生态保护红线与自然保护地体系的区别与联系

生态保护红线与自然保护地体系的区别与联系

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生态保护红线与自然保护地体系的区别与联系

自然保护地建设是生态保护的有效手段。自1956年建立第一个自然保护区以来，我国所建立的各类型、各级别自然保护地总面积约占陆地国土面积的18%，在保障国家和区域生态安全、保护生物多样性及重要生态系统服务功能方面发挥了重要作用。面对当前我国自然保护地多头管理、权责不清等问题，中共中央出台了一系列重要文件，在2017年9月26日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《建立国家公园体制总体方案》中，正式提出“构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”，建立保护地体系成为我国生态文明建设中一项主要工作[5]。习近平总书记在中共十九大报告中进一步明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。生态保护红线和自然保护地体系均为我国生态文明建设及生态文明体制改革中的重要工作内容，其概念和内涵存在一定重叠，但也有明显区别。厘清生态保护红线和自然保护地体系之间的关系，对于更有效地开展我国生态保护与建设工作具有重要意义。生态保护红线的概念与内涵生态保护红线的概念是以“红线”为基础的，早期是以生态红线区和生态红线的形式出现，被认为是“为保护区域生态安全必须加以严格管理和维护的区域”[6]、“为维护国家

或区域生态安全和可持续发展，根据生态系统完整性和连通性的保护需求，划定的需实施特殊保护的区域”[7]、“对于区域生态系统比较脆弱或具有重要的生态功能，必须实施全面生态保护”[8]等类型的区域。随后，生态红线区和生态红线逐渐被规范成为生态保护红线，并被正式列入2013年颁布的《决定》中。高吉喜起初将其定义为“对于维护自然生态系统服务持续稳定发挥，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等区域划定的必须实行严格保护的国土空间”[9]，后将其完善成为“对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值”，并将其划分为生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三类[10]。此定义及分类后被环境保护部采用，并列入2014年发布的《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南（试行）》中[11]，这是“生态保护红线”的概念首次出现在正式文件中。此后，在经历了一系列研究及探索后，在《意见》和《指南》中，“生态保护红线”的概念被进一步定义为“在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线”，包括“具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土

保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域”[3-4]。当前相关研究及工作中所指“生态保护红线”大多为《指南》定义下的红线区域。当前的生态保护红线划定工作，主要是根据《指南》要求，遵循科学性、整体性、协调性及动态性原则，以构建国家安全格局为目标，确保生态保护红线布局合理，统筹考虑自然生态整体性和系统性，避免生境破碎化，充分与主体功能区规划、城乡发展布局等已有的规划布局方案相衔接，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，并且应不断优化、完善以满足构建国家和区域生态安全格局，提升生态保护能力和生态系统完整性的需要[4]。《指南》认为，生态保护红线原则上应当按照禁止开发区域的要求进行管理，严禁在被划定为生态保护红线的区域内进行不符合主体功能定位的各类开发活动，红线区的用途严禁被随意改变。对于具体区域而言，应当确保其生态功能不降低、性质不改变，而从整体而言，《指南》要求在对生态保护红线的管控中，应确保生态保护红线的面积只能增加、不能减少[4]。自然保护地及其主要类型从国际上看，自然保护地体系在不断发展完善中。不同的国际组织和机构，根据保护的要求和工作的需要，先后提出不同类型的自然保护类型或具有自然保护性质的保护概念（见表1）。1956年中国科

学院在鼎湖山建立了我国第一个自然保护区，随后有关部门和单位根据生态保护工作需要，陆续建立了不同类型的自然保护地（见表2）。在这些生态保护地区域内部，生态环境良好、或具有代表性的生态系统、或具有特殊物种、或具有有价值的自然文化景观，能够为人们提供多样的生态系统服务，具有突出的生态、文化及社会价值。我国自然保护地类型多样，既有通过申报由有关国际组织认定的世界自然遗产、人与生物圈保护区、世界地质公园、全球重要农业文化遗产等，也有由国务院批准的国家级自然保护区和国家级风景名胜区，还有有关行业部门批准的重点生态功能区、水利风景区、森林公园、湿地公园、地质公园、中国重要农业文化遗产等。这些类型的保护地虽然都被列为保护地范围，但其保护性质与级别存在一些差异，同一种保护类型也由于功能区划分而表现出不同的保护要求。参照IUCN保护地管理体系，按照各保护地划定部门对其的划定标准及定义，可以尝试将上述保护地或其功能区域分为以下三类：一是严格保护型。此类保护地具有极其重要的生态功能及价值，然而区域较为脆弱，抵抗力稳定性相对较弱，需要对其进行强制性的严格保护，确保区域内部原生境保留完好，区域性质无改变，生物多样性不减少，生态功能不退化，区域面积不缩小。主要包括：严格的自然保护地（IUCN）以及荒野保护地（IUCN）、国家公

园（IUCN）、栖息地/物种管理区（IUCN）、人与生物圈保护区（UNESCO）、世界自然遗产（UNESCO）、国际重要湿地（WI）、国家自然保护区（国务院）、重点生态功能区（环保部）、水源保护区（环保部）、农业/林业种质保护区（农业部、国家林业局）、国家沙化土地封禁保护区（国家林业局）等保护地的核心区。二是保护为主型。此类保护地具有非常重要的生态功能及价值，具有一定的抵抗力稳定性和恢复力稳定性，在其区域内部工作应当以保护为主，在保证区域内部生态系统生态功能不退化、生物多样性不减少、面积不缩减的前提下，可以适当开展以生态保护宣传和科学研究为目的的科学实验和文化游览活动。主要包括：荒野保护地（IUCN）、国家公园（IUCN）、栖息地/物种管理区（IUCN）、人与生物圈保护区（UNESCO）、世界自然遗产（UNESCO）、国际重要湿地（WI）、国家自然保护区（国务院）、重点生态功能区（环保部）、水源保护区（环保部）、农业/林业种质保护区（农业部、国际林业局）、国家沙化土地封禁保护区（国家林业局）几类保护区除核心区以外的区域，自然文化遗迹或地貌（IUCN）、陆地/海洋景观保护地（IUCN）、国家森林公园（国家林业局）、国家湿地公园（国家林业局）的核心区和缓冲区，加以管理的资源保护地（IUCN）、自然岸线（国家海洋局）和国家风景名胜区

（国务院）的核心区，国家公益林（国家林业局）的一级公益林。三是保护开发并重型。此类保护地具有重要的生态功能及价值，在其区域内部工作时，应当保护与开发并重，在保证区域内部生态系统生态功能不退化、生物多样性不减少、面积不缩减的前提下，以开展生态保护宣传和文化教育及维持生态系统可持续性为目的，对区域进行适度开发和可持续管理，在其内部进行适度的观光、娱乐、休闲、文化教育、生产等活动。主要包括：加以管理的资源保护地（IUCN）中除核心区以外的区域、重要农业文化遗产地（FAO、农业部）全域、水利风景区（水利部）全域等其他不属于严格保护型生态保护地和保护为主型生态保护地的保护地区域。生态保护红线与自然保护地体系的关系我国的自然保护工作取得了很大成绩，同时也由于缺乏统一规划和管理，造成了生态系统完整性的人为割裂、区域重叠、机构重置、职能交叉、权责不清、保护成效低下等问题。同时，也由于对于保护的理解存在偏差，生态保护与经济发展的协同性相对较低，造成了生态保护地内部生态功能退化、经济发展迟缓等问题。在此情况下，依据我国国情提出建立“生态保护红线”和“以国家公园为主体的自然保护地体系”具有重要的理论和现实意义，有助于形成由国家主导、社会广泛参与、系统管理的综合自然保护地体系[5]。自然保护地体系是生态保护红线划定的基础。

生态保护红线的划定工作应当立足于当前我国自然保护地建设现状，依据《指南》中对于生态保护红线的定义及管理要求，将严格保护型、保护为主型两类保护地全域以及保护开发并重型保护地中的核心区域划入生态保护红线范畴内,以实现《指南》中对红线区域“必须强制性严格保护”、以确保其“生态功能不降低，性质不改变，面积不减少”的管理要求。生态红线划定不仅是一个区域“边界”概念，还应包括区域内居民生产生活的类型与强度的“边界”。“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”是针对我国自然保护中存在的问题而提出的系统性、全局性谋划，将有助于对现有的管理区域、类型、对象、级别、权属、部门等进行整合和完善。生态保护红线的概念、范围确定、保护与发展策略，将为这一体系的建立提供重要的支撑和参考。生态保护红线划定应符合“以国家公园为主体的自然保护地体系”建设要求。对于保护核心区域，应当严格控制区域内部人类活动强度，若区域内还有居民，应将其迁出，除必要的保护行为外，避免在区域内进行人为干预。对于缓冲区域，同样需要将其中居民迁出，并对其中人类活动进行控制，除对其进行必要的保护行为外，可以根据区域性质及需要，在其中进行适当的科学研究和实验活动，但应尽量避免游客及其他类型的人类活动。对于生态保护红线中除保护核心区和缓冲区的其他区域，可以保留区域内

居民，同时在确保区域生态系统不退化，生物多样性不减少，面积不缩减，以及其中景观、物种等保护对象得到妥善保护的前提下，人们可以进行适当的生计活动及生态旅游活动，使得生态保护与经济发展得到协同提升，但应注意避免在区域内开展不符合其主体功能定位的各类开发活动。

（作者：秋缬滢）