自2009年始，商业银行成为融资平台贷款的主角，目前融资平台贷款中，国家开发银行约2万亿元，四大行总计约2万亿元，股份制银行约8000亿元左右，城商行约2.2万亿元，全国农村合作金融机构为2046亿元。
因此，目前对地方政府融资平台贷款已经由国开行一行独大变为四大行、国开行以及地方金融机构三足鼎立的局面。地方金融机构成为县(市)级融资平台的贷款主体。由于四大行、国开行以及股份制银行对县(市)级融资平台的审核标准较严，因此，县(市)级融资平台的贷款来源主要依赖农村合作机构、城商行。依据广东银监局不完全统计，在该省农联社2009年发放的地方融资平台贷款中，有超过65%是投向财力最薄弱的市县级投融资平台。城商行由于与地方政府的特殊关系，融资平台贷款占其总贷款的比重一直较高。融资平台贷款主要集中在发达地区和省级融资平台。根据估计，发达地区贷款约占总额的60%，省市级融资平台贷款约占总额的70%～80%，即使是县级融资平台也主要集中在发达地区。
融资平台贷款主要依靠第二还款来源。融资平台贷款中，约30%～40%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息。大约60%～70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。据国开行对其融资平台贷款的摸排，50%以上还款来源都依赖财政支持。项目资本金普遍不足，一定量的贷款被地方政府用作项目资本金。
地方政府融资平台结构分析地方政府融资平台模式分析
上海模式。上海模式的核心是通过建立一个全面接管地方所属资产的投资公司(如上海市城市建设投资开发总公司，简称上海城投公司),履行地方政府的融资和投资事务。这个公司的主要职能是以所拥有的资产做抵押，向金融机构借贷，为一般性的无特定项目现金流支持的公共基础设施的投资和维护进行融资；同时，这个公司也应当是省属资产证券化的主体，向社会发行企业债，其性质类似于发达国家地方政府的一般责任债券。此外，该平台不宜直接参与具体项目的投资建设，而应当组建以项目为核心的公用事业公司。平台通过控股这些公用事业公司参与到具体项目的融资、投资和经营中去。组建以项目为核心的公用事业公司的原因主要是许多的公共基础设施项目在未来存在持续的现金流，存在持续现金流的项目为公私合作提供了基础，从而最大可能地调动社会资源为公共基础设施项目融资。
重庆模式。重庆模式的核心是以项目为核心组建公用事业公司。从2002年开始，重庆市按一体化职能统筹合理划分配置维系国计民生领域及战略性领域的国有资产，整合各类分散资源，逐步组建了渝富、城投、地产、高发、开投、交旅、水投、水务八大政府性投资集团(“八大投”)。通过近7年的努力，基本建成了基础设施和公益设施建设融资平台和工商产业、企业融资平台，实现了由单一生产经营向生产经营与资本经营并重的转型，完成了基础设施建设和重大国计民生领域职能的合理划转及资产配置，充分发挥了国有资本保障民生和成为地方政府调控工具的职能。
目前，大多省份都借鉴了重庆模式，如河北、湖北、山东等省。
天津模式。与上海市的投融资平台类似,天津于2004年11月正式对外挂牌成立了天津城市基础设施建设投资集团有限公司(天津城投)。作为一家国有资产授权经营的大型国有独资集团公司,天津城投更重要的意义在于成为一个负债主体。它最主要的融资功能是以城市基础设施和土地增值收益作为还贷保证,成为一个承贷主体,从而克服《预算法》对地方政府负债的限制。
除此之外,我国的其他一些地方政府融资平台也各具特色,如浙江省铁路投资集团有限公司独特的“浙铁模式”。浙铁主要通过银行贷款和发行中期票据进行融资,通过发展辅业来补贴铁路主业,同时还利用其控制的上市公司直接在资本市场上进行权益融资。
地方政府融资平台的运行结构分析从融资平台与地方政府的关系看，地方政府融资平台形式多样，有的为单纯的融资平台，有的集融资、投资于一身。对于单纯的融资平台，其运行机制如下：
由国资委全资控股，由政府与金融机构谈判，明确贷款银行、金额、期限等，由所在地同级人大常委会批准后进入贷款实际操作。融资平台提出贷款申请，政府主管领导批准同意贷款后，由发改委向融资平台下达贷款通知，融资平台取得贷款后，于当天转账到财政指定账户，财政局将贷款本息偿还纳入年度预算。政府完全主导了该类融资平台的运行。
目前，大多数的融资平台集投融资功能于一身，其运行机制如下：
成立一家由国资委完全控股的母公司，将其打造成融资总平台、项目总业主、土地总储备。在财政主管部门的授权下，全盘经营管理辖内国有经营性资产。该平台利用国有资产向子公司进行投资，收取国有资产经营收益，为子公司融资，收取资金
使用费；对各子公司经营业绩进行绩效评价；按国资管理的要求制订相应管理细则和考核的办法，报财政局批准后组织实施。
总体来看，融资平台与政府的关系可以概括为以下几点：
一是政府主导融资管理的决策。通过设立融资工作领导小组，对融资平台的投融资工作进行日常管理，协调联系辖内各金融机构，策划、指导、规范辖内重大建设项目的融资工作。
二是政府主导人事。融资平台以及其下属各子公司董事会、监事会成员都由政府任命，提名产生母子公司总经理层人员。
三是政府主导财务及资金调度。财政主管部门对融资平台公司委任财务总监。融资平台公司对子公司委派财务负责人和会计人员。融资平台下子公司调度资金需要经政府金融领导小组同意后，在政府金融办、财政等部门的监督下调度资金。
四是政府主导资本投入。由融资平台公司按照“统一管理、集中持有、分层经营”原则，对所持有资产有计划地向子公司增加投资。
五是政府履行监督职能。由财政主管部门、金融办、发改委、审计部门、监察部门对财政性投资项目进行评估与审查。融资平台公司对下属子公司的重大事项、资金运作情况和财务运行状况，每月向政府报告。
从融资平台之间的关系看，融资平台之间存在以下关系：
一是统一受地方政府领导。但由于各地形式不一样，融资平台之间，特别是县(市)级平台，受多重部门领导的较多，部门之间分割较为严重，但省级平台之间，条块分割程度相对较轻。
二是相互之间协同。由于受政府统一领导，因此，平台公司之间的资金余缺可以相互调度。
三是相互担保现象较少。随着融资平台的逐渐发展，平台公司之间相互担保的现象基本被政府禁止。
地方政府融资平台的贷款类型分析“打捆贷款”模式。打捆贷款是指以国有独资或控股的城市建设投资公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行或其他金融机构贷款的一种融资方式。通常是政府和银行之间达成协议，由银行一次发放一笔大额无固定项目贷款，这笔贷款可能用于例如自来水、供电、城市道路等若干个项目，而在实际操作中银行既无法审核项目的合法合规性，也无法准确判断贷款的偿还能力，更无法监督贷款资金的用途。银行、信托、政府三方合作模式。由于项目资本金不足导致银行贷款困难，因此，地方政府联合信托公司发行信托，银行购买信托产品，由此完成银行资金借道信托为政府融资的目的。如，2009年河北省农村信用联合社组织辖区内134家县级信用社，共计动用397.5亿元资金通过信托方式投资当地地方政府融资平台。贷款风险补偿基金方式。
贷款风险补偿基金体系包括：
(1)融资平台保证金。政府通过融资平台与银行达成协议，每年安排一定金额拨入银行保证金专户，按约定放大倍数贷款给融资平台，然后由融资平台委贷给指定企业，对指定企业可免资产担保。对于放贷产生的坏账损失由政府与银行按协议约定比例承担，政府承担损失部分在“贷款风险补偿基金”中核销。
(2)融资平台风险准备金。主要用于贷款出现风险时的代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，可以加大对中小企业的融资支持力度。
(3)中小企业信用互助补偿金。由政府牵头成立，实行会员制，信用互助基金可以用作贷款担保资金，通过与银行合作对会员企业进行担保贷款。
融资平台担保方式。
银行直接贷款给项目经营者，由融资平台提供担保或资产抵押。当前政府融资平台贷款的风险表现责任主体模糊。融资平台公司治理结构存在缺陷，这些公司的治理结构形式多样。有的实行董事会领导下的总经理负责制；有的不设董事会、监事会，国有资产管理委员会行使董事会职责，国有资产管理委员会办公室行使监事会职责，总经理为公司的法定代表人；有的公司则是董事长兼总经理。
合规性风险。政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。2006年财政部等五部委联合下文，明确规定“各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效”。同时由于地方政府集中推进项目，项目的法定资本金比例往往不能达到监管要求，项目开工的合法性批文、土地使用权证等等不能到位，增加了银行信贷合规的风险。财政过度负债风险较大。由于政府融资平台背靠地方政府财政，财政收入成为偿债的关键。目前，地方政府负债平均为地方政府财政收入的2.4倍，有些地方甚至达到4倍，地方政府财政过度负债导致贷款到期无法正常还本付息的风险较大。
政策性风险突出。由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景，因而其政策性、行政性风险较大。商业银行政府融资平台类贷款一般为贷款期限较长的长期贷款，在贷款期限内，国家的产业政策、环保政策，地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响；而一旦政府政策对政府融资平台企业运营产生不利影响，这可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。如政府取消供水工程费、改变供水区域，造成企业生产能力得不到发挥，产生政策性的经营亏损。又如一些收费项目尤其是道路交通项目，实际还贷期较长，随着管理政策、收费政策的调整，也面临着较大的政策性风险。
借款主体风险。地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，基本没有
实体运作，公司法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派，资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入，盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性，贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能，一旦出现政策性破产，银行贷款将面临巨大风险。同时由于地方政府融资平台财务透明度及可信度不高，其评信的难度降低了银行对贷款主体风险识别能力。
还款来源风险。由于政府融资平台业务是政府为了筹集资金而发起，资金往往用于非经营性、准经营性项目，这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益，有的项目经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款利息，第一还款来源存在严重不足，第二还款来源一般是贷款项目形成的各种收费权，如自来水收费权、污水处理收费权、城市燃气收费权等等。但这种收费权首先在法律上存在空白，因此，第二还款来源也较难落实。
贷后较难监管。平台类借款人与贷款使用人分离，责、权、利不统一，致使平台对贷款的监管成为一个空白。平台只负责融资，项目法人负责具体项目的建设和运营管理，借款人实际上成了转贷型的“二传手”，借款人和项目法人之间缺乏有效监督和制约，存在建设期监管不力和还款期互相推诿的隐患。在很多情况下，政府背景的项目贷款是以政府融资平台名义借入，由地方财政或划归项目建设主管单位统一调配使用，借款人实际并不使用和管理信贷资金。地方财政部门或项目建设主管单位同时运作的项目数量多，融资渠道广泛，账户资金进出频繁，与地方财政及关联公司往来密切。这种资金运作模式为项目资金交叉混用提供了便利，也大大增加了银行贷后资金监控难度。贷款银行无法监控贷款资金，资金的运用随地方政府的意志而转移，一旦将信贷资金用于非指定用途项目，最终导致项目资金失衡，无法
偿还借款，将形成大量不良贷款。如何看待融资平台贷款风险政府融资平台的本质特征是政府背景支持。公司治理只是形式，政府背景决定了风险的内容和形式。
因此，从整体上把握政府融资平台的贷款风险，就有必要考察政府整体债务和地方政府债务情况。首先，我们把中国政府债务作为一个整体来考虑，其理由在于中央政府不会坐视任何一级政府出现破产的情况。目前，中国政府债务分为中央与地方两级，2009年国债规模约为6.27万亿元，若地方政府债务为8.5万亿元，则两者合计为14.77万亿元，占2009年GDP总量的44%，占2009年财政收入的215.7%。从国际标准来看，总债务规模/GDP应小于20%，总债务规模/当期财政收入应小于120%，从这几个标准来看，政府总体债务规模较高，但从国际横向比较，我们发现主要西方国家政府债务余额占GDP比重大多在50%以上，我国目前尚处于世界平均水平。
从债务规模占财政收入的比重来看，美国为2.63倍，日本为10.47倍，德国为3倍，全部OECD国家为2.38倍，我国为2.15倍，与上述国家相比，也处于平均水平。因此，与中国的经济发展速度相比，中国政府当前的债务规模虽然说相当高，但仍可以承受。这主要基于以下几点认识：中国的财政收入占GDP的比重较低。2003～2007年，我国政府一般预算收入从21715亿元增长到51322亿元，占GDP比重从16%上升到20%。除一般预算收入以外，我国政府以行政权力和国有资产所有者身份集中的社会资源还包括政府性基金收入、财政专户管理资金收入、社会保险基金收入和土地出让收入等四个部分。按照包括上述五个部分收入的大口径计算，2003～2007年，我国政府财政收入从32605亿元增长到77608亿元，占GDP比重从24%上升到约30%。根据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴(2007)》公布的2006
年数据计算，全部51个国家的财政收入占GDP比重平均为40.6%，21个工业化国家的平均水平为45.3%，30个发展中国家的平均水平为35.9%。如果我国通过进一步推进税费改革、规范财政收入秩序、优化财政收入结构、充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用，使得财政收入占GDP比重达到发展中国家平均水平，则我国的政府债务与政府收入的比重能降低到122.48%左右。中国经济的快速发展。中国经济每年8%的发展速度，假定未来5年继续保持该速度，通胀率为1%，则5年后，名义GDP总量能达到48.3万亿元，按30%的财政收入占比计算，财政收入能达到14.49万亿元，则政府债务与收入比能降低到100%左右。
未来城镇化的趋势。目前，我国城镇化率约为45%，而西方国家平均在80%左右。随着我国人口城镇化率的提高，政府投资的基建类项目终将产生利润，并将有效地降低减轻政府负债规模。地方政府的土地出让金收入。地方政府的财政收入可以分成以下三个部分，一般预算收入、基金预算收入和预算外收入。一般预算收入主要是税收、债务收入(地方政府向外国政府或国际组织借款收入)、基本建设贷款归还收入、其他收入(事业收入、外事服务收入、中外合资企业其他收入等)等。地方财政预算外收入的内容主要有各项税收附加，城市公用事业收入，文化、体育、卫生及农、林、牧、水等事业单位的事业收入，市场管理收入及物资变价收入等。从2005年以来，土地出让金收入占地方政府全部财政收入的比重一直保持在30%左右。根据《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020年)》，到2010年和2020年，全国新增建设用地分别为195万公顷(2925万亩)和585万公顷(8775万亩)，即未来十年，国家规划的新增建设用地共为390万公顷，约390亿平方米，若其中一半的土地用来房地产开发，按每平方米1000元计算，则该部分土地名义价值为19.5万亿元，一般来看，土地出让净收益占土地出让收入的40%，按此计算，则未来十年，地方政府可以获得的土地出让净收益约为7.8万亿元。特别是在2009年房地产价格大
幅上涨的情况下，地方政府土地拍卖收入水涨船高。因此，从地方政府的土地出让收入前景来看，当前的债务规模可以在十年内通过土地出让净收益来偿还。
基于以上几点认识，当前政府负债规模虽然较高，但政府仍可以通过未来的经济发展、财政收入比重的提高以及地方政府卖地收入等逐渐消化。因此，一方面，银行应认识到政府负债规模过大导致的贷款风险问题，但另一方面，银行也不应将此问题扩大化，地方政府债务将在发展中逐渐解决。如何防范政府融资平台贷款风险虽然地方政府债务整体可控，但在操作层面上，结合当前形势，银行仍要重视防范地方政府融资平台的贷款风险。
银行要及时清理政府融资平台类贷款存量资产近期财政部等国家相关部门将对地方政府融资平台进行集中清理。
一是将融资平台公司的负债分为地方政府负债和融资平台负债。
二是存量负债与增量负债实行分类处理。
三是将融资平台类公司进行区别处理。
四是传统“城投公司”将进行转制。
将会给银行造成以下风险：
国开行再融资安排类联合贷款存在再融资落空风险。按照财政部增量与存量贷款分类管理的意见，该部分贷款到期后，国开行将可能由于政策的限制而无法发放新的贷款，从而造成贷款人违约。
传统城投公司的转制风险。传统城投公司将面临取消、转制以及合并。在这些城投类公司的转制过程中，又可能产生债权债务关系的变更，从而使得银行相应债权受到损害。融资平台负债不被划分为政府负债的风险。
政府融资平台经过清理后的负债将划分为政府负债和平台负债。有可能出现两种情况，
一是融资平台公司整体负债被划分为平台负债，与政府财政无关；
二是融资平台公司部分负债被划分为平台负债。
对于第一种情况，预计以下平台公司贷款有相应风险：单纯壳公司。该类公司只具有融资功能，在完成已有债务清偿，并落实清偿措施的前提下，予以关闭。由于项目类贷款期限一般很长，短期完成债务清偿不太现实，因此有可能仅仅是落实清偿措施。这种情况下，该类债权就有可能面临较大风险。县级政府融资平台。县级政府融资平台较多，较小，运作大多不规范，不透明，其中，实力较弱的平台公司将可能取消。学校、医院等公益性单位。学校与医院等具有公益性质，但自身又有收入来源的单位，有可能不被纳入财政负债体系。
对于第二种情况，预计以下贷款具有风险：流动资金贷款。由于流动资金贷款期限较短，在清理过程中受影响最大，这部分贷款有一定的风险。非国家重点项目。县市级融资平台公司的项目贷款大多数为非国家重点项目，项目层级越低，越不重要，受到政府财政支持的力度就越弱。这部分项目贷款具有较大的风险。存在合规性问题的贷款。融资平台贷款若与财政部和银监会下发了各类规范融资平台的文件相抵触，则有可能丧失财政资金的保护。银行需要及时按照相关政策对上述资产进行风险排查，对于有风险隐患的资产要及时采取风险应对措施。对于增量贷款，应采取相应防范措施要强调政府背景的作用。政府就是公司的董事会，企业是政府的另一种存在形式，这也决定了平台公司和政府的依存关系，这也是平台公司“拆东墙补西墙墙墙不倒”的根本原因，这一切构成了平台公司区别于一般企业的特殊性，造就了平台公司强大的融资功能。
目前，由于平台公司类型多样，层级多样，实力参差不齐，所依托的政府也各有不同，平台公司能够承担风险的能力就各有不同。选择好合作伙伴就成为调查环节最主要的内容之一。在这个逻辑的支持下，银行要选择具有较强政府背景的平台公司
开展业务。其中，各类开发区管委会所属的平台公司，不仅受到开发区前途的影响，而且和开发区本身所处的发展阶段密切相关，稳定性差，长期抗御风险的能力相对较弱，是目前要多加关注的。尽量选择具备自偿能力的贷款项目和短期授信。具有一定自偿能力的公司首先就具有了一定的安全保障。融资平台资产的性质决定了多数融资平台不具备盈利能力和自偿能力。对于平台公司，银行应优先选择土地经营等具备自身偿债能力的贷款项目开展授信，避免开展纯政府信用的贷款项目。贷款期限方面，银行也应优先选择短期授信为主，尽量避免5～7年以上长期贷款。政府融资平台贷款，原则上不应高于监管部门要求“建设期+15年”的最长贷款期限。银行要妥善处理合规性问题。对于存量的合规性问题贷款，应积极落实项目的合规性。无法落实的，应及时进行处理。对于增量的贷款，银行应切实落实项目立项、用地、环评等方面要求，不发放无特定项目用途贷款。项目贷款应逐一审查，不得发放打捆贷款。项目审查时应对项目资本金出资能力进行客观评估，防范政府融资平台套取银行信贷资金用作项目资本金。完善担保。不论法律效率和实际效果如何，按照现有制度完善担保形式既是外部监管的需要，更是商业银行风险管理的内在要求。即使是形式的压力，对政府至少是一种规范的软约束。在财力许可的条件下，这种软约束是商业银行借以和政府还款意愿博弈的力量，是能够起到担保的本质要求的。要加强贷后管理。对平台公司的贷后管理要突出两个重点。
一是要处理好银政、银企关系，以增强其还款意愿，降低风险，并以此为基础，推进合作，寻求新的合作机会。
二是要引导平台公司创新融资手段和保障措施，降低风险。如对于大型项目融资，采取银团方式，分散风险，避免同业无序竞争；引导企业设立偿债基金并规范运作，最大程度将政府背景消化在市场运作里。要做好银团贷款担保方的沟通工作，防止交易对手风险。在政策变动的非常时期，银行应密切加强与交易对手的联系和沟通，
对于合同中的相关关键条款，要认真对待，防止交易对手以这些条款未落实为由，逃避相应的担保责任。结论政府融资平台贷款存在贷款主体还贷能力不足、政策性风险较大及贷款担保存在缺陷等风险，这些风险对商业银行有效防控贷款风险、确保信贷资产质量安全提出了严峻的挑战。针对这些风险因素，笔者认为应该从宏观判断、中观策略选择及微观项目把控上着手。
在宏观上，不应过高估计政府融资平台贷款风险而完全回避和排斥；在中观策略选择上，银行应首先强调政府信用，回避县级政府融资平台贷款；在微观项目上，银行应严格按照商业银行信贷业务流程,把控信贷风险，选择具有一定自偿能力的公司或项目，严格评审，把握合规性风险，审慎评估第一还款来源的可靠性、充足性，第二还款来源的合法性、可实现性，另外，加强贷后管理，进一步完善担保。(作者单位：中国邮政储蓄银行风险管理部)