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香港的城市规划与发展史
摘要：香港作为一个完全殖民资本促动型城市规划发展的典型城市,从一个边陲渔村迅速崛起为一个世界知名的国际性大都市，它融合了中西方文化的精髓,形成了独具特色的海港城市风貌。国际流变中的香港,经历了特殊的城市演变,以世界瞩目的速度实现了城市的繁荣,展示出充满特色的发展轨迹,是城市发展的一个典范。本文就以时间为脉络，对香港开埠以来城市发展历程及不同阶段城市规划进行了一个梳理，分析了香港城市发展演变过程和主要特点。
关键词：香港城市规划发展制度转型
一、香港城市概况
香港自1842年开埠后，从小渔村发展成为国际贸易商港。1997年回归后，香港特区继续其亚太金融中心的地位，截至2011年底，全港本地生产总值达到1.89万亿港元。香港是一个高度城市化的地区,也是世界上人口最为稠密的地区之一。长期以来，人多地少一直是香港城市发展所面临的核心问题之一。香港特区总土地面积为1108平方公里，已建成区面积仅有265平方公里，占比约24%。剩余土地以林地、草地、灌丛为主，且有41.9%的土地属于郊野公园及其他受法定保护的土地，大量自然用地得到很好的生态保育。截止2011年，全港人口为710.81万人，主要集聚在都会区和新市镇，是全球人口最密集的地区之一。如何使香港更好地适应全球竞争格局的同时，满足本地居民的发展需求，是香港的城市规划所需解决的首要问题。
二、香港城市发展综述
香港全境的土地约有80%的地域属于丘陵山地,唯一较广阔的平地位于新界西北部,主要建成区位于维多利亚港狭长的南北面。据估计,香港人口的大多数居住于港九市区及新市镇,仅有约5%居住在新界乡郊地区,其增长以大规模移民为主,从开埠之初的5000余人猛增至1997年的650余万人。二次大战后的人口激增,加上经济的持续高速发展,对香港的城市发展提出了紧迫的要求。
40~50年代的香港移民聚居在港岛和九龙市区,且大部分居住在自己搭建的简陋寮屋,没有完备的市政设施,居住环境十分恶劣。在60年代末,香港政府采取措施,大量清拆寮屋,并通过公屋政策,把人口迁移到市区外围地带,使香港城市发展向郊区延伸。至70年代,香港各主要市区渐趋饱和,城市发展只有向新界扩展,政府实施了大规模的新市镇计划。经过20多年的努力,已成功地把35%的居民分散到8个新市镇。这项计划增加了香港的城市建成区,人口密
度相对下降,居住条件和生活环境质量得到明显改善。
在快速转变为当今国际经济、贸易、金融中心的城市化过程中,香港在英国的殖民统治下奉行自由放任主义,起初城市规划立法与体系被普及和灌输到殖民地以满足英人的需要和稳定宗主国的地位,后来香港政府为了推动当地的发展需求改进城市规划和建设,如时局压力下的房屋政策和新市镇建设项目,城市规划与建设经历了由移植到冲突再到融合的发展过程。
2.1 近代香港开埠与最初的规划蓝图
香港开埠之初，结合土地制度出台，以城市规划来指导建设开发。1841年，英国占领港岛后，以拍卖方式出让港岛北部滨海土地使用权，标志香港城市建设的开始。1843年，英国人哥顿制定了香港的第一份城市发展蓝图。该规划重点在于保障港英军政用地和商
业发展，重视外籍人士住宅用地，并启动市政和道路建设。在该计划的推动下，明确了19世纪下半期香港城市建设的重点方向，推进了“维多利亚城”（Victoria City）建设，指导了香港最早的填海工程。
2.2 20世纪上半叶的香港与城市规划管制
香港开埠后，很快成为远东地区著名的转口贸易港。从20世纪初到二战以前，是香港转口贸易发展的黄金期。良好的经济发展势头加之同期内地格局的动荡，使得大量人口涌入香港。从1901至1941年的40年间，香港的人口从36.9万人剧增至163.9万人，这加剧了城市环境的恶劣程度。1903年，港英政府制订新的《公共健康及建筑物条例》，对基本人均室内空间、建筑物高度和街道宽度的关系、开放空间做出明确要求。1939年，港英政府正式制定并颁布《城市规划条例》，授权政府设立城市规划委员会，专责制定具有法律约束力的城市发展图则，以协调市区内的各项发展。该条例成为战后香港城市规划的主要法律依据，制约着香港土地发展的总体模式。某种意义上，20世纪上半叶的香港和其宗主国英国一样，从解决城市居住环境卫生问题起步，逐步建立起城市规划体系的法律框架雏形。
2.3 现代香港的转型发展与城市规划应对
二战结束后，香港开始其真正意义上的城市转型历程。按照经济发展特征的不同，可分为四个阶段，分别是20世纪50-60年代的快速工业化时期、20世纪70年代直至1984年的经济多元化时期、1984年至1997年的服务经济成熟时期，以及1997年至今的十五年间的迈向国际都会的发展时期。值得关注的是，每个发展时期，城市规划从战略设计到策略调整，始终与当时特定的社会经济结构相适应，在坚定目标的引导下积极与其他公共政策相结合，稳健地推动城市的持续转型。
2.3.1 战后工业化快速发展时期（1945-1970年）
“二战”结束后，世界范围内的对华禁运动摇了香港作为对华贸易转口中心港的经济根基。香港被迫调整经济结构，发展工业。出口贸易由依赖转口改为以输出本地产品为主。从而在20世纪50-60年代完成了从转口港向工业化的过渡，真正开始了香港快速工业化的进程。而内地大量涌入的人口及其所带来的巨额资本解决了香港工业化起步所需要的原始积累问题。
尽管1948年艾伯克隆比拟定的《香港初步规划报告书》因人口的激增而未得以实施，但它是香港首个面向长远的城市发展战略。报告指出城市核心区域严重缺乏土地以及不断移入的人口，是香港城市发展的两大主要困难，提出香港城市发展应走“分散发展”的空间策略以及兴建海底隧道、填海的政策建议都对战后香港的城市规划产生深远影响。
人口日益增长和香港工业化发展都刺激了对于土地的需求。港英政府同步开展了拓展新界和扩展市区中心的规划。其直接动因是铁路总站从尖沙咀迁往红磡，从而带动东北九龙的发展。而这些规划在实施过程中，始终与为解决住房问题而推行的徙置计划、廉租屋计划及公屋政策密切相关，在空间上叠加公共政策的影响。为解决寮屋问题在1950年代和1960年代兴建的大批徙置大厦和廉租屋邨则为新区的快速发展奠定基础，新九龙成为香港发展的新空间。在新界地区则重点开展了规划和新建新市镇的计划。1956年，港英政府公布的观塘发展计划将观塘工业区提上议事日程，这也被视为香港新市镇建设的萌芽。同时，观塘也是徙置计划的重点建设地区。此后，荃湾、屯门和沙田3个第一批新市镇逐步进入开发阶段。
在这一阶段，城市规划在香港城市建设与发展中逐步发挥先导作用，所有城市建设项目都有城市规划的指引，从市区综合重建计划到新市镇发展计划无不如此。这都得益于战后香港城市规划体系的日益成熟，包括全港层面的发展策略、地区层面的各类法定图则和部门内部图则在内的规划制度得以建立。按照《城市规划条例》，香港城市规划的工作流程基本成形。1966年开始，香港开始集合多个部门制订综合规划——全港策略性规划，以指引城市长远发展。
2.3.2 经济多元化发展时期（1971-1984年）
20世纪50-60年代的快速发展也埋下了社会矛盾的导火线。而石油危机后世界贸易保护主义的抬头以及亚洲新兴国家出口导向战略的施行，都改变了香港经济的外部环境。在此格局下，香港从1970年代开始主动开始经济转型，推行工业多元化和经济多元化政策。面对社会矛盾的突出，港英政府开始着手处理构成社会不安的重要源泉之一——恶劣的居住环境，“十年建屋计划”由此出台。该项政策对于香港的深远意义不仅是明晰了香港公屋政
策的方向，而且使香港新市镇建设步入发展的快车道。
1970年代香港城市发展的重点在于新市镇的建设。由于兴建公屋需要大量土地，港英政府决定加快第一代新市镇荃湾、沙田、屯门的开发，并将大埔、粉岭/上水、元朗也列入新市镇发展计划中。这一时期的新市镇开发由于和公屋建设相辅相成，得以按照规划“自给自足”、“均衡发展”的构想完整实现。新市镇的发展不仅缓解了市区的沉重压力，而且
改变了香港单中心的城市结构。
新市镇的发展同样是在城市规划指引下实现的。在1970年代，港英政府根据《香港发展纲略》制订新市镇发展计划。《香港发展纲略》将香港的城市规划提高到一个更加宏观的水平。
2.3.3 服务经济成熟发展时期（1985-1997年）
1984年《中英联合声明》的签署，直至“九七”回归前，是香港城市转型的关键时期。一方面，香港的政治前景得以明晰；另一方面，香港与大陆的经济联系日趋紧密。从1970 年代末期开始，香港制造业出现内迁潮，并在1980年代形成“前店后厂”的基本格局。这时的香港，金融业、建筑地产和旅游业已经在经济多元化政策的促进下成为香港经济的主导产业。1980年代后，香港逐渐形成以服务业为主导的产业结构。
随着香港树立其亚太地区国际都会的地位，港英政府决定重新检讨香港城市发展的
模式和方向。以《全港发展策略》的修订为先导，配合香港服务经济的成熟发展和国际都会的建设目标，规划的重心从新市镇调整回到市区，并着手研究解决机场和港口的发展问题。自1970年代末期开始，港英政府筹划在大屿山赤蜡角兴建新机场，制订新机场核心计划，并由此制订属于次区域发展策略层面的“都会计划”。与“都会计划”提出“回到港口”
的策略相对应，港府在1980年代开始推行“市区重建计划”“。都会计划”和“市区重建计划”的相互配合，有效改善了香港都会区的面貌，也为地产开发提供了更多的土地资源。
与空间政策重心侧重于都会区相对应，1980年代香港进一步启动第三代新市镇——将军澳、天水围和东涌的开发。随着大型交通网络的设立及现代社区设施的落实，香港新市镇在1980年代蓬勃发展，并逐步发展成为综合型新市镇。至“九七”回归前，香港以港九母城作为香港的政治、经济、文化的中心，9个新市镇构成城市的次核心，加上具有乡土气息的墟镇，形成了“三级城镇体系”。
2.3.4 迈向国际都会的发展时期（1997年至今）
“九七”回归之后，虽然香港历经亚洲金融风暴、SARS危机和全球金融海啸的一轮
轮冲击，但始终坚定服务经济为主的发展策略，不断密切与内地的经贸联系以巩固其亚洲金
融中心的地位，稳步迈向国际都会。虽然高科技资讯的产业振兴计划难言成功，但是城市发展的基本脉络依旧清晰。
在香港建设亚太首要国际都会目标的指引下，全港发展策略开始新一轮检讨工作，“香港2030”规划研究历时7年完成。在空间策略上，“香港2030”一方面坚持了既有的“以少谋多、生态保育”的规划传统，另一方面在发展重心上立足区域视角，强调“铁路为本、通达四方”，依托区域性交通网络的轴线延伸式发展格局，以此来体现香港未来和珠三角联动发展的基本空间导向。
基于“香港2030”规划研究，近年来香港从多个层面专注如何与珠三角发展的统筹协调。宏观层面，《大珠三角城镇群协调发展规划研究》及正在推进中的“环珠江口宜居湾区建设重点行动计划”都将香港未来发展和珠三角紧紧地联系在一起。中观层面，《边境禁区土地规划研究》、《新界东北新发展区规划及工程研究》和《落马洲河套地区规划研究》等一系列研究成果的推进，表明特区政府将把与深圳邻近的新发展区作为未来长远发展的重点地区。与之对应，市区如何营造国际都会的城市形象以及保持香港优美宜人的海滨城市景观则是特区政府关心的另一重点问题。《中环新海滨城市设计研究》、西九龙文娱艺术区的规划方案评选、东九龙新CBD的规划建设充分反映了这一政策导向。
三、结语
香港经历了从渔村一军事及商业港口市镇一商业港口城市的巨变，其城市规划因地制宜,由外受到西方城市规划影响,自内吸收中国文化传统,中西融会贯通。城市经过中西二元文化碰撞、对话、拼贴的过程,形成了具有“中国性”“殖民性”“近代性”特征的城市。自开埠后香港作为一个殖民地港口贸易城市,最初由沿海地理条件优越而兴,后因商兴港,至今发展成为著名的国际航运中心、贸易中心及金融中心,一直是中国与世界交流往来的重要门户。一方面其发展和城市建设受到东西方国际政治、经济、文化流变的巨大影响;另一方面她具有辐射作用和牵引能力,影响珠江三角洲地区其他城市,且深入华南、华东腹地,是连结东西方交流的枢纽。通过填海造城建设、新市镇卫星城建设、旧城改造建设、环境改善建设、交通市政建设等形成“三城一体、沟通内外”的城市格局，且在自由开放的社会环境中,实施城市规划体系和法定图则等规划制度,城市建设得到超高速发展。
从宏观视角来看，香港自1970年代以来的40余年转型期间，其外部政治经济环境的动荡对城市的影响极大，但是香港能够实现转型并发展成为亚太国际都会，究其关键原因还是在于以下几个因素：一是始终坚持高度开放的自由港体制；二是始终坚定其亚太国际都会的发展目标；三是能够不断根据外部环境变化主动调整其应对策略。在这一过程中，城市规划
的重要职责是将政府施政报告的具体转型策略落实到空间上，并保障重点项目按法定程序建设。所以在“香港2030”工作的伊始，规划署就明确其研究目的是“制订下一个长远的土地用途、运输及环境规划策略，作为香港日后发展和策略性基础建设的指引，并通过规划发展，协助实现政府的其他政策目标”。
面对复杂的国际经济环境和内部社会诉求，香港未来的发展仍然面临多样的挑战。而城市转型势必将赋予新的内涵。由于完善的城市规划体系早已建立，有理由相信，城市规划仍然会在香港城市转型的历程中发挥着先导性的作用。
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