[2020年新版]城市管理执法文书示范文本研究

城市管理行政执法法律文书

示范文本

二〇二〇年二月

课题

一、研究背景及意义

城市是现代文明的标志，是我国经济、政治、文化、社会等方面的活动中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。自2015年12月24日中共中央、国务院发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》以来，城市管理在城市发展中的作用不断加强，城市管理的地位有了根本性的转变。近年来，我国新一轮城市管理综合执法体制改革正向纵深拓展，习近平总书记多次对加强城市管理工作作出重要指示。在中央城市工作会议上，习近平总书记明确指出要把握城市发展规律，彻底改变粗放型管理方式，为人民群众提供精细的城市管理。数字化、智慧化、精细化执法是城市管理执法逐步完善、规范、成熟的必然发展趋势。城市管理行政执法过程中，从立案到结案都离不开执法文书的制作，行政执法文书是按照法定程序，为正确实施法律法规而制作的重要文件，应当具备制作的合法性、内容的规范性、语言表述的准确性、法律上的确定性等特点，对执法文书进行系统化管理，形成较为统一的城市管理行政执法文书是实现数字化、智慧化、精细化执法的重要一步。

此外，党的十九大提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。执法是行政机关履行政府职能、管理

经济社会事务的主要方式，加快建设法治政府是全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是全面建成小康社会、全面深化改革的迫切需要，是维护人民合法权益、实现社会公平正义的制度保障。其中行政依法而为是建设法治政府的重要环节，权力法治化在行政活动中体现为权力运行的合法化，权力运行的合法化在内容上表现为行政权力的依法作为，在形式上表现为行政活动符合法定程序。随着城市管理工作的不断推进，行政执法文书是体现城市管理行政执法部门依法行政程度的重要表现形式，是法律意识日益加强的人民群众监督政府工作的关键着眼点。在此背景下，形成一套与现行城市管理法律法规相配套，系统化、合法化，可供全国城市管理行政执法参考适用的执法文书示范文本是推动城市管理转型、推进法治政府建设的必经程序。

二、城市管理行政执法文书现行存在的问题

1.从城市管理行政执法文书的基本分类角度分析

城市管理行政执法文书按其用途可分为内部文书和外部文书，内部文书是指在行政执法活动过程中城市管理行政执法机关为行政管理活动需要而制作的在行政机关内部运转的书面文件；而外部文书是指城市管理行政执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查取证过程中有行政机关以外人员、组织参与的文书。城市管理行政执法文书按其

形式可分为笔录式和填写式，笔录式执法文书主要是详细记录当事人违法的客观事实及执法人员的调查结果；填写式执法文书则是提供相对固定的格式供执法人员选择、填写。其中，笔录式执法文本常存在格式混乱，记录“问”与“答”时不分行，几个问题一起问一起答；笔录正文中未确认相对人主体、未将违法行为时间、地点及事件表述清楚以达判定案情；未充分提示记录当事人陈述、补充说明；笔录中语句存在口语化方言及模棱两可的用词；调查人员互相代替签名；笔录修改处未经被调查人认可；现场勘验时勘验图绘制不标准无数据标注、未选取多个参照点；勘验图片拍摄不清晰、时间地点未记录明确、缺少见证人签字等问题。而填写式执法文书则常存在案由不准确或未表述完整；当事人未填写全称或填写不具有被处罚资格的主体；违法行为时间、地点、违法行为未填写完整；法律依据未填写全称；调查终结报告未填写详实等问题。

2.从我国各省市城市管理执法文书的制发现状分析

因我国各地城市总体上仍处在建设发展的成长阶段，存在各种不平衡不充分的矛盾问题，各地经济文化水平不一致导致行政执法文书制作水平参差不齐，或手写字体不统一存在涂改或打印格式不一致用语多变，同类案例不同执法文书制发等情况频发。执法文书中对违法行为或定性不准确，或用词不规范，或没有送达回证，或调查取证与审批材料不全等，种种缺失都

会因为执法人员执法文书制发的不慎或是给违法当事人造成实施正当处罚以外的损失，或是给行政执法机关乃至党委政府造成负面影响，导致官司缠身执法不力，失去社会公信力。通过调研当前部、省、市、县（区）级城市执法文书制发的现状，我国目前尚无统一的全国性城市管理行政执法文书，较多省市无统一的城市管理行政执法文书示范文本，城市管理行政执法时制发的文书版本较多，或简或繁，出现上文所提的文书制发问题也较为频繁。我国某些省、市确有出台相关的城市管理行政执法文书示范文本，但示范文本种类较少，仅有城市管理行政执法中最为常见的几类文书如立案审批表、询问笔录、现场勘查笔录、行政处罚决定书等，然而随着法治社会的发展，民众法律意识、维权意识日趋增强，如案件合议记录、行政处罚听证公告、陈述申辩、听证复核意见书等文书在日常城市管理行政执法文书中的需求也越来越频繁，已公布的少量示范文本已无法满足当前合法性、规范性要求不断提高的城市管理执法需求。许多经济发展良好，对城市管理较为重视的省、市公布的统一城市管理行政执法示范文本在数量上确实能够基本满足日常城市管理执法过程中的文书制发工作，然而这些省、市公布的仅仅是示范性格式文本，并未对文书的具体制作作出解释，执法人员在制发相关文书时仍存在较多困惑，如调查询问笔录、现场勘查（检查）笔录这类需要执法人员大量自主记录的笔录

式文书，示范文本无法将问答的具体内容也规定到格式文本中去，这时没有制作解释的示范文本并不能从根本上解决上文中提到的一系列笔录式执法文书存在的问题。如询问内容应该包含哪些信息？笔录制作完成后是否仅需被调查（询问）人签字即可？哪些情况需要询问人员回避？等等问题都是无法仅靠格式化的示范文本解决的，并非所有城市管理执法人员都是专业知识过硬或是经验老到的人员，即使是填写式的文书，如立案审批表，不细化案件来源，不说明案由填写格式，不同的执法人员均会有不同的填写方式。目前我国有部分省、市在公布城市管理行政执法文书示范文本时在示范文本首页有较为笼统地文书填制说明，此类文书说明因适用于所有公示的示范文本，往往无法细致考虑到不同执法文书的填制细节，极少数省、市公布的城市管理执法文书示范文本每篇示范文书下有针对性解释，但解释过于粗泛不够细致，在细节上仍有遗漏，填制提示尚不够全面。

3.从我国司法机关以及其他行政执法机关的格式文书制发情况分析

不同于城市管理行政执法机关没有全国性统一格式文本，我国司法机关格式文书制发规范化程度已达到一定高度，如人民法院系统目前较规范的在全国统一使用的行政诉讼文书有132种，刑事诉讼文书有164种，民事诉讼文书更是高达568

种；人民检察院系统目前正在全国统一使用的规范执法文书有223种。司法机关制作的格式文书数量庞大、种类繁多，几乎涵盖了司法过程中可能涉及使用到的所有文书文本，但因其适用主体多具备夯实的法学基础，文书内容又多需视具体诉讼需求而定，其格式文本的设置同我国较多省、市设置的示范性城市管理行政执法文本一样内容相对简略，仍具有较强的主观性，配备的相关说明也多为寥寥几句概括性提示或相关法条提示。同为行政执法机关的国家市场监督管理总局已于2019年印发《市场监督管理行政处罚文书格式范本》统一了市场监管行政执法文本，其中包含44个示范文本，生态环保部于2016年发布《环境行政执法文书制作指南》包含33个示范文书及制作指南，但均同多数省、市已公布的城市管理行政执法文书示范文本一样无每个文本针对性制作说明；农业农村部于2012年发布《农业行政执法文书制作规范》及《农业行政执法基本文书格式》收录了26个示范文本并由54条条文对其制作进行说明，相较于城市管理行政执法部门有了统一的全国性执法文书格式文本，但仍存在种类不满足日常需要、制作说明不够详尽的问题。相较于司法机关及其他行政执法部门，城市管理行政执法的文书制发相对落后，随着城市管理转型不断提上日程，提高城市管理行政执法文书的规范化，解决城市管理行政执法文书制发过程中的各种问题，模板化城市管理行政执法文书，是实

现我国从粗放型城市管理到现代化精细化城市管理完美转型的关键一步。

三、预期目标

本课题的预期目标在于制作出格式统一、定性清楚、可操作性强、易适用，语句精炼且能说明问题实质，用词恰当既体现法律严肃又表现人性尊重，以事实为依据、以法律为准绳的城市管理执法文书示范文本及制作使用说明，供全国各城市管理执法机关制发文书时参考使用。通过使用统一的城市管理执法文书为案卷档案管理，跨区域案件调查提供便利，亦为数字化、互联网化执法做铺垫，以期推进全国城市管理从粗放式向现代化精细化转型。

四、研究方法

1.比较研究法。一是通过对我国现已发布的各省、市城市管理行政执法文书示范文本的比较研究，二是通过对司法机关及除城市管理行政执法机关以外的行政机关发布的格式文本的比较，从中归纳出符合我国现阶段城市管理行政执法队伍能力，满足城市管理行政执法工作日常需要的格式文本表现形式及相应制作说明。

2.辩证法。即对城市管理行政执法示范文本制发与城市管理模式转型及法治政府建设的关系和相互作用进行辩证分析。

3.数据分析法。即通过对我国各省、市现行城市管理行政

执法文书制发方面的相关数据进行总结分析来凸显、归纳问题。

4.调查法。即通过实地走访宁波及周边省、市，对城市管理行政执法文书种类、填制、适用等方面在日常城市管理执法过程中存在的问题、需求进行调查。

5.实证分析法。通过对我国城市管理行政执法文书的现状进行分析，找出其中存在的问题，制作较为完善的示范文本及制作说明。

五、重难点问题

本次城市管理行政执法文书示范文本的制作需要统筹考虑全国各省、市城市管理行政执法部门的职权划分及行政执法精细化程度，匹配当前各省、市城市管理行政执法队伍执法能力，示范文本要便于填制、涵盖范围要达到一定广度，作为全国性城市管理行政执法文书示范文本需要充分发挥其参考价值、工具价值。

六、创新之处

联合城市管理行政执法方面专家，结合精细化城市管理较为成功省、市的文书优点，课题组实地走访宁波及周边省市，与城市管理行政执法一线人员面对面沟通交流日常执法过程中遇到的文书制发难点及对文书制发的相关建议，参考其他行政执法部门的文书格式文本，取精华弃糟粕，制定了示范文书及每篇示范文书对应的制作指南。本次示范文本的创新之处有以

下几点：

1.尽可能表格化执法文书以便于填制

表格化文本能够在保证案件重要因素齐全的同时降低填写歧义性、提高执法文书的制发效率，本次示范文本将能够通过表格表达的文书尽量通过表格填写的方式进行制作，并在表格中将可选择的项目尽可能予以列举，并在最后加上“其他”选项进行兜底，如《检查记录》中列明各类检查方式，执法人员仅需勾选相关检查方式即可，不会再出现各人、各地理解或习惯不同使得检查方式填写各异。

2.每篇示范文书后附有详细填制说明以降低执法文书制发错误

除了总体性文书制作与使用说明，每篇示范文书后均有详细的制作指南进行具体填制阐述，制作指南共分为三部分，首部对示范文书的定义进行解释，盲目填写但不理解文书制发的意义也容易造成工作失误，对示范文书作出定义性解释后能够让城市管理行政执法人员更为系统地理解何阶段制发何文书以及制发相关文书的意义，提高执法的认知性而不是盲目制发文书；其后是详细的填制说明，填写式文书每一栏该如何填写，笔录式文书如《调查（询问）笔录》询问时间该具体到何时，询问地点该详细到街道还是门牌号，询问内容应当具体包含哪些重点事项等均于填制规范中予以列明；最后是注意事项，对

制发相应文书中极有可能出错的地方予以提示性说明。

3.为案件归档时所需细节性文书提供示范文本

本次示范文本对证据登记、排版，封条格式，案件材料粘贴纸等文书细节性制作也予以统一，使得城市管理行政执法文书案卷归档时能够更为整齐、系统。

4.为使用度不高但执法过程中可能用到的文书提供示范文本

本次执法文书示范文本不仅有城市管理行政执法过程中使用频率较高的文本，对其他使用度不高但执法过程中可能需要的文本也提供了示范及说明，如鉴定（检测、检验、检疫）期限告知书、代履行完毕确认书等。因各省、市、县（区）使用频率较高的城市管理执法文本通常已在日常适用过程中有了较好的完善，出现错误的概率较低，但那些城市管理行政执法程序中出现频率不高但确实会出现的较冷门文书因日常适用不多又无示范性文本通常由执法人员自行从无到有进行设计制作，更容易出现错误甚至引发行政复议、行政诉讼。此外，本次执法文书示范文本对部分行政行为相对人可能使用的文本也提供了示范及说明，如法定代表人（负责人）身份证明书、授权委托书、分期（延期）缴纳罚款申请书等，文书虽然并不繁复但行政行为相对人多未接触过此类文本，提出申请、证明时格式不一表述不明现象时有发生，为行政行为相对人提供此类文书

示范文本更能体现执法人性化提高执法效率。

5.示范文本总体编排易于执法人员查找

对文书目录进行了分类，区分为外部文书（向当事人送达或需当事人签字盖章的文书）、内部文书和供当事人参考示范文书；在排版时对各示范文本按照执法阶段进行系统化分类，执法人员能够快速区分执法阶段进而在相应的执法阶段迅速查找到自己所需的示范文本，进一步提高执法效率。

城市管理行政执法法律文书

制作与使用说明

一、文书制作基本要求

1.本说明中所称文书，是指城市管理行政执法机关办理行政案件的法律文书式样。

2.文书制作应当完整、准确、规范，符合相关要求。

3.文书由各城市管理行政执法机关按照规定的式样自行印制，并由本机关监制和管理。尽可能使用计算机制作。采用计算机制作文书的，建议在文书格式排版时，文书名称字体使用2号小标宋简体；文号使用4号仿宋或者仿宋_GB2312；同一文书正文尽量保持字体、字号一致，需加盖公章的制作式文书，正文使用3号仿宋或者仿宋_GB2312；表格内文字使用4号仿宋或者仿宋_GB2312；落款使用3号仿宋或者仿宋_GB2312。所有文书制作统一使用国际标准A4型纸。为实现文书排版的精简与美观，制发文书时也可根据具体情况适当调整字号、行距。

4.文书文号，应当按照以下要求填写：“”处填写制作法律文书的城市管理行政执法机关代字；“〔〕”处填写年度；“第号”处填写该文书的顺序编号。

5.表格及填写式文书尽量一页排完。落款需加盖公章的制作式文书，公章与正文尽可能同处一页；文书页数在2页或2页以上的，需标注页码。

6.文书可以直接电脑打印或手工填写。手填的，应当使用黑色水笔、钢笔和能够长期保持字迹的墨水，做到字迹清楚、文字规范、文面整洁。文书设定的栏目，应当逐项填写（空项用“\”反斜杠处理）；摘要填写的，应当简明、准确；有选择项的应当根据需要勾选，文书中“□”表示其内容供选择，在选定的“□”中打勾，不选择的在“□”中打叉,选择“其他”的，还应当在随后的横线处填写具体内容。签名和注明日期，必须清楚无误，有条件的，可以按照规定的格式打印。

7.文书所留空白不够记录时，可加附页，所加附页也应当按照文书所列项目要求制作，由相关人员签名并捺指印，并按顺序编页码。

8.当场行政处罚决定书等当场出具的文书可以采用自带复写形式，并标注联号。

9.文书中的记录内容应当具体详细，涉及案件关键事实和重要线索的，应当尽量记录原话。记录中应当避免使用推测性词句，防止发生词句歧义。描述方位、状态的记录，应当依次有序、准确清楚。

10.填写法律依据时应当写明所依据的法律、法规和规章的全称，并具体到条、款、项。

11.文书末尾应当按照要求写明出具文书的城市管理行政执法机关名称，并加盖该机关的印章。

12.需要当事人签名确认的文书应当由其本人签名，不能签名的，可以捺指印；属于单位的，由法定代表人、主要负责人或者其授权的人签名，或者加盖单位印章。

13.文书中的法律救济途径告知部分应当在相应的横线处写明当事人申请行政复议的具体行政复议机关名称或者提起行政诉讼的具体人民法院名称以及申请行政复议或者提起行政诉讼期限。

14.各种清单中“编号”栏，一律使用阿拉伯数字填写，按材料、物品的排列顺序从“1”开始逐次填写；“名称”栏填写材料、物品的名称；“数量”栏填写材料、物品的数量，使用阿拉伯数字填写；“规格”栏填写材料、物品的具体规格；“型号”栏填写材料、物品的具体型号；“备注”栏可另外填写材料、物品的品牌、颜色、新旧等特点。表格多余部分应当用“\”反斜杠划掉。

15.询问笔录、听证笔录等内容的记录采取问答形式。记录时，每段应当以“问”、“答”为句首开始，回答的内容以第一人称“我”记录。

16.文书内容不得涂改，必须更正的，应当由当事人签名或捺指印确认，或者重新制作。

二、复印件（影印件）制作要求

1.当事人提供身份或资格证明或其他文件原件的，复印（影

印）后，由执法人员在不影响重要信息处手写“与原件核对无

误”，签名并签署日期；或加盖样章（印章为方形，尺寸约6cm

（长）* 2cm （宽），采用蓝色油墨），填写相关内容。

2.当事人仅提供复印件的，由当事人在不影响重要信息处

手写“此件为复印件（影印件），与原件核对无误”，签名并

签署日期；或加盖样章（印章规格同上），填写相关内容。

3.特殊情况下，由行政机关调取的主体证明材料需经当事

人核对，由当事人在不遮挡重要信息处手写“经核对此件信息

与本人身份信息无误”或“经核对此件信息与本单位主体信息

无误”，并签署姓名和日期。

三、当事人基本情况填写

1.自然人：填写姓名、性别、出生日期、居民身份证号码、

联系地址、联系电话等，一般与居民身份证的信息一致。

2.个体工商户：有字号的个体工商户，

以登记的字号为当事

人，填写名称、经营者的姓名、性别、出生日期、有效证件类型及号码、地址、联系电话等；无字号的个体工商户，以登记的经营者为当事人，填写姓名、性别、出生日期、有效证件类型及号码、地址、联系电话等。

3.法人或者其他组织：填写名称、法定代表人（负责人）姓名、证照类型及编号、联系地址、联系电话等，一般与营业执照或者登记文件上的信息一致。

四、文书适用注意事项

1.文书主要可分为“填充式”文书和“文字叙述式”文书。“填充式”文书有一联式和两-三联复写式两种，对于“填充式”多联文书，第一联应留存行政执法案卷，第二联交当事人，涉及第三联的，如扣押物品需要第三方保管的，应当将第三联文书交保管人。

2.涉及“文字叙述式”记录的文书，应当场交有关当事人审阅或者直接向当事人宣读，并由当事人逐页签字确认。当事人认为记录有遗漏或者有差错的，应当提出补充和修改意见，并在改动处用指纹或印鉴覆盖，当事人认为内容真实无误的，应在笔录上注明“笔录上述内容已阅，记录与我说的相符”或者“以上笔录记载与本人口述无误”等意思的语句，并签名、注明日期。

3.部分城市管理行政执法可能增加了“失信行为”认定和

其他将受到惩戒的内容，是社会治理方式创新的尝试，由于各地进展不一，可结合实际，自行在文书中添加使用。

目录

一、外部文书

（一）立案阶段

1.停工（核查）通知书 (1)

2.解除停工通知书 (4)

3.行政处罚立案通知书 (6)

（二）调查取证阶段

4.协助调查通知书 (8)

5.调查（询问）笔录 (12)

6.现场勘验（检查）笔录 (18)

7.现场勘验图 (23)

8.现场照片及说明 (26)

9.调取证据材料通知书 (29)

10.取证单 (32)

11.抽样取证通知书 (35)

12.抽样取证物品处理通知书 (38)

13.现场证据先行登记保存笔录 (40)

14.先行登记保存证据决定书 (45)

15.先行登记保存证据处理决定书 (51)

16.现场查封（扣押）笔录 (54)

17.查封（扣押）决定书 (60)

18.延长查封（扣押）期限决定书 (66)

19.解除查封（扣押）决定书 (68)

20.鉴定（检测、检验、检疫）期限告知书 (71)

21.行政强制措施物品移送告知书 (73)

22.行政强制措施现场笔录 (76)

23.责令改正违法行为通知书 (80)

24.责令停止违法行为和办理许可手续建议 (84)

25.责令改正情况复查记录 (87)

26.送达方式及地址确认书 (89)

（三）处罚告知（陈述、申辩、听证）阶段

27.行政处罚事先告知书 (92)

28.陈述申辩笔录 (96)

29.听证通知书 (99)

30.不予受理听证通知书 (102)

31.行政处罚听证公告 (104)

32.听证笔录 (106)

（四）处罚决定阶段

33.行政处罚决定书 (111)

34.不予行政处罚决定书 (117)

35.当场处罚决定书 (120)

36.同意分期（延期）缴纳罚款通知书 (125)

37.不予分期（延期）缴纳罚款通知书 (128)

（五）执行阶段