银监会设立与中国银行业监管对策(一)

银监会设立与中国银行业监管对策(一)

内容提要：“银监会”的成立标志着我国银行业监管演进的新阶段，它将促进央行的独立决策和银行业监管的进一步专业化、加强对外资银行的监管、加快商业银行的民营化进程并加强监管。但目前我国银行业监管仍存在一些问题，为充分发挥银监会的作用，继续完善监管体制，应大力完善金融法规、建立监管协调机制、建立存款保险制度，并解决原监管体制的遗留问题。银监会的设立是中国银行业监管体制改革的一个重要的里程碑。银监会的设立将会对中国银行的管理产生十分深远的影响，新成立的银监会将有其相应的监管重点和对策。一、“银监会”的设立对中国银行业的影响

1．银监会的成立将促进央行的独立决策和银行业监管的进一步专业化

银监会设立前，我国实行的是由中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的分业监管模式，而中国人民银行兼具监管银行和制定货币政策的双重任务。从现实来看，央行担任的双重角色(既是货币政策制定者，又是银行业监管者)的预期目标有可能发生冲突，央行有可能在调整利率和制定货币政策时，站在银行业监管者的角度去保护商业银行的利益。现在国有银行利率市场化改革进程缓慢，导致资金流动不畅、金融运行与实体经济运行脱节，一个重要原因是国有商业银行为了自身的利益，在某种程度上通过其在央行内部强大的政策影响力对某些改革的进行施加影响，这一点在利率市场化改革上最为明显。这样既影响了央行的监管能力，又制约了央行货币政策传导机制的发挥。

目前，各国金融监管模式主要有四种模式：第一，欧洲中央银行成立后，欧元区国家中大多数国家将银行监管职能从央行中剥离出来。第二，英国、日本、瑞典、丹麦、澳大利亚将银行、证券、保险监管等职能统一集中在单一的金融监管机构。第三，美国由美联储作为伞式监管者，负责监管混业经营的金融控股公司，银行、证券、保险则分别由其他监管部门分别监管。第四，许多发展中国家的货币政策和金融监管仍由中央银行统一负责。但从总的趋势看，越来越多的国家金融监管采用了与央行货币政策职能相分离的模式。从这种意义上讲，我国成立单独的银行监管机构，符合我国金融改革发展的实际情况，也和国际上银行监管发展的总趋势是一致的。

根据国际经验，银行业监管的分立与中央银行的独立往往同步进行。银监会设立后，由于目标单一，银监会将着重控制系统风险，进行更专业化的一体化监管，逐步由法规监管向市场监管过渡，有利于减少利益冲突、降低监管成本和提高监管效率，进一步增强银行业务的透明度、提高银行监管绩效、防范金融风险，并逐步由法规监管向市场监管过渡。而且，由于银监会独立承担银行业监管的职责，不可能通过货币发行来掩饰监管责任，只能依靠自身监管水平的提高，因而，从长期而言，银监会的设立将有助于真正维护金融安全。

另一方面，国际经验表明，加强央行的独立性和货币政策的独立性是中央银行制度发展的客观趋势。例如，在美国，美联储只向国会负责，政府无权干涉，具有完全的独立性：美国货币监理署则专事银行监管，也具有完全的独立性。因此，银行监管职能的剥离，意味着我国在增强货币政策的独立性方面迈出了一大步。央行将专注于货币政策职能，不再局限于商业银行的利益，开阔视野，更多地着眼产业部门和实体经济，从而有助于制定正确的货币政策，创造一个稳定的货币环境，保持宏观经济运行的长期稳定。

此外，货币政策和银行监管职能分离以后，中央银行为了更好地制定和执行货币政策，仍然拥有对商业银行以及其他所有在中央银行开户的金融机构必要的“检查权’，这种权力来源于中央银行与其交易对象金融机构之间的商业合同。中央银行只根据场内外检查和实地调研得到的实际情况来决定宏观的货币政策走向，而不对具体的金融机构承担微观的监管责任。这样做，有利于中央银行把握金融机构的财务状况以及金融市场的实际风险。

2．银监会的成立，有利于提高货币决策和银行监管的透明度

随着中国加入WTO，中国的货币政策和银行监管面对许多新情况，新问题。WTO遵循的一

个重要规则就是透明度原则，首先就是决策机制和决策程序的透明度。所谓透明度，是指“在通俗易懂、容易获取和及时的基础上，让公众了解政策目标以及政策的法律，机构和经济框架，政策的制定及其原理，与货币和金融政策有关的数据和信息，以及机构的责任范围。”自20世纪90年代以来，提高货币和金融政策的透明度逐渐被越来越多的国家作为金融制度建设的重点。这不仅是为了实现中央银行履行问责义务的目的，而且是为了避免公众对中央银行的政策制定和执行产生误解或不当解释，同时也是为了获得公众对中央银行的货币和金融政策的支持。但与之形成鲜明对比的是，目前中国的货币政策决策机制透明度较低，难以适应加入WTO的要求。

3．银监会的成立有助于加强对外资银行的监管

加入世贸组织后，我国金融业将面临全方位对外开放的新格局。越来越多的外资银行进入我国，使国内金融市场形成新的经营格局——国内金融界的分业经营和外资银行的混业经营并存。但是，目前外资银行的经营也存在许多的问题，如多存少贷、转移利润，违规经营、使用非价格手段进行不公平竞争等等。因此，这一格局在给我国金融业带来发展机遇的同时，更多的是带来了挑战，尤其是给我国的金融监管工作带来了大挑战。

从目前来看，虽然我国《外资金融机构管理条例》对外资银行的业务范围和投资范围、资本充足率、资产负债比例、对关联企业的贷款比例、流动性比例和各项准备金的情况都作了规定。但是，对外资银行监督管理的规定仍较为原则和简单，缺乏可操作性。对外资银行监管的手段和方法还停留在传统的“经验式”的管理阶段，基本上以行政管理为主，在监管内容和监管手段上仍处于合规性监管阶段，主要是事后合规性检查，缺乏预防性的事前和事中检查，风险监管处于起步阶段，出现了重审批服务，轻监督管理的现象。例如，监管方式还停留在对会计报表的审核上，但一些外资银行上报的报表却不能完全反映其经营活动的真实情况，而且偏重定性分析，缺乏一个具体的、具有可操作性的监管参照系。对国际上通用的定性分析和定量考核相结合的监管方法，我国还没有加以引进和运用，导致监管水平低，无力制约外资银行的违规操作。

银监会设立后，将努力实现对外资银行合规性监管与风险性监管的协调统一。合规性监管是指监管当局对银行执行有关政策、法律、法规情况所实施的监管。风险性监管是指监管当局对商业银行的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平所实施的监管。以前的监管者认为只要制定好市场游戏规划，并确保市场参与者遵照执行，就能实现监管目标。因此，监管当局过去一直将监管重点放在合规性方面。但是，随着银行业的创新和变革，合规性监管的缺点不断暴露，这种方法市场敏感度较低，不能及时全面反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场发展。银监会将以合规性检查为前提，以风险性监管为主题，改进和提高现场检查的效能，同时充分借助社会审计力量，对有问题的外资银行进行重点监管。在完善非现场监督体系方面，将谨慎原则和弹性原则结合起来，合规性指标和风险性指标结合起来，设置监管指导线和最低比率，包括资本充足性、流动性、大额风险、外汇风险等。并且在合规性监管的基础上，加强风险监管。

二、银行业监管对策

1．尽快制定和出台有关金融法规，并与国际接轨，完善我国金融监管法律体系

依法监管无论用何种形式监管，都必须有监管的依据，也就是各种法律、法规，而中国目前显然多种金融法规缺位。在这种情况下银监会工作的开展将受到许多限制。首要的问题还是要完善金融法规，促进金融监管与法律法规的协调统一。对已出台的金融法规，应建立本系统内相应的实施细则，增强现行金融法规的可操作性，解决当前金融监管中无法可依和有法难依的问题。

2002年以来，国务院、人民银行总行先后颁布了《金融机构撤销条例》，《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《贷款风险分类指导原则》、《银行贷款损失准备计提指引》、商业

银行信息披露暂行办法》等金融法规，这些金融法规充分体现了加入世贸组织后，金融业全面对外开放，中外资金融机构平等竞争的基本原则。根据形势发展的需要，《人民银行法》、《商业银行法》等还要进一步修订，以达到确立监管架构、规范监管准则、统一监管标准的目标。对金融机构的任何处理、处罚，都要有确切的法律依据、政策依据、制度依据。在监管工作中，要公正、公开、公平地处理监管中遇到的问题，做到依法监管，依法维护金融秩序。

2．尽快建立银监会和央行之间的有效的协调机制

银监会成立之后，将对商业银行实施监管职能，但央行依然是商业银行最后的贷款人，同时，央行对商业银行仍拥有检查权。这就涉及到一个银行协调成本的问题。

从国外实践来看，在英国，中央银行(英格兰银行)、金融监管局与财政部之间有一种三方小组会谈机制，定期磋商，交换信息。而在日本，中央银行的职能由日本银行担任，金融监管的职能由日本金融厅执行。根据《新日本银行法》规定，应金融厅长官的要求，日本银行应向金融厅出示检查结果并允许金融厅职员查阅相关资料。在实际工作中，金融厅和日本银行的职员实际上经常互换信息，形成相互配合的密切关系。此外，为了不加重被检查金融机构的负担，双方经常通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排。

从我国实际出发，货币政策和银行监管两种职能分离以后，部门内目标冲突转变为部门间冲突，因此，一方面要加强部门间的信息共享和协调合作，防止部门间扯皮现象，减少磨擦成本，提高办事效率，另一方面，目前，我国的金融监督管理体制中的一些关系尚未理清。如金融监督管理体制与国家权力机构的关系、金融监管体制中的中央与地方关系等。从现实来看，独立行使监管权力的证监会和保监会在决策时仍然要受到其他政府部门的影响，这使其独立监管规范的程度打了折扣。因此，银监会需要在体制上有所突破，尽量加强其监管独立性。这就要求加大金融相关部门之间及与其他政府部门的协调力度，建立相对稳定的协调机制。

3．尽快建立存款保险制度，解决监管过程中出现的风险承担问题

随着我国金融业改革开放的深化，金融自由化程度的不断提高，金融的风险累积也越来越大，同时加入世贸组织后，中国也面临着国际金融机构的挑战，必须尽快健全金融体制，特别是包括市场的退出机制，在此情况下，建立存款保险制度就显得日益重要。

存款保险制度是国际上银行监管的通行做法，是维护存款人对银行信心的保障手段，也是解决银行市场退出的有效措施。实行存款保险，可以使小金融机构在乎等的条件下和大型金融机构开展公平竞争，可以有效地解决中小金融机构的支付困难，从而确保社会稳定，消除地方政府和储户的后顾之忧。与此同时，中央银行也可以真正与存款保险公司和金融机构确立商业性融资关系，从而有利于货币政策体制的健全和健康运行。

目前，美国、日本和韩国等国家都通过加强存款保险机构的作用等方式来防范道德风险。我国应尽快建立存款保险制度，这样，中央银行作为“最终贷款人”在提供救助资金时，就可以会同(或转贷)存款保险机构来实现，通过存款保险机构所特有的约束机制来达到防范道德风险的目的。

4．解决遗留问题

货币政策和银行监管职能分离以后，为进一步完善我国的金融监管体制，下一步应着重解决央行大区分行改革的遗留问题。大区分行改革从根本上打破了人民银行分支机构级次同构、地方割据的原有格局，使金融监管中心与地区行政中心相脱离，地方政府对货币政策的干预明显减弱，但是，在监管方面仍存在一些问题，如跨地域监管成本高昂、监管工作得不到地方政府配合等。为此，要从技术上的可行性及经济上的可行性出发，对金融监管结构做适当的安排，使金融监管当局以最低成本实现既定的监管目标。要继续完善监管机构内部管理体制，逐步建立日常监管制度、举报查处制度、监管责任制度、信息沟通制度、档案管理制度、

报告报表制度等一系列内部制度，使各部门职责分明，高效完成工作任务，要继续加强与地方政府的沟通合作，使监管工作顺利进行。

银监会监督管理措施相关规定

银监会监督管理措施相关规定 1.《银行业监督管理法》的通过、施行时间 2.监管对象范围 3.对违反审慎经营规则的强制性监管措施 4.对银行业金融机构接管、重组、撤销和依法宣告破产 5.审慎性监管谈话 6.强制风险披露 7.查询涉嫌违法账户和申请司法机关冻结有关涉嫌违法资金 国务院于2003年3月19日设立了银监会。银监会统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。 2003年12月27日，十届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》，该法共六章五十条，自2004年2月1日起施行。 《银行业监督管理法》赋予银监会及其派出机构进行非现场监管、现场检查、监督管理谈话及强制信息披露的权利。 5.2.1 《银行业监督管理法》的适用范围 银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。需要说明的是，“中华人民共和国境内”不包含我国的香港、澳门特别行政区和台湾地区。 对在我国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。 对经银监会批准在境外设立的金融机构以及上述金融机构在境外的业务活动实施监督管理。 5.2.2 《银行业监督管理法》的监督管理实施 1. 对违反审慎经营规则的强制性监管措施 银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应当责令限期改正;逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、

《中国银监会关于进一步落实小微企业金融服务监管政策的通知》政策要点

《中国银监会关于进一步落实小微企业金融服务监管 政策的通知》政策要点 一、坚持问题导向，确保政策落地 要积极顺应新常态下经济金融环境的发展变化，为小微企业“雪中送炭”。对符合授信条件的小微企业，要积极给予信贷支持，不得因其暂时的经营困难而抽贷、断贷。 二、明确支持重点，加大信贷投放 各银行业金融机构要围绕促进大众创业、万众创新和经济提质增效升级，结合“互联网＋”带动现代制造业发展的趋势，重点支持符合国家创新驱动战略、产业和环保政策的小微企业融资需求。商业银行和农村合作金融机构要按照小微企业贷款增速不低于各项贷款平均增速的目标，单列全年小微企业信贷计划，确保对小微企业的信贷投放倾斜，努力实现“三个不低于”。 三、推进贷款服务创新，扩大自主续贷范围 要按照《关于完善和创新小微企业贷款服务提高小微企业金融服务水平的通知》(银监发〔2014〕36号)要求，认真落实小微企业流动资金贷款的无还本续贷政策。 四、完善不良贷款容忍度指标，突出差异化考核 银行业金融机构在落实现有小微企业不良贷款容忍度政策基础上，可根据自身风险偏好、风险管理水平和各地经济金融环境，对不同地区的分支机构设置差异化的小微企业不良贷款容忍度目标。 五、优化内部资源配置，提升服务能力

银行业金融机构要在机构、人员、系统等内部资源配置上继续确保对小微企业业务条线的倾斜。 六、严格执行“两禁两限”，规范服务收费 要认真贯彻落实《商业银行服务价格管理办法》和关于小微企业金融服务收费的各项监管政策。执行“两禁两限”要求。严禁在发放贷款时附加不合理条件，变相抬升小微企业融资成本。 七、建立履职回避制度，开展排查整改 要加强内部管理，严禁员工自办或参与经营典当行、小额贷款公司、担保公司、P2P网贷公司等民间融资机构。 八、强化监管督导，建立长效机制 各银监局要加大对辖内小微企业金融服务工作的监测、引导、督查、评价力度。要在小微企业专项金融债发行、存贷比计算、风险资产权重、不良容忍度方面坚持正向激励导向，进一步落实差异化监管政策。 九、加强信息共享，推广良好经验 各银监局、银行业金融机构要继续推动和协调各级政府部门加强小微企业信息平台建设，加强银行间小微企业信息共享和同业协作。

金融监管政策动态-银监会

金融监管政策动态 国际监管组织 1. 国际收支和市场基础设施委员会提出提高零售支付安全性的战略 9月28日，作为支付、清算、结算以及相关协定的全球标准制定者，国际收支和市场基础设施委员会（CPMI）公布了一项战略，以提高涉及银行、金融市场基础设施以及其他金融机构零售支付的安全性。该战略列出了七项要素，涵盖防范、检测、应对、沟通与零售支付欺诈有关的全部领域。该战略强调了全面认识风险的重要性，并呼吁所有利益相关者能够采取整体一致、相互协调的方式。CPMI在征求利益相关方的意见后，计划就每一项要素制定指导意见，以协助支付系统中的运营商和参与者、通讯网络，以及各自的监管者提高终端的安全性。指导意见拟于2018年初制定。 各国（地区）监管当局 2. 美国联邦银行监管机构建议修改《社区再投资法》，并取消对邻里稳定计划的引用 9月13日，美国各联邦银行监管机构发布联合通知，提议对各自实施《社区再投资法》（CRA）的相关规章制度进行修订，主要是为了与美国金融消费者保护署(CFPB)对C规则的修改保持一致。C规则是对《家庭住房抵押贷款信息披露法》的实施规定。自1995年以来，美国联邦储备委员会、联邦存款保险公司、货币监理署已在各自与《社区再投资法》相关的规章中对贷款范围作出了符合C规则的定义。上述三家机构认为，该事项的继续推进将简化对《社区再投资法》绩效评估的过程，并特别提出，将对“家庭住房抵押贷款”、“消费贷款”的定义等作出修订。这些修订将使《社区再投资法》与C规则近期的修改保持一致，修订的内容将于2018年1月1日生效。此外，该草案还包含了一些技术性修订，并将删除对邻里稳定计划的过时引用。 3. 美国证券交易委员会通过《薪酬比率规则》解释性指导 9月21日，美国证券交易委员会通过一项解释性指导，以协助公司遵守《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》第953（b）条规定的薪酬比率披露要求。根据美国证券交易委员会对薪酬比率要求的实施规定，公司须在2018年初开始进行薪酬比率披露。美国证券交易

中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见

中国银监会关于 中国银行业实施新监管标准的指导意见 银监发【2011】44号 各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，中国邮政储蓄银行，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司： “十二五”规划纲要明确提出参与国际金融准则新一轮修订，完善我国金融业稳健标准。2010年12月16日，巴塞尔委员会发布了《第三版巴塞尔协议》（Basel III），并要求各成员经济体两年内完成相应监管法规的制定和修订工作，2013年1月1日开始实施新监管标准，2019年1月1日前全面达标。《第三版巴塞尔协议》确立了微观审慎和宏观审慎相结合的金融监管新模式，大幅度提高了商业银行资本监管要求，建立全球一致的流动性监管量化标准，将对商业银行经营模式、银行体系稳健性乃至宏观经济运行产生深远影响。为推动中国银行业实施国际新监管标准，增强银行体系稳健性和国内银行的国际竞争力，特制定本指导意见。 一、总体目标和指导原则 （一）总体目标

借鉴国际金融监管改革成果，根据国内银行业改革发展和监管实际，构建面向未来、符合国情、与国际标准接轨的银行业监管框架，推动银行业贯彻落实“十二五”规划纲要，进一步深化改革，转变发展方式，提高发展质量，增强银行业稳健性和竞争力，支持国民经济稳健平衡可持续增长。 （二）指导原则 1.立足国内银行业实际，借鉴国际金融监管改革成果，完善银行业审慎监管标准。基于我国银行业改革发展实际，坚持行之有效的监管实践，借鉴《第三版巴塞尔协议》，提升我国银行业稳健标准，构建一整套维护银行体系长期稳健运行的审慎监管制度安排。 2.宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合。统筹考虑我国经济周期及金融市场发展变化趋势，科学设计资本充足率、杠杆率、流动性、贷款损失准备等监管标准并合理确定监管要求，体现逆周期宏观审慎监管要求，充分反映银行业金融机构面临的单体风险和系统性风险。 3.监管标准统一性和监管实践灵活性相结合。为保证银行业竞争的公平性，统一设定适用于各类银行业金融机构的监管标准，同时适当提高系统重要性银行监管标准，并根据不同机构情

银监会、证监会在合规监管政策方面的不同

《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》与 《商业银行合规风险管理指引》对照解读 1、“合规”内涵方面，前者不仅强调证券基金经营机构的经营管理活动必须合规，同时着重强调了证券基金经营机构工作人员执业行为的合规。后者总体强调商业银行的经营活动应该合规。这为监管机构对证券公司人员资格准入要求、可以直接给予人员纪律处分提供了依据。 2、“合规”定义方面，前者明确“合规”还要符合“公司内部规章制度”，后者没有明确。因此，对证券公司内部制度建设提高了要求，包括制度设计、制度执行两个层面。 3、合规文化理念方面，基本一致，前者还强调“合规是公司生存基础”，直接将合规管理与公司存续相提并论。 4、合规管理职责方面，前者首先强调“坚持客户利益至上原则”、强调证券市场秩序的重要性，要求规范和督促工作人员勤勉尽责、规范执业，并要求证券公司规范自身的经营管理行为，并监控客户的证券市场交易活动。同时，还大篇幅重点强调了合规负责人的履责规范。 5、董事会职责方面，前者特别强调董事会对高级管理人员、合规负责人的直接管理，而后者主要是授权董事会下设的专门委员会与合规负责人进行沟通。 6、监事会职责方面，前者明确规定监事会可以对发生重大合

规风险负有主要责任或者领导责任的董事、高级管理人提出罢免建议，而后者未予明确。 7、合规管理保障方面，前者专门单列一个章节，明确对合规负责人任职要求与条件、聘任与解聘流程以及合规管理人员的要求，明确合规负责人的考核权、知情权、调查权，明确对合规负责人及合规管理人员的特定考核制度与薪酬制度，并强调保障合规负责人、合规管理人员的独立性。而后者的规定较为简略和模糊。 8、监督管理与法律责任方面，前者明确要求证券公司应向监管机构报送年度合规报告并明确了报告的内容，而后者实际执行过程中并没有强制要求报告。同时，前者大篇幅明确了证券公司、合规负责人、董监高的法律责任，而后者没有这部分内容。

中国银监会关于印发《金融资产管理公司并表监管指引(试行)》的通知

中国银监会关于印发《金融资产管理公司并表监管指引 （试行）》的通知 各银监局，各金融资产管理公司： 《金融资产管理公司并表监管指引（试行）》已经中国银监会第１０４次主席会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。 金融资产管理公司并表监管指引（试行） 第一章总则 第一条为规范和加强对金融资产管理公司（以下简称资产公司）及其附属法人机构的并表监管，防范金融风险，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《金融资产管理公司条例》等有关法律、法规，参照《银行并表监管指引（试行）》、《企业会计准则》制定本指引。 第二条本指引适用于经国务院批准已实施股份制改革的资产公司及其附属法人机构（以下简称集团）。附属法人机构是指由资产公司控制的境内外子公司以及按照本指引应纳入并表监管范围的其他机构。 第三条本指引所称并表监管是指在单一法人监管的基础上，对集团的资本以及风险进行全面和持续的监管，识别、计量、监控和评估集团的总体风险状况。 第四条银监会按照本指引对资产公司进行并表监管。 第五条资产公司并表监管采用定性和定量两种方法。 定性监管主要是针对集团的公司治理、内部控制、风险管理等因素进行审查和评价。 定量监管主要是针对集团的资本充足性和杠杆率管理，以及大额风险、流动性风险、重大内部交易等状况进行识别、计量、监测和分析，进而在并表的基础上对集团的风险状况进行量化的评价。 第六条银监会通过与国家相关部门、境内外其他金融监管机构建立的监管协调机制，协调监管政策和措施，实现监管信息共享。 第二章并表监管范围 第七条银监会遵循“实质重于形式”的原则，以控制为基础，兼顾风险相关性，确定资产公司的并表监管范围。