农村公共产品供给制度构建
□陈占锋
内容提要：我国农村公共产品的供给制度是以体制外供给为特征，形成了供给不足和结构扭曲，为此本文提出了社会主义新农村建设中构建新的公共产品供给制度的基本框架，并探讨了实现这一制度创新的路径选择。
关键词：新农村公共产品供给制度
公共产品是相对于农民“私人产品”而言的具有消费的共同性、非竞争性和非排他性，用于满足农村公共需要的产品，是农村经济社会发展中
的重要基础。按照生产发展、生活宽
裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的
要求推进新农村的建设，一项重要的
内容就是认真分析当前农村公共产
品供给制度的现状，采取科学方法促
农村公共产品供给制度构建
程的教学急需进行改革。
３．“国际会计学”课程的改革设想
（１）教学语言——
—单轨制
笔者主张在“国际会计学”课程上实行统一（不管注会还是非注会学生）的双语授课方式。这样做不但更符合新时期对会计专业学生的培养目标，而且会计专业的学生可以得到三个层面的收获：最基本的收获是学科知识和能力的掌握，最直接的收获是外文专业词汇和外文水平的提高，更深层次的收获是引入国外先进的教学理念、教学方式。
同时，这样做也带来了一个问题，即学校是否有充足的师资。虽然很多教师可以熟练地阅读英文文献，但听、说方面较为欠缺。在推行双语教学过程中，即使教师可以按照英文板书或课件进行授课，其发音是否准确，能否被学生接受也是问题之一。由于英语听、说的障碍会使师生之间的互动这一评价教学效果优劣的重要指标大打折扣。像北大、清华这样的名牌大学不愁双语教师，但一些地方院校就很可能“没有米下锅”。２００５年９月９日，国务院总理温家宝在会见教育界代表时指出，中国的教育当前面临三大任务，其中之一就是提高高等教育质量。提高高等教育的质量靠什么？关键靠教师，靠教师自身素质的提高。因而，注重对教师，尤其是青年教师的培训至关重要。
（２）教学内容——
—国际会计准则“国际会计学”课程的双语教学应采用英文原版教材，这一点不成问题，目前在国内外图书市场均能轻易找到。关键问题是教材内容。目前名
为《国际会计》或《国际比较会计》的
英文原版教材不少，但是，内容几乎
都介绍了世界几个主要国家和地区
的会计特色和差异比较。本科学生在
此之前只学习了中国会计，几乎没有
涉猎其他国家的会计实务，也就是说
他们缺乏背景知识。在这种情况下，
学习国际比较会计就是空对空了。更
重要的是，在会计准则实质性趋同的
今天，我们还停留在“比较”阶段，就
未免过时了。
因而，笔者主张当前的“国际会
计学”课程应改学国际会计准则。以
英文原版的国际会计准则为教材，教
师可以分一个个专题来讲解其中的
某一些与中国准则差异较大的准则，
并将其与中国准则进行对比，因为学
生有知识积累，接受起来就容易多
了。有时，教师也可以就其中某个问
题扩展到美国、英国等国家，比较以
下国家准则与国际准则的异同之处。
这样就不会显得空洞了，同时也增加
了信息量。
（３）教学方式——
—互动性
教材引进了，教学方法也应该引
进。在双语教学中，为了锻炼学生的
能力，实现双语教学的多重教学目
标，必须改变传统的“注入式”或“一
教独大”的教学方法，代之以“以学生
为中心”的新型教学模式，坚持渐进
性、互动性原则。可以让学生组成学习
小组互相激励，尽量实现教师与学生
之间、学生与学生之间的互动，使学生
由被动接受知识到主动采用双语学习
知识。当然这样对教师有更高的要
求，需要双语教师不断自我完善和提
高，研究出更好的双语教学方法。
（４）评价机制——
—多样化
由于双语教学是一种新的教学模
式，因此，如何考核学生掌握知识的
程度是双语教学的另一个重点和难
点。笔者现将自身在双语授课中采用
的评价方法抛砖引玉地写出来，与同
仁商讨：首先，课堂问答（主要用英语
表述）和分组作案例分析（ＣＡＳＥ
ＳＴＵＤＹ）并进行课堂表演
（ＰＲＥＳＥＮＴＡＴＩＯＮ），这样既巩固了所
学知识，又锻炼了学生与他人交流、
与他人合作、获取信息等的能力。这
两方面均属于对学生日常学习的评
价，属于过程考核。其次，写一篇关于
国际准则的２５０字左右的论文
（ＥＳＳＡＹ），这属于应用能力的检测。
最后，结业考试，占有相当的比重（不
同的学科可以采用不同的比重），同
样是英语题目，要求学生用英语作
答，这方面属于对学生学习最终的总
结（阶段测试）。
“国际会计学”课程双语教学的
开展能改变学生被动的学习，激发学
生的好奇心，不仅增强了他们对外语
的学习热情，更增强了对会计专业的
探究热情，使得学生从世界这个更广
阔的视角去研究会计理论、学习会计
实务，从而提高他们的知识层次。双
语教学是一种新型的素质教学，是一
次试验，也是一次新的探索，它究竟
成功与否，我们将拭目以待。
（作者单位系江西财经大学会计
学院）
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ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ综合管理１０１
管理·２００７年３月
进公共产品供给制度的变迁，构建科学的农村公共产品供给制度。
１．当前农村公共产品供给制度的弊端分析
现行农村公共产品的供给制度是在人民公社时期制度框架基础上建立和发展起来的。无论是人民公社时期，还是农业改革时期，农村公共产品的供给都陷入了相同的困境，其深层原因从根本上说是农村公共产品供给制度方面存在的问题，归根结蒂是由我国多年来形成的“二元化”发展模式和体制所造成的。由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜性发展战略和政策，因而形成了城乡有别的重城轻乡的公共产品供给体制的基本制度。这一制度基本特征有以下三点：
（１）农村公共产品的体制外供给是其根本特征
从我国农村公共产品的特殊性来看，由于其所处的地域广阔性（广大农村地区）和分布的分散性，决定着政府必须具备雄厚的财力和完善的决策及监督机制。但是不管是人民公社时期还是改革开放时期，我们在长期的工业化为中心的发展战略中，政府没有雄厚的财力和健全的机制保证农村公共产品的提供，而农村的公共产品供给体制无不体现了一种体制外的特征。
第一，农村公共产品供给资金筹集的体制外特征。在目前我国公共产品提供的职责划分上，中央政府主要负责全国性公共产品，地方政府负责地方性公共产品。而履行与农民收入增长及农业发展息息相关的农村公共产品所需的费用并不能由地方政府（主要是乡镇政府）的制度内财政收入完全负担。由于农业税的轻税政策，因此以农业为主要收入来源的县、乡政府财政力量十分薄弱，财政缺口大。这种情况下乡镇政府处于一种矛盾的地位：既要履行法律的职责，又要提供公共产品，因此通过制度外筹集公共资源便成为一种必然的选择。人民公社时期，我国正处在工业化刚刚步、资本原始积累的匮乏时期，农村的公共产品主要由公社内
部解决。由于政社高度合一，公社具
有很强的统摄农村政治、财政的权
力，再加上当时国家很困难，为了支
援工业建设，农村就由农民出工出
劳，自己想办法满足自己低层次的需
要，农村所需的公共产品经费就不进
入国这家公共收支系统。人民公社解
体后，乡镇政府取代人民公社成为农
村基层政权，并承担起本辖区公共产
品供给的职责。但是，新的农村公共
产品资金筹措制度并没有进行根本
的变更，仍然沿用人民公社时期的供
给体制，随着公共产品种类的增多、
范围的扩大，公共支出的不断增加，
乡级政府提供公共产品的费用远远
不能解决供给问题。为了确保农村公
共产品供给体制的运转，乡镇政府就
不得不强行向农民摊派各种费用和
劳动，农民以制度外的方式承担着绝
大部分农村公共产品的供给。
第二，农村公共产品供给决策的
体制外特征。在我国现行的农村公共
产品的供给体制下，提供什么样的公
共产品，提供多少农村公共产品，通
过什么渠道来提供农村公共产品，都
是由上级政府及其部门“为民做主”。
农村基层政府作为一级组织具有独
立的利益，它所追求的目标可能与农
民的要求并不相同。为了达到基层政
府的目标，农村公共产品的供求往往
不对称，供求矛盾突出。与城市公共
产品相比，农村公共产品的分散性、
局限性和投资的周期长、见效慢，从
而造成地方政府官员决策的短期行
为。
农村公共产品供给体制的外部性
使公共产品的提供者和消费者不能
统一，缺乏激励机制，最终对农村公
共产品的供给效率产生了非常不利
的影响，出现数量上严重不足和结构
上严重失衡的特征。
（２）体制外供给使农村公共产品
供给严重不足
由于县乡政府制度内财政收入有
限，制度外资金投入又缺乏相应的监
督和有效的激励，导致农村公共产品
供给的严重不足。现阶段我国农村公
共产品供给严重不足主要体现在两
个方面：一是纯公共产品严重不足。
农村科技、农业相关信息等“软”公共
产品无不能满足农民的需要；农村法
律政策供给不足；农村生态环境恶
化。二是农村准公共产品严重短缺。
农业基础设施严重不足；农村教育供
给严重短缺；现行的社会保障制度建
设很不完善。比如，由于农村环境问题
和医疗状况，使得农民的人均预期寿
命大大落后于城市。据２０００年进行的
第五次人口普查资料，中国人均期望
寿命为７１．４岁；其中城镇居民人均寿
命７５．２１岁，农村居民人均寿命６９．５５
岁，前者比后者高出５岁多，相当于
发达国家与中等收入国家之间的差
距。
（３）体制外供给使农村公共产品
供给结构严重失衡
由于农村公共产品供给决策的外
部性，供给者和消费者目标并不一
致，因此当前农村公共产品供给结构
严重失调。供给结构的失调主要表现
为严重的“重硬轻软”和“重准轻纯”。
一些地方政府在农村公共产品的供
给中热衷于看得见、摸得着的“硬”公
共产品的生产和供给，对上级要求考
核的农村电网改造、交通道路建设等
公共设施项目，千方百计地组织资金
加以实施，而对农业科技的推广和应
用、农业发展的综合规划和信息系统
建设等“软”公共产品的生产，却没有
太高的积极性。与此同时，由于准公
共产品的范围比纯公共产品的范围
大，因而一些地方政府对农村准公共
产品的生产比较重视，如对需要达标
的乡村公路、自来水设施等，即使没
有钱也要从对农村的摊派中收取资
金进行建设。而对于涉及战略性的纯
公共产品的生产，却并不热心。农民
真正需要的公共产品提供不足，而不
需要的公共产品却存在供给过剩。这
样本来有限的公共产品投入得不到
合理利用。当前，由于体制外农村公
共产品的长期作用，使得农村纯公共
产品严重不足——
—农村科技、农业相
关信息等“软”公共产品不能满足农
民的需要，法律政策供给不足，农村
综合管理ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ１０２
管理·２００７年３月
生态环境恶化，农村教育供给严重短缺，农村基础设施薄弱，农村社会保障很不完善。相反，农村却“政绩”工程过多，政府机构臃肿，人员供给过多，基层政府制订的干预农民生产的政策供给过多。
２．构建社会主义新农村公共产品供给制度新框架
社会主义新农村建设是我国经济社会总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段这一背景下的全新发展战略，工业反哺农业、城市支持农村、统筹城乡发展在全国全党已经形成共识，因此，从根本上解决中国农村公共产品供给问题，必须打破城乡二元结构，对农村公共品供给制度进行重构，进行全面的制度创新。在制度创新中必须构建如下的基本框架：
（１）破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，构建城乡统一的公共产品供给制度，变农村公共产品的体制外供给为体制内供给。
农村公共产品的体制外供给、公共产品的供给短缺和供给结构扭曲其根本原因在于城乡独立的公共品供给的二元结构，破解二元结构，就必须以坚持城乡一体化为导向，加快推进公共产品供给体制和制度的改革和完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。
在新农村建设中，我国的城市化和工业化已初具规模，具备了自我积累、自我发展的能力，因此，工业应反哺农业，农民要受到与城市市民同等的待遇。建立新型的城乡统一的现代公共品供给制度就必须解决二元结构历史中的遗留问题，给农民以相应的补偿，为农民无偿提供纯公共产品，按照公平原则对准公共产品予以资助。当前，当务之急的首要任务是积极推进公共财政体系的改革，加大对基层政府的转移支付。要从以下三方面入手：一是合理划分事权，以事权定财权，明确中央政府与地方政府提供公共产品的职责；二是增加财政投入，确保财政支农资金总量的稳定
增长，以制度的形式明确各级预算的
支农支出增长不低于财政支出的增
长；三是调整财政支出结构，加大对
与农民生产、生活关系密切的公共产
品的投入。
（２）构建农村公共产品多元化供
给机制，消除农村公共产品供给不足
农村公共产品的不同属性和层次
决定了其供给体制是一个多元化主
体以及不同的主体间的相互合作形
成的供给网络。我国现行的农村公共
产品的供给体制，是政府作为单一的
供给主体，其制度外供给的特点造成
了需求的短缺和结构的扭曲等效率
低下问题。因此，在新农村建设中构
建公共产品的供给体制必须充分发
挥政府及政府以外其他主体的积极
性和能动性，凡是一切能够切实有助
于农村公共产品增加的组织和个人，
只要不违背党和国家的方针政策，都
应该鼓励他们积极参与到农村公共
产品的供给上来。
构建多元化的农村公共产品供
给网络，首先确立各级政府在提供
农村公共产品特别是纯公共产品的
主导地位；其次对农村公共产品的
供给实行民营化改革，即政府向民
营资本开放农村公共产品的供给领
域。民营化的改革就是要通过政府、
民营经济、村民组织角色的重新安
排，实现他们之间的功能互补，在农
村公共产品的供给中引入竞争机
制，打破政府一元供给的地位，重视
农民的权利和收益，构建起政府、民
营经济、村民组织三者互动合作为基
础的新秩序。
（３）改变自上而下公共产品供给
的决策机制，建立公共产品需求的民
主表达机制，消除农村公共产品供给
失衡。
农民是农村公共产品的消费主
体，他们最知道合适的公共产品的数
量、质量和结构，因此建立一套自下
而上的需求表达机制，充分反映各地
区农村、农民对各种公共产品需求数
量、质量和差别，改变扭曲农民意愿
的自上而下的农产品供给机制。这就
必须给农民以充分的民主权利，形成
公共产品的需求表达机制。首先，必
须推进农村基层民主制度建设，充分
实行村民自治，由全体农民或农民代
表对本社区的公益事业建设进行表
决，使农民的意见得到充分的反映；
其次，加快农村基层组织的建设，改
变农村基层组织领导人由上级组织
部门任命的形式，把主动权交给农
民，由农民选举出代表农民利益的、
对农民负责的社区领导人；第三，建
立有效的农村公共资源使用监督机
制，增加公共资源使用的透明度。
３．社会主义新农村中公共产品
供给制度变迁路径选择
在社会主义新农村建设中，打破
城乡分割的二元结构，构建统一的公
共产品供给制度是一项系统的制度
变革，选择什么样的制度变迁路径对
于能否以最少的制度变迁成本，成功
实行制度变迁有着重大意义。
社会主义新农村建设中公共产品
供给制度的建设将面临如下的新情
况：其一，农村地区范围相当广大，各
地区经济条件、发展状况不一致；其
二，就我国目前经济发展水平和财力
的限制，还不可能在全国范围内一步
到位地建立完善统一的农村公共产
品供给制度；其三，社会主义新农村
建设中，农民是主体，政府是主导已
成人们的共识；其四，政府的强势作
用是我们社会主义建设和改革中的
一大特色，也是一大优势。因此，在现
实经济条件的约束下，在不同地区，
就要充分发挥基层组织和广大农民
的积极性，探索公共产品的供给模
式，促进诱致性制度变迁。同时，更要
充分发挥政府的主导作用，用政府之
力强有力地推进公共产品供给制度
的改革和建设。
走强制性制度变迁与诱致性制
度变迁结合之路，分阶段、分步骤构
建合理有效的农村公共产品制度是
我们从历史和现实中做出的科学选
择。◆
［作者简介：陈占锋，男，中国人
民大学公共管理学院博士生］
ＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ综合管理１０３
管理·２００７年３月