治理：工具理性还是价值理性
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治理：工具理性还是价值理性？---李峰
自1989年世界银行首次使用“治理危机”(crisis ingovernance)来概括当时非洲的发展情形以来，“治理”一词在社会科学界被大量使用，从政治学、社会学、公共政策学到国际关系等学科，所涉及的领域不断扩大，有地区层面、国家层面并延伸至国际合作，所涉及的主体包罗万象，有政府组织、非政府组织到市场组织。然而国际学术界关于治理理论的内容表述却莫衷一是、混乱不堪。英国学者罗茨就指出了治理的六种用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治(Good Governance)、作为社会控制系统和作为自组织网络([英)罗伯特?罗茨：《新的治理》，选自俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第87页)。英国学者鲍勃?杰索普(Bob Jessop)对这种状况作了很好的描绘，他认为“治理在许多语境中大行其道，以致成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”“即便现在，它在社会科学界的用法仍然常常是‘前理论式的’，而且莫衷一是。”([英)鲍勃?杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，选自俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第53、55页。)行笔于此，笔者想起了一件事，当我向美国加利福尼亚州立大学公共行政学系的迈克尔?克拉克(Michael Clarke)教授求教治理的有关问题时，他竟不知晓治理理论(Governance The-ory)所指何物。所以，尽管世界银行、国际货币基金组织等不遗余力地在推进全球治理，不管其在实践中效果如何，其价值取向怎样，但从学理层面上讲，治理理论在国外远没有发展成为一种成熟、系统的理论。
反观国内，自上世纪90年代末以来，有关治理方面的书籍、文章不断问世。中国的学者在译介西方治理理论的基础上，对治理兴起的背景、治理的含义，全球治理等问题进行了广泛的探讨，特别值得关注的是，许多学者将治理理论同中国的改革实践联系起来，来探讨中国走向善政的路径。一时间，治理与中国的政治发展、治理与中国的行政改革、治理理论与政治学知识的转向等主题成为政治学、行政学讨论的热点，随着治理理论被嫁接进其他的领域内，治理理论俨然成为当今的显学，给我们一种感觉，治理的相关理论(特别是善治)是我们解决中国的政治、社会等诸多问题的一剂灵丹妙药。但是，当我们仔细研读其中的一些文章，我们却失望地发现，治理中的一些理论要点有似曾相识之感，它们并不能传达给我们比新公共管理、全球化理论、公共选择理论、新制度主义等更多的内容，有一种“贴标签”、“新瓶装旧酒”之嫌。之所以有这种感觉，一方面是因为治理概念所涵盖的范围的广泛性、模糊性和不确定性，更为重要的是我们在译介、运用治理相关理论时的偏失，即我们把治理作为一种价值理性而不是工具理性。有的学者的论述过程是这样的，首先概括治理特别是善治的含义及其所包含的主要标准，然后以此来衡量、裁剪火热的中国现实，最后指出中国在通往善治之路上还有哪些亟待完善的地方。姑且不论此种论述的逻辑理论前提的偏颇(实质上很多学者已注意到)，即把异域的善治标准当作不证自明的公理不适当地移植到一个陌生的环境中，容易产生水土不服的问题。更为重要的是，这种理论预设的存在，转移了人们对整个治理过程的关注，忽略了治理的趴术操作层面。这种“前提预设式的”或“目标导向式”的研究是一种典型的把治理当作一种价值理性的做法，实质上，治理的意义在于形式上的合理性而不在于价值上的合理性，或者治理最起码是一种工具理性。之所以如是说，原因如下：
首先，从治理的含义上说。国外关于治理含义的论述尽管异彩纷呈，但其中影响最大的是世界银行的定义，它把治理看作是在管理一国经济和社会发展过程中权力运作的方式，尽管这一定义有大而不当之嫌，但将治理看作权力运作的方式却颇能给人启示。既然是权力的运作方式，就是一种工具理性。也正是因为它的工具理性的特质决定了在不同的语境下治理模式的多样性和治理含义的混乱状况。
第二，从规范意义上说。社会本体论和社会认识论之间有一种相互支持、相互影响、相互生成的关系，本体论为认识论提供了资源和基础，认识论深化了本体论的境界和空间。所以在实践中应抛弃“整体导向论”和“纯粹理性主义的目的论”，表现在公共行政领域就是要抛弃“政府全能”和“市场神话”，而奉行“整体制约论”，反映在治理活动中就是要充分发挥包括政府组织、私人组织和志愿者组织、社会团体等组织的作用。在治理活动中，各种主体，包括政府组织不再是唯一的权力中心，治理结构应是一个多中
心网络状的结构。在此种治理结构中，各种主体只是达至共同目标的一个必不可少的环节或手段，具有强烈的工具色彩。
第三，从治理热潮兴起的原因来看。治理问题之所以在西方国家引起广泛地关注，按照乔恩?皮埃尔(Jon Pierre)和盖‘彼德斯的分析，主要有8个方面的原因，即国家的财政危机、意识形态上的市场取向、全球化浪潮的影响、政府失败、新公共管理的兴起、社会的变化及其日益增长的复杂性、治理新资源的出现和传统政治责任的遗产。正是这些新情况的出现，如果人们仍沿袭传统的管理模式，在理论或实践层面上就容易陷于困境，这样治理就进人人们的视野。例如，正是由于国家出现了财政危机，政府越来越需要改变“自我中心主义”的形象，通过治理模式的创新，在公共服务和公共产品的提供方面引入非政府组织、“第三部门”等，模糊公私组织的界线，可以降低政府的压力，以通过政策的有效性来维护和增进政治系统的合法性。在此过程中，治理之所以出现，是因为它具有极大的涵盖面和一定的协调性，它能够为解决财政危机等问题提供一种有效的框架或手段，并不是为了治理而治理。治理本身并不能提供一种目标导向，它只具有方法论上的意义。
最后，从治理与政府的关系来说。尽管詹姆斯?罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中指出了治理与政府的区别，在治理结构中包含着许多非政府的、非正式的机制。但政府作用的减弱就意味着政府在治理过程中无足轻重，它只意味着政府在一个已变化的环境中的作用的转型，从只注重控制转向合作和协调。政府在解决市场失灵、界定公共利益和防止治理失败方面，仍占据仍然起到极其重要的作用。所以，皮埃尔和彼德斯在分析治理时仍然是用政府为中心的方法，但在治理中的政府和在社会中的政府是有差别的。在社会中，政府在提供公共产品和公共服务方面，特别是在维护社会的公平、公正和正义方面，甚至是促进民主发展方面，都负有极大的责任，一个公正、透明、负责任和有回应性的政府，既是代议制民主的成果，又是其重要表征。所以，在社会中的政府就不仅仅是一种工具理性，更为重要的是，它应是一种价值追求。但在治理结构中，政府是被当作解决某一问题的诸多主体中的一个，它在多中心的治理结构中发挥着协调、沟通和引导的工具性作用。由于治理的根本性短处在于“它的官僚技术倾向”，在于“它要通过市场式的决策排斥政治来治理社会”，这就容易“导致决策脱离公众控制而权力向特殊利益的转移”([法]阿里?卡赞西吉尔：《治理和科学：治理社会与生产知识的市场式模式》，选自俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第132?133页。]。正是从这个意义上说，治理降低了社会的凝聚力并削弱了代议制民主的合法性，并造成了政府官员与公民之间的“信任鸿沟”。之所以会产生这些问题是就是因为治理的工具性所致。当然，社会中的政府和治理中的政府并非是泾渭分明的，它们往往相互交叉在一起。这就要求政府在治理过程中要谨记自己的公共责任和使命，要将治理定位在工具层面上，并保留对其进行价值评判的权利，否则治理失败的问题就很难得到解决。
至于西方国家所描绘的善治图景并不能作为一种价值追求，它要么是一种乌托邦，要么带有强烈意识形态的色彩，我们不能把其作为一种标准图式在全世界推广，真正的善治是应充分考虑到本国文化传统和现实的治理模式。
所以，我们在运用所谓“治理理论”时，不应忘记上世纪80年代末世界银行首先是在方法论层面上使用该词的，它不是一种价值理性，而是一种工具理性。正是在此意义上，国内关于"governance”的两种不同的译法，即“治理”和“治道”，是否是毛寿龙先生“治道”的译法更为清楚明晰?
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