推进长江经济带高质量发展

推进长江经济带高质量发展

推动长江经济带发展是党中央做出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略。习近平总书记高度重视长江经济带的发展，先后于2016年1月5日和2018年4月26日在上游重庆和中游武汉召开座谈会，提出“把修复长江生态环境摆在压倒性位置”、“共抓大保护、不搞大开发”、“生态优先、绿色发展”和正确把握“五大关系”等战略思想。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，推动长江经济带发展领导小组办公室会同国务院有关部门、沿江省市，在顶层设计、生态环境、转型发展、体制机制等方面进行积极探索。三年来，长江经济带的生态、交通、产业、城镇、开放、体制等都取得了长足进步，特别是在生态保护环境治理和交通基础设施建设两个方面成效显著。习近平总书记在重庆座谈会上提出，将长江经济带建设成为引

领我国经济高质量发展的生力军，这是由长江经济带的现状、地位和战略取向所决定的，也是我国实现第二个百年奋斗目标的重点任务之一。

一、深刻领会长江经济带发展的战略思想

长江经济带是我国面积最大的区域发展战略，11省市占国土面积的21%，2018年创造了47%的国内生产总值，也就是1/5的面积创造了近1/2的经济价值，被公认为是我国经济重心和活力所在。与其他区域发展战略不同的是，长江经济带横跨东部、中部、西部，连接南、北方，集沿海、沿江、沿边、内陆为一体，具有我国经济发展不同阶段特征，具备东西双向开放的独特优势，市场发展潜力巨大。同时，不容忽视的是，长江经济带地区生态地位十分突出，带内长江干流和主要支流、湖泊具有强大的涵养水源、繁育生物、释氧固碳、净化环境功能，是人类赖以生存和永续发展的重要支撑。基于长江经济带特殊的生态特性，习近平总书记从战略高度，对长江经济带高质量发展明确提出若干要求。

（一）战略定位：生态优先、绿色发展

定什么样的位，是任何发展战略决策面临的首要问题，科学定位是发展战略取得成功的基本前提。习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上，第一次明确赋予长江经济带“生态优先、绿色发展”的战略定位，并在武汉召开的深入推动长江经济带发展座谈会上，再次强调了这一战略定位。习近平总书记对长江经济带发展这一全新的战略定位，从一开始就引发了人们强烈的思想震动，随着实

践的深入，这一思想发挥出越来越强大的正能量。长江经济带是一条经济带，为什么要生态优先？这是由长江和长江经济带特殊且重要的地位和作用所决定的。长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。它既是中华民族的母亲河，更是中华民族永续发展的生命河。长江经济带坚持“生态优先、绿色发展”的战略定位，不仅体现了对自然规律的尊重，也彰显了对经济规律、社会规律的尊重。生态优先并不是只保护不发展，而是要在生态修复、环境治理的前提下，实现不对生态环境造成大面积破坏和威胁的绿色发展，在发展中保护，在保护中发展。

（二）战略要求：共抓大保护、不搞大开发

习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。在党的十九大报告中，习近平总书记再次明确指出：“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。”这是在新的历史起点上推动长江经济带发展的总要求和基本遵循。如何理解“共抓大保护、不搞大开发”？这两句话互为前提，只有共抓大保护，才有可能实现不搞大开发；也只有不搞大开发，才有可能实现共抓大保护。所谓“共抓”，就是要增强系统思维能力，发挥好协同作用，长江上中下游、左右岸、干支流、江湖库所涉及的各个地方、中央的各个部门都要承担起责任并且形成强大合力。所谓“大保护”，首先是保护范围和领域要“大”，保护好长江整个山水林田湖草生态系统，保证“一江清水、两岸青山”，实现碧水、蓝天、

净土；其次是保护力度要“大”，依法治江、依规治江，制定负面清单，划定红线，立下“禁令”，各级政府各个部门都要以空前的资金投入力度和行政执法力度保护长江这一中华民族的母亲河和生命河。所谓“大开发”，是指规模强度超出资源环境承载能力的、对生态环境有较大破坏性的经济开发建设。“不搞大开发”，是指要有序有度有限地开发建设，追求科学、绿色、可持续发展，在全国率先实现高质量发展。

（三）重大原则：保护和发展协同推进

如何处理好生态环境保护和经济发展的关系，这是发展过程中普遍存在的现实问题。随着我国经济由高速增长转向高质量发展，正确处理好两者关系尤为重要，需要从思想上高度重视，从行动上贯彻落实。习近平总书记反复强调，生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系。生态环境保护的成败归根到底取决于经济结构和经济发展方式，习近平总书记要求我们坚决摒弃以牺牲环境为代价换取一时经济发展的做法，积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制的试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，实现生态文明建设、脱贫攻坚、乡村振兴协同推进，这不仅是实现可持续发展的内在要求，也是推进现代化建设的重大原则。

（四）树立“一盘棋”思想

长江经济带作为流域经济，涉及水路港岸产城等多个方面，拥有山水林田湖草和江湖库等多个生态要素构成的完整自然生态系统。同时，长江经济带也是一个巨大的经济社会系统，涉及中央十多个管理部门和11省市，涉及上中下游、左右岸、干支流。长江经济带以长江为纽带，长江的主体功能覆盖生产、生活和生态三大功能，生产功能又涉及防洪、通航、发电和养殖等。推动长江经济带发展需要处理的关系和矛盾异常繁多，需要科学的制度保障和高超的组织统筹，运用系统的方法手段，正确把握自身发展和协同发展的关系。长江经济带的各个部门、各个地区、各个城市在各自发展过程中要树立“一盘棋”思想，把自身发展放到协同发展的大局之中，从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草生态要素，统筹各种交通运输方式，避免产业的无序低效竞争，实现沿江三大城市群差异化协同发展，做好区域协调发展“一盘棋”这篇大文章，努力将长江经济带打造成为有机融合的高效经济体。

（五）坚持“一张图”作战

习近平总书记明确指出，推动长江经济带发展涉及经济社会发展各领域，是一个系统工程，不可能毕其功于一役。要做好顶层设计，要有“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的担当，以钉钉子精神，脚踏实地抓成效，积小胜为大胜，一张蓝图干到底。《长江经济带发展规划纲要》（以下简称《纲要》）及10个专项规划的规划期大部分都是近期到2020年、远期到2030年。当前世界面临百年未有之大变局，需要我们结合《纲要》实施情况及国内外发展环境新变

化，按照新形势新要求调整完善规划内容，起到统领各专项规划的作用，其中空间规划将统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用任务，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应。各项规划要对实现既定目标制定明确的时间表、路线图，稳扎稳打，分步推进。只要一锤接着一锤敲，必然会大有成效。

二、推动长江经济带发展三年进展和特点

（一）共抓大保护格局基本确立，绿色发展度持续提升

三年来，我国围绕“共抓大保护”印发实施了《长江经济带发展负面清单指南（试行）》和《长江流域水环境质量监测预警办法（试行）》等政策文件，全面建立了河长制、湖长制。同时，国务院有关部门、沿江各省市在长江经济带开展了一系列专项整治行动。1361座非法码头，有1254座被彻底拆除，107座得到生态复绿和规范提升。2673个饮用水水源地环境违法问题完成整治99.9%。入河排污口底数摸清，完成登记造册。河道管理范围内1376处固体废物得到清理整治。

由于长江水质改善是水陆空生态环境综合治理的结果，可以将长江水质作为反映长江经济带绿色发展度的核心指标。经过三年治理，长江水质总体稳定，长江流域监测断面符合或优于Ⅲ类的水质比重保持稳定上升，从2014年的77.5%上升至2018年的88.9%，劣Ⅴ类水质从9.6%降至2.3%（见表1、图1）。长江干流水质、长江三峡库区水质均符合或优于Ⅲ类标准。

图1长江流域水质变化情况

森林覆盖率也是反映长江经济带绿色发展度的核心指标之一。《长江经济带发展规划纲要》要求，到2020年长江经济带森林覆盖率达到43%。根据各省（市）公布的2018年森林覆盖率数据计算，长江经济带森林覆盖率已超过48%。其中，中游地区森林覆盖率接近55%，上游地区与长江经济带整体水平持平，达到48.3%，下游地区为36.3%（见图2）。

图22018年长江经济带森林覆盖率

（二）经济增长稳中求进，经济贡献度大幅提升

长江经济带在中国经济巨轮中具有“压舱石”作用，2014年以来，长江经济带对全国经济增长的贡献率上升较快，从2014年的43.7%快速上升到2017年的47.1%，受重庆经济增速调整等影响，2018年贡献率出现小幅回落，与2016年水平持平。虽然2018年与2016年的经济贡献率数值相同，但结构已经发生了变化。中游（湖北、湖南、江西三省）贡献率持续提升，从2016年的11.7%上升到2018年的12.2%；上游（四川、重庆、贵州、云南四省）贡献率回落明显，从2016年的11.9%回落到2018年的11.6%；下游也从2016年的23.3%下调至23.1%。从长江经济带地区生产总值占全国比重来看，呈现不断上升趋势，2018年比2012年上升了3.2个百分点，首次突破40万亿元大关，达到402985亿元，同比增长7.4%，高于全国0.8个百分点。

图32012～2018年长江经济带地区生产总值占全国比重、对全国经济增长的贡献率

图42012～2018年长江经济带上、中、下游对全国经济增长的贡献率

（三）地区差距有所缩小，区域协调度不断增强

在全国区域分化加深背景下，长江经济带地区分化现象得到了初步遏制。用长江经济带11省市人均地区生产总值加权变异系数来表示地区经济发展差距。变异系数的数值越小，地区差距就越小。2018年，长江经济带11省市人均GDP加权变异系数为0.430，与2014年

持平，比2017年下降0.008，地区发展差距小幅收敛（见图5）。流域上下游发展差距逐步缩小，2018年长江经济带实现人均GDP10202美元，首次迈上1万美元台阶，不断接近世界银行设立的高收入经济体门槛。其中，下游实现人均GDP14237美元，中游、上游为8479美元和7148美元。区域协调度增强得益于贵州、云南、四川等上游地区高速增长，2018年上游人均GDP相当于下游的50.2%，比2014年上升1.0个百分点，比2012年上升2.9个百分点。

图52012～2018年长江经济带11省市人均GDP加权变异系数

图62012～2018年长江经济带上、中、下游人均GDP （四）外资和外贸增长较快，流域开放度快速提升

长江经济带11省市货物贸易进出口总额是衡量地区对外开放程度的核心指标。三年来，沿江各省市加快推进自由贸易试验区、跨境经济合作区建设，下游长三角地区引领作用进一步增强，中游地区打造内陆开放新高地，上游成渝地区主动融入全球价值链分工。2018年，长江经济带货物贸易进出口总额首次突破2万亿美元，达到20292美元，同比增长13.2%，占全国比重达到43.9%，占世界比重达到5.2%，均为2001年加入世界贸易组织以来最高值。利用外资增长较快，在2018年全球直接投资减少19%的情况下，长江经济带上中下游省市实际利用外资额均有不同程度的增长，其中长三角地区增长了3.4%。

图72012～2018年长江经济带货物贸易进出口总额占全国、世界比重（五）收入与经济增长同步，发展共享度持续改善

长江经济带的城乡居民收入比是衡量城乡差距的核心指标。在经济下行压力较大的背景下，长江经济带各地居民收入持续提高，2018年，在扣除物价因素后，各省市居民人均可支配收入大多实现了6%左右甚至更高的增长，人民获得感、幸福感明显增强。新型城镇化和乡村振兴战略助力安徽、江西、湖北、湖南、四川等人口大省和农业

大省城镇化率快速提高，带动长江经济带整体城乡居民收入差距持续缩小。2012年以来，长江经济带城乡居民收入比连续六年下降，2018年为2.67，略低于全国2.69。从内部看，上中下游城乡收入差距均呈现缩小态势，特别是经济增长和城镇化率提高较快的上游地区城乡收入差距收敛更为明显。

图82012～2018年长江经济带城乡收入比

图92012～2018年长江经济带上、中、下游城乡收入比

三、推动长江经济带发展面临的主要问题

（一）生态环境协同治理较弱

三年来，各有关方面围绕长江生态环境保护修复做了大量工作，但生态环境形势依然严峻。长江“双肾”洞庭湖、鄱阳湖频频干旱见底，接近30%的重要湖库仍处于富营养化状态，长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级。沿江产业发展惯性较大，废水、化学需氧量、氨氮排放量占全国的40%左右。长江岸线、港口粗放利用问题仍然突出，饮用水源地周边环境风险隐患突出，固体危废品跨区域违法倾倒呈多发态势，污染产业向中上游转移风险隐患加剧。这些多年积累形成的问题，表面看是生态环境的问题，实质上是粗放型发展方式的必然结果，依靠生态环境部一个部门难以解决根本问题，而生态环境协同保护的体制机制尚未建立，生态环境保护制度也不完善，市场化、多元化的生态补偿机制也没有真正建立起来。

（二）各种运输方式各自为政

我国不同运输方式管理部门之间缺乏协同机制，造成交通运输结构不平衡不合理，各种交通运输方式衔接协调不畅，进而导致我国运输整体效率不高，物流费用成本偏高。长江经济带在综合交通运输建设方面取得较大进展，干支线高等级航道、铁路营业里程、公路通车里程实际完成数均快于预期目标，单项基础设施建设进展很快，但综合交通运输的建设、管理和服务跟不上。铁水联运“最后一公里”尚未完全打通，沿江主要港口铁水联运量占港口吞吐量比例仅为2%～3%，长江航运的三峡船闸“肠梗阻”问题越来越突出，港口集疏运体

系建设滞后，港口、航运、铁路、海关、商检等各系统之间信息互联互通程度不高，价格机制不健全。这些一直严重制约长江经济带交通运输的整体效率。

（三）产业无序低效竞争

长江上中下游地区处于不同经济发展阶段，从理论上说，有着较好的产业协作和梯度转移条件。然而，受地方思想观念、营商环境、生产成本和体制机制等因素影响，下游地区产业向中上游地区自然梯度转移的效果并不理想，制约跨区跨产业合作和要素流动的障碍仍很多，一些地方甚至出现抢占发展资源、破坏产业链条的连接和延伸等无序低效竞争现象，产业重复建设问题较为严重，上中下游优势互补的产业链条还未建立起来。同时，长江沿岸长期积累的传统落后产能体量很大、风险很多、动能疲软，沿袭传统发展模式和路径的惯性巨大，如果不能积极稳妥化解这些旧动能、变革创新传统发展模式和路径，不仅会挤压和阻滞新动能培育壮大，还可能引发“黑天鹅”“灰犀牛”事件。

（四）流域发展不平衡不协调

长江经济带横跨我国东中西部，地区发展条件差异大，基础设施、公共服务和人民生活水平的差距较大，三峡库区、中部蓄滞洪区和7个集中连片特困地区脱贫攻坚任务还很繁重。从城镇化率来看，下游的长三角远高于全国平均水平，而中上游7省市中除湖北、重庆外，其余5省均低于全国平均水平。以下游地区带动中上游地区经济发展，缩小东中西部发展差距，促进区域经济协同发展，是长江经济带

发展战略的重要任务之一。由于长江经济带省际协商合作、政府间协商议价等机制尚在建立完善之中，加之全国南北分化加剧，长江经济带依然存在“东高西低、南快北慢”发展不平衡特征。

四推动长江经济带高质量发展的几点思考

（一）深刻领会座谈会精神，把握新形势新要求

习近平总书记在两次长江经济带发展座谈会上的重要讲话，为推动长江经济带高质量发展指引了目标方向、明确了发展路径。长江经济带高质量发展是新形势下实现我国第二个百年奋斗目标的客观要求，我们要将之放在世界面临百年未有之大变局的背景下去谋划。当前国际政治格局、投资经贸规则、产业竞争格局、经济治理体系和周边地缘政治都发生了转折性变化，我国经济也进入爬坡过坎的关键阶段，国内外不确定性因素增多，一方面给长江经济带制造了很多新的机遇，另一方面也带来较多风险挑战。长江经济带有中国经济发展动力最为强劲的“长三角”，也有中上游地区较为广阔的发展腹地和巨大的潜在市场需求，有能力把握新一轮科技革命和产业革命带来的历史性机遇，从制度上破解发展瓶颈，营造良好的营商环境，吸引国际高端生产要素，加快转型升级和绿色发展步伐，引领全国高质量发展。

（二）提高战略统筹能力，正确把握五大关系

长江经济带是一个流域经济带，涉及上中下游、干支流、左右岸经济社会方方面面，必须加强战略统筹，处理好习近平总书记在武汉座谈会上强调的五大关系。一是整体推进和重点突破的关系。整体推进要体现在规划、政策和制度安排上，各部门发布的各项措施要增强

关联性和耦合性，不能彼此矛盾，相互掣肘。重点突破一定要在整体推进的基础上，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，防止单兵突进，顾此失彼。二是生态环境保护和经济发展的关系。我们要从生态环境保护中寻找潜在需求，这些需求可能激发出新的供给，形成新的增长点。同时，我们要积极探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，吸引资本、技术、人才等要素向生态环境好的地方流动，把绿水青山变成金山银山。三是总体谋划与久久为功的关系。推动长江经济带发展是一项系统工程，在做好顶层设计的前提下，需要各部门在顶层形成合力，各地方按照既定目标和统一的时间表、路线图，共同稳打稳扎，分步推进。四是破除旧动能和培育新动能的关系。一方面要采取提高环保标准、加大执法力度等多种手段，淘汰关停落后产能，倒逼产业转型升级；另一方面，要在综合立体交通走廊、新型城镇化、对内对外开放等方面寻找新的突破口，协同增强长江经济带的发展动力，促进长江经济带与“一带一路”有机融合，培育国际合作新优势。五是自身发展和协同发展的关系。各部门各地方在谋划生态环境治理、综合交通运输、产业创新发展、新型城镇化等时，均要考虑协同发展大局，沿江三大城市群要结合所在区位条件、资源禀赋、经济基础，制定差异化协同发展的新目标、新举措。找准大中小城市错位发展和城乡融合的重点方向，促进流域上下游、左右岸、干支流联动发展。

（三）加大改革创新力度，实现核心制度突破

长江经济带发展战略是我国促进流域经济发展的重大战略，其初衷是要在全国率先走出一条生态优先、绿色发展之路。长江经济带面积大、范围广，要促进11省市协同发展、绿色发展，进而实现高质量发展，必须实施相应的制度配套改革。在管理机构设置上，要有一个“谋全局”统领性的管理实体，从长江流域的整体性和系统性出发，统筹各部门相关工作，真正将山水林田湖草等生态要素统筹起来，将各种运输方式统筹起来，将长江经济带11省市的规划、调度、监管、执法等事项统一管理起来，把握关键节点，整体推进长江经济带发展战略。在平衡机制的设计上，一方面要大力推进市场化、多元化生态补偿机制建设，鼓励流域下游与流域上游、生态受益地区与生态保护地区通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系，架起绿水青山向金山银山的转化桥梁。另一方面要强化上中下游互动协作机制，下游地区不仅要出钱出技术，更要推动绿色产业合作，推动下游地区人才、资金、技术向中上游地区流动。在关键环节改革方面，要积极探索财税体制创新安排，改革土地管理制度，让各要素自由流动起来，建设统一、开放、竞争、有序的市场体系。

（四）发挥规划引导作用，做好三项基础性工作

推动长江经济带高质量发展是一场攻坚战，更是一场持久战，不仅需要有“一张图”，而且需要根据形势变化，在这张图上明确时间表、路线图和具体作战任务。在当前百年未有之大变局的复杂环境下，

国内外不确定性因素带给我们更多机遇，也带来更多挑战。为保证顺利推动长江经济带高质量发展，当前需要做好以下三项基础性工作。

一是明确2020年后未来五年发展思路。《长江经济带发展规划纲要》（以下简称《纲要》）明确了到2020年的目标和任务，展望了2030年的发展前景。2020年后，长江经济带的发展思路和重点任务是否需要调整，这是当前亟待解决的问题。需要结合《纲要》实施情况和国内外发展环境的新变化，按照新形势新要求调整完善规划内容，明确“十四五”时期长江经济带发展思路。

二是建立长江经济带考核评价指标体系。促进长江经济带“一盘棋”发展，考核评价指标体系是重要抓手。建立一套有长江特色、科学合理、简单适用的指标体系，相当于把发展思路数字化、指标化，有利于各部门和地方统一思想，共同朝既定发展目标采取有力行动；有利于推动统计创新，畅通数据交换渠道，推动11省市规范数据采集的标准和方法，建立和完善数据生成机制、发布机制、共享机制、分析机制和预警机制，提高政府部门获取数据的便捷性、及时性和准确性，提升科学决策水平。

三是摸清长江经济带产业发展底数。我们常说长江经济带“化工围江”，长江沿岸重化工业高密度布局，是我国重化工产业的集聚区，从磷矿开采到磷化工企业加工直至化工废弃物生成，整个产业链条都是长江污染隐患。地方开展化工污染整治工作后，需要对现存化工企业数量、规模、污染水平进行摸底，对其他传统重化工业、新兴产业

的数量、结构、布局进行摸底，构建长江经济带产业数据库，为促进产业升级，重构长江经济带产业链、供应链、价值链提供坚实基础。