地方政府融资平台风险防范对策

地方政府融资平台风险防范对策

近一年来，为应对金融危机，各地加大了对城市和农村基础设施的投资，地方政府融资平台（以下简称融资平台）迅速发展，贷款规模快速增加，其中的风险值得关注。

融资平台基本情况和运作方法

2009年3月，中国人民银行与中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府设立合规的融资平台，吸引和激励金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度，支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。

从银行角度看，目前融资平台项目可分成两类：一是有地方财政预算保证或担保、用财政预算资金偿还本金和利息的项目；二是以土地等资产做抵押贷款的项目。

以财政资金作为偿还来源的项目，就是由政府组织成立投资公司，给予公司特定的项目，地方财政每年给予拨款，财政拨款列入预算。这种情况下，银行贷款不需要抵押，但往往需要将该项目列入财政预算并在当地人大会议通过并形成决议，甚至由政府或财政出具担保或保证函。当然，也有需要提供担保的，但往往以项目建设征地内的土地为抵押。

在抵押资产贷款的项目中，政府组织成立投资公司，任命公司管理人员（这些人仍然是公务员），然后，向投资公司注入资产或资金。资金来源于财政拨款，资产来源于政府下属行政、事业单位的办公楼和土地等国有资产，以及这些单位下属企业中的国有资产、政府公益资产、土地收购储备中心的土地等，有些地方把无形资产也作为资产注入。政府将所注入资产的房产证和土地证等交给投资公司。投资公司以这些资产向银行抵押贷款。

当然，因各地情况不同，这两种模式的具体操作会有所差异。有些城市根据项目性质区别，设立的融资公司多达5～6个，相互之间不允许担保。政府对投资公司有明确的任务要求和融资规模要求。

融资平台的作用

一是在经济危机时期有效地拉动了内需。如果没有地方政府融资平台，就不会有如此多的投资项目，银行贷款也不会有如此快的增长。据估计，各银行2009年投向政府融资平台项目的贷款，占整体新增贷款的40%～50%。

二是解决了一些重大民生问题。地方融资平台大量投资，对解决当地就业和增加居民收入、促进当地基础设施和公用事业发展起到了积极作用。

三是推动了地方政府整合资源，盘活资产。为了融资，地方政府将国有资产和各种资源进行了整合和集中运作，将不动产转化为可以投资的资金，既盘活了政府资产，又促进了地方投资，也增强了地方财力。

四是增强了城市竞争力和发展能力。中西部地区城市基础设施相对落后，城市发展缺乏吸引力。融资平台的投资，大大改善了城市形象，提高了城市的竞争力。

融资平台贷款迅速增长的原因

一是配套资金要求逼迫地方政府去筹集资金。为应对金融危机，中央出台了4万亿元投资计划，其中中央财政承担1.18万亿元，地方财政承担2.82万亿元。但地方财政拿不出如此多的配套资金。为此，各级地方政府往往采取两个办法：一是虚报投资项目总额，争取更多的中央财政资金，这样既解决投资项目所需要的资金，又减轻了地方财政的配套资金压力；二是上级投资不够，地方政府拿出预算资金进行投资，但更多的是通过融资平台获得资金进行投资。

二是政府因担心银根收紧而加快融资步伐。金融危机以来，适度宽松货币政策有效地支持了地方的投资需求，各级政府快速组建和发展各种投资公司，将各种资产注入到资产公司，目的是从银行拿到资金。地方政府担心，一旦适度宽松货币政策退出，政府将难以获得贷款，于是纷纷通过融资平台去争抢资金。

三是地方政府对资金的需求确实很大。改革开放以来，我国大城市的基础设施有了很大改善，但中小城市和中西部城市发展相对滞后，投资需求巨大。由于《预算法》不允许地方政府发债，《贷款通则》禁止政府直接借款，《担保法》不允许地方政府担保，政府投融资平台的出现恰好突破了地方政府筹集资金的约束。

四是政府融资动力大，银行贷款积极性高。尽管外界对政府融资平台的政府负债担心比较多，但笔者在调查中发现，银行、投资公司和政府对这类贷款的风险都不太担心。究其原因，一是国土资源部门每年会给予地方政府部分土地指标以满足地方经济发展需要；二是通过改造和拆迁，投资公司会增加部分土地，而且经过开发后的土地其投资价值会大大提高；三是政府原有房产和土地等国有资产价值低廉，而办理了房产证和土地证后的资产价值大大增加，银

行并不担心政府的偿还能力。中国银行的数据表明，目前政府融资平台贷款不良率非常低，中行3000多亿元基础设施贷款中只有4亿元不良贷款。

融资平台存在的风险

“小财政、大城建”的做法短期无风险，长期有问题。在一些地区，地方融资平台的投资计划远远超过当地财力，形成了“小财政、大城建”现象。比如，宁夏某市2008年可支配财政收入仅为19.98亿元，而该市2009年确定了110个重点项目，计划总投资高达466亿元，其中60个城市基础设施建设项目已开工52个，基础设施总投入大约为100亿元；陕西省某市2008年可支配财政收入仅为70亿元，而其计划4年内推进以公路、铁路为主的交通基础设施建设投资却高达660亿元。东部某个发达地区的城建融资平台注册资金不足1亿元人民币，但每年贷款建设规模都达到几十亿元。应该说，企业可以借债发展，政府也可以借债搞基础设施建设。由于预期的土地价格上涨比较可靠，与土地价值相适应的政府融资风险不大，即使政府融资规模比较大，但5～10年期贷款，分摊到每年的负担有限，因此，短期内的风险不大。但是，时间越长，风险就越大。因为在办理融资平台贷款时，银行和地方政府都是以预期土地价格上涨为前提的，但全国那么多城市，那么多土地，不可能都有那么大幅度的上涨。一旦预期落空，融资平台贷款就将面临巨大风险。

政府注入投资公司的资产结构和价值存在风险。当政府对城市投资公司注入资产后，城市投资公司的负债率大大下降。从资产和负债平衡表看，城市投资公司拥有大量的净资产，继续融资似乎没有风险。但政府注入的资产价值存在严重问题。首先是资产结构不合理。城市投资公司几亿元乃至十几亿元的资产中，货币资金很少，一般只有几百万元或几千万元，实物资产多，而实物资产中可以交易和变现的也很少。这一资产结构不利于城市投资公司的资金周转需要，也不利于其长期生存和发展。其次是资产价值不真实。城市投资公司资产的价值往往由自己估价，并不是市场交易价，也没有经过客观公正的资产价值评估，通常存在高估问题。再次是资产变现能力差，而且变现时可能导致法律纠纷和社会稳定问题。例如，政府办公大楼、事业单位的大楼和经营性资产，一旦政府无力还款，真的需要拿这些地产去拍卖时，在任领导恐怕也不会答应，单位的员工也未必允许，甚至会导致社会稳定问题。因此，对这些抵押资产，银行实际上难以进行拍卖。

政府融资运作过程存在很多不规范的行为。一些地方政府对融资出具担保函或承诺，不符合担保法的规定，抵押的土地没有平整完毕或未付拆迁费。有些政府融资平台一笔注资用作多家公司或项目的注册资金或项目资本金，或是用贷款资金作为注册资本金，甚至出现不同的城市投资公司之间相互担保。一

旦某个公司出现风险，连带的风险就比较大。而资金进入企业账户之后，缺乏流向监管。

政企不分。政企分开是企业改革的方向，但政府新成立的投资公司往往政企不分，债务的责任主体不明确，也容易出现“新官不理旧债”。加之城市投资公司管理人员同时具有两重身份，一方面导致干部相互攀比，促使政府组建更多的公司，另一方面也容易滋生腐败。更重要的是，由于企业的政府背景，企业的财务往往不透明，也给银行贷款带来风险。

对加强地方融资平台管理的建议

中小城市和中西部城市基础设施相对比较落后，具有巨大的投资潜力，这项工作不可能由企业来完成，必须由各级政府来解决。因此，建议规范政府融资行为，控制未来风险。

允许部分地方政府发行债券。允许符合条件的省、市级政府发行一定规模的地方债券，其途径有两种：一种是由中央财政代发债券，由中央财政代偿还；二是由地方财政直接发行债券。财政部制定地方发行债券总规模控制指标，全国性信用评级公司评级后发行。允许政府发行债券，可以将贷款风险转化为明显的可控制的政府债务风险。但无论是政府担保融资还是政府融资平台直接融资，政府净债务规模不得超过上年可支配收入的100%。

规范地方政府的出资行为。有关部门应该规定政府可以注入城市投资公司的资产形式，明确规定只有可交易、可流通资产才能注入投资公司；政府办公大楼、事业单位的大楼以及行政事业单位经营性资产注入城市投资公司，应该获得法人单位全体职工大会和当地人民代表大会通过，并承诺在资产被拍卖时另行安排办公地点。地方政府不得直接将法人单位的房产和土地产权及其证件划拨到政府投资公司，政府注入到投资公司的注册资本金不得再次作为资本金，投资公司相互之间不得担保。

实行政企分开。政府融资平台必须采取规范的公司治理结构或企业治理结构，政府官员不得兼任管理人员。明确规定融资责任主体为企业，债券主体是政府。

加强风险控制。所有抵押资产的价值都需经过资产评估公司和银行的共同评估，评估应参照当地同等资产的价值。所有融资平台企业，必须有规范的、符合银行信贷评估要求的财务报表，政府对融资的担保和各种承诺无效。作为抵押的土地，银行具有无条件的出售权。■