行政执法证据规则及证据的收集
行政执法证据规则及证据的收集
行政执法证据规则及证据的收集
行政执法中，没有证据或者主要证据不足，行政执法机关就不能定案，否则，引起行政复议或者行政诉讼，就必然败诉。从市政府近年来组织的行政处罚案卷评查情况看，案卷中证据方面存在的突出问题，主要表现在：有的案卷仅有当事人的陈述，缺少相应物证；对当事人的陈述和申辩没有相关的复核材料；现场勘查笔录内容不全；物品扣押清单没有当事人签字；重要的票据等书证，没有分辩其真伪和是否有效的认证材料；证据来源不清；假冒伪劣产品的进货渠道和销货渠道不清，无具体材料证明；证据之间相互矛盾；有的证据收集不符合法定权限和程序，等等。透过这些现象可以看出，执法实践中，有的执法人员对执法证据重视不够，证据的收集不全面、不客观、不规范，有的对收集的证据没有进行必要的审查，所办案件没有达到“事实清楚、证据确凿充分”的法定标准，往往导致执法
效果不佳，甚至事与愿违，引起败诉还要承担行政赔偿责任，不仅影响了执法机关的形象，而且给今后的工作带来了诸多负面影响。
一、证据的概念及其作用
1、概念及特征。证据是用来证明案件事实的根据，它必须同时具备客观性（真实性）、
合法性、关联性（相关性）。证据的客观性（真实性）、合法性、关联性（相关性）是证据的三个基本特征，也是区别证据与非证据的分水岭。
证据的客观性（真实性），是指证据所反映的内容必须是客观存在的事实，这一事实是伴随着案件的发生、发展的过程而遗留下来的，不依人们的主观意志为转移的事实。我们知道，任何一种行为都是在一定的时间和空间发生的，只要有行为的发生，就必然会留下各种各样的痕迹和影像。所以，证据最本质的特征必然是证据的客观性。
在具体的执法活动中，证据的客观性应该包括三个方面：首先，证据的内容必须具有客观性，必须是对客观事物的反映。虽然这种反映可能会有错误和偏差，但是它必须以客观事物为基础。纯粹的个人主观的判断，或人们的想象、假设、推理、猜测，以及梦幻中的情节等，都不能作为证据。如证人所提供的证言，该证言的内容必须是真的，而不是假的，必须是符合客观存在的事实，而不是凭空杜撰或捏造出来的所谓事实。再比如，烟贩甲从外省购进红塔山100件，被查获后，辨称卷烟从当地烟草公司购进，并提供了伪造的发票。以上甲的陈述和发票，都不具有客观性，不能作为证据加以采纳。其次，证据必须要有正确的来源。对于没有正确来源的如匿名信、小道消息、马路新闻等，因无法查证，不具备客观性，不能作为证据使用。第三，证据必须具备客观存在的形式，必须是人们可以以某种方式感知的东西。无论是物证、书证，还是证人证言、鉴定结论，都必须有其客观
的外在表现形式，都必须是看得见摸得着的东西。如果对案件有关情况的反映仅存在于某人的大脑之中，没有以证人证言或当事人陈述等形式
表现出来，那么，它就不符合证据的客观性的特征。
证据的合法性，是指证据必须符合法定形式，证据的取得
必须符合法律、法规、规章和司法解释的要求，证据不能有影响其效力的其他违法情形。
证据的合法性，主要包含以下内容：第一，证据的主体必须符合有关法律的规定。如不具备证人能力的人提供的证言即使具备了客观性和关联性，也不能被采用（如不具有认知能力的精神病人）；同样，不具备鉴定人资格的人做出的鉴定结论当然也不符合证据的合法性。第二，证据的形式必须符合有关法律的规定。例如，鉴定结论和勘验检查笔录上必须有鉴定人员或勘验检查人员的签名盖章，因此那些没有上述人员签名盖章的鉴定结论和勘验检查笔录属于形式不合法的证据，不能采用。第三，证据的收集程序或提取方法必须符合法律的有关规定。例如，行政机关在行政诉讼期间擅自收集的证据就不具有合法性，因为它违反了“行政诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”的规定。证据的关联性（相关性），是指证据必须与案件待证事实之间存在一定的联系，并因此对证明事实具有实际意义。证据对于案件事实有无证明力，以及证明力之大小，取决于证据与案件事实有无联系，以及联系的紧密、强弱程度。
在具体的执法活动中，关联性应作如下理解：首先，证据的关联性反映了证据与案件事实之间存在一定程度的联系，这种联系是客观的，而不是主观的。比如，在机动车限速行驶的路段，
一个穿着拖鞋的驾驶员（具有驾驶资格）驾驶机动车在靠右的行车道上正常行驶，迎面一超速行驶的车辆与之相撞。交通事故认定，占道并超速行驶的车辆的驾驶员负事故的全责。本案中，占道并超速行驶的证据与事故的发生就存在关联性，而穿着拖鞋驾驶车辆，虽然违章，但它与本次交通事故没有因果关系，因此，穿着拖鞋的证据与本次交通事故就没有关联性。其次，这种联系的表现形式是多种多样的。如因果联系、时间联系、空间联系、偶然联系和必然联系、直接联系和间接联系、肯定联系和否定联系等。第三，证据与案件事实之间的联系能够为人们所认识。如果尚未被为人们所认识，则不能断定其具有关联性，当然更不能作为定案的根据。
证据的客观性（真实性）、合法性、关联性（相关性）是密不可分，缺一不可的，只有同时符合以上三个特征，证据才能作为定案证据加以采用。只有所有定案证据都具备了证据的三个特征，并达到了一定的量，全部证据才能形成一个完整的证据链，一环扣一环，无懈可击。
2、证据的作用。行政执法必须以事实为根据，以法律为准
绳。这里的事实，指的是法律事实，它和客观事实是两个不同的概念。
客观事实是指实际发生的不以人的主观意志为转移的事
实，不论有无证据证明，它都客观存在。
法律事实指的是有法定证据证明的事实。如果没有证据证
2、书证的收集。书证是最常见、最普遍的证据种类。三大诉讼法都将书证排在各类证据之首。行政执法机关在行政执法活动中应当重视调查、收集各种书证，一旦收集到了与案件有关的书证，凭借书证中反映的思想内容，往往能够顺利地获取案件的事实和真相。
因为书证是以思想内容来证明案件情况的一种证据，它没有过多的法律限制，不论它的制作者或提供者是什么人，与案件有什么关系，也不论它是怎么制作的，只要其内容能够反映案件事实，即可以作为证据加以收集。执法实践中，收集书证应当注意以下五个方面的问题：
（1）应力求取得原件，包括原本、正本和副本。如收集原件确有困难时，可以收集与原件核对无误的复印件、照片或节录本。
（2）应注明出处并加盖印章。收集由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，一定要注明出处，并经该部门核对无异后加盖其印章。（3）收集报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料。（4）行政机关制作的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。（5）法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的，行政执法机关在收集时应当符合其规定。
(二)物证
1、概念。物证是指以自身存在的外部形态、重量、规格、质
量等存在状况和物质属性来证明待证事实的物品或痕迹。主要有固体的物品、物质；气体和液体物质；笔迹；工具痕迹；手印；足迹等。
2、物证的收集。因为物证具有较强的证明力，且在一般情况下比较容易收集，因此，行政执法机关应当注重物证的收集。物证的收集方法主要有：
一是勘验和检查。
勘验和检查是行政执法人员在行政执法过程中，对于与案件有关的场所、物品、人身等进行查看和检验，以发现、收集和核查证据的活动。现场是物证最集中的地方，通过对现场的勘查和检验，可以发现和提取一定的物证。为了防止由于时间的拖延而使证据受到破坏，行政机关应当及时进行勘验活动。对于勘验中发现的物证，应当立即提取或者拍照。
二是扣押。
扣押是指行政执法人员在勘验、证据保全等强制性活动中，对于能查明案情的物品所采取的扣留或收取的措施。扣押范围只应限于与案件有关的物品和文件。扣押时必须履行合法的手续和程序，并持有合法的扣押证件。扣押应当制作一式两联的扣押清单，一联交给被扣押人，一联由行政机关留存。扣押清单必须一一列明扣押物品的种类、数量等，并应当经被扣押人签字、行政执法人员签字。当事人未到场的或者拒绝签字的，应该说明当事人未到场或者拒绝签字的原因，并有相关见证人签字证明。这样
做，一方面，可以约束有关扣押人员的行为，使其自觉对扣押行为负责，另一方面，也便于相关人员进行核查和监督。
三是证据先行登记保存。
证据先行登记保存是指在证据可能灭失或者以后难以取得的前提下，执法机关根据当事人的申请或依职权主动对该证据采取一定措施加以固定和保护的调查取证措施。证据先行登记保存是执法机关一种特殊的调查取证方法。根据《行政处罚法》第三十七条的规定，
行政机关对证据先行登记保存，应当经行政机关负责人批准，并应当在七日内及时作出处理决定。《交通行政处罚程序规定》第十六条第（六）项也明确规定“证据可能灭失或者
以后难以取得的情况下，经交通管理部门负责人批准，可以先行登记保存，制作《证据登记保存清单》，并应在七日内作出处理决定”。在证据先行登记保存时，应当告知当事人，在登记保存期间，当事人或者有关人员不得销毁或转移被保存的物品。
四是抽样取证。指行政执法人员在收集证据的过程中，从总体物证中取出个别样品进行化验、鉴定，从而对总体的某些未知因素作出统计推断，确定该批物证是否存在法律上关联的证据，这种取证方法简单易行，不会影响当事人权益，是行政机关普遍采用的一种取证方法。
如《交通行政处罚程序规定》第十六条第（四）项规定：“（四）对需要采取抽样调查的，应当制作《抽样取证凭证》（附件四），需要妥善保管的应当妥善保管，需要退回的应当退回”。
五是深入群众调查。
任何纠纷，都是在一定的社会环境中发生的，因此，广大群众往往了解那些对查明案情有实际意义的各种物品或者物质痕迹。执法实践证明，只要执法人员深入群众，采取适当的调查方法，做好知情人的思想工作，就很可能发现重要线索，收集到相关物证。
行政执法人员在收集证据过程中，发现与案件有关的物品和物质痕迹后，应当及时采用各种科学的技术手段或者合理的方法，以确保物证不会在提取过程中发生变形或损毁。对于提取到的各种物证要妥善地封存，防止由于保管不当而影响物证的客观真实性。同时，有关的执法人员对于固定和提取物证的过程要制作笔录，笔录中应载明发现和提取物证的时间，发现时物证所处的地点，物证是如何被发现的以及物证的主要特征等项内容。这种笔录是固定物证的重要内容之一，也是相关物证在发挥证明作用时所必须具备的条件。
各种物证，只要在可能的情况下，都应力求提取原物。对于那些由于其本身的性质无法长期保存的物证，则要采取照相、复制模型等方法加以固定，对原物则应按照有关规定妥善处理。对于物证，任何人不得使用、私分、调换和处理。在案件结束之后，应由有关的行政执法机关负责对物证进行处理。按规定应退还原主的，应及时退还；应当销毁的，应由有关行政机关负责销毁；应当没收的，没收后应上交国库或者有关的政府部门。所有关于
行政执法过程中，非正常情况下的秘密取证，有时也是必要的。如卫生防疫部门在市场管理中秘密录制摊贩出售未经检疫的猪肉的录像资料，并没有给他人合法权益造成不法侵害。再如，公安交通管理部门在道路上安装的用于管理公共交通的录像设备获取的证据等。实践中，采取偷拍、偷录手段取证，情形比较复杂。执法实践中，如果是出于同违法行为作斗争，维护国家、社会的公共利益的目的，确实需要偷拍、偷录的，一般要履行必要的内部行政审批手续，同时，所获取的证据不得侵害他人的合法权益。
实践中，对于已收集到的视听材料，应当注意保管。首先要
将视听资料存放于适当的环境中，防止其由于外界环境的影响发生变化。该封存的应当封存，不得偷听偷看，更不得毁损、删改。对于涉及国家机密的资料应严格保存条件，并依照国家法律规定妥善处理。
电子证据。电子证据是指以电子化工具（电脑、手机、数
字化家电等）为主体组成的系统在运行过程中产生的以其记录的内容来证明案件事实的电磁记录物。主要包括电子邮件（E－mail）、电子数据交换、电子资金划拨、电子公告牌
记录等。《行政许可法》第二十九条第三款规定“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。”
电子证据作为视听资料的一种新的类型，其收集要求和视听
资料相同，除此之外，因电子证据具有高技术性、脆弱性、隐蔽性等特征，所以收集电子证据时还应当注意：
（一）及时。就是当获取相关电子信息时，行政机关应及时采取保护措施，并立即着手收集，一旦错过时机，证据可能就不复存在。
（二）最好是有专业人士见证。就是取证工作应在计算机专业人士的见证下进行，专业见证人起到传统见证人见证的作用。
(四)证人证言
1、概念。证人证言是指证人就其所感知的案件情况所作的陈述，不包括证人对案件的意见。
2、证人证言的收集。收集证人证言要注意：
（1）证人要具备资格。证人资格，也称证人适格性，是指哪些人依法可以或必须作证，哪些人可以不作证或不能作证。具体的，证人应当具备四个条件：
一是证人所体验的应当是过去已发生的事实。由于案件是已经发生且不可回复的事实，所以证人具有不可替代性。证人应当陈述其亲历的具体事实。证人根据其经历所作的判断、推测或者评论，不能作为定案的依据。二是证人应当是除当事人之外的第三人。当事人对案件情况的陈述不属于证人证言，若当事人的法定代理人知道案件情况应当作为证人。三是证人一般应是自然人。证人应当是就其感知的事实所作的陈述，而单位作证不具有感知能力和表达能力，最终承担作证义务的仍然是自然人。由此可见，只有自然人才可以具有证人资格。四是能够辨别是非、正确表达的人才能作为证人。所谓辨别是非的能力，实际上就是要
求证人具有认识其作证的行为后果的能力。不能正确表达意志的人不能作证。所以，对于有些限制民事行为能力的人，如间隙性精神病人等，能否正确表达意志，行政机关可以交由有关部门进行鉴定。
(2)写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；
(3)有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；
(4)注明出具日期；
(5)附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
（6）行政执法机关在询问证人时，应当个别进行并告知其做伪证的法律责任。如交通部《交通行政处罚程序规定》第十六条第（二）项规定：“询问证人和当事人，应当个别进
行并告知其做伪证的法律责任；制作《询问笔录》，当事人拒不到场的，可请在场的其他人员见证”。此外，行政执法机关在制作《询问笔录》时还应当注意：询问人作为案件调
查人员不得少于两人，其中1人担任记录人；询问时应先向被询问人交待询问人的执法
身份，核实被询问人的基本情况，说明调查的原因、目的；询问笔录中如有更改，更改之处应由被询问人签字或捺手印；笔录尾部应由被询问人注明“情况属实”并签字或捺手印，
如被询问人拒绝签名或捺手印的，应说明清楚，由询问人、记录人签名；对询问笔录上未写完的空白处应划去，对被询问人未回答的问题应注明“未答”，如是用点头或摇头表示的，笔录也应注明。
(五)当事人陈述
1、概念。当事人陈述，是指与案件本身有直接利害关系的当事人向行政执法机关作出的
与案件有关的法律事实或证据事实的叙述。
2、当事人陈述的收集。当事人陈述是当事人的权利。行政机关如果不听取当事人陈述或
者剥夺了当事人的陈述权，行政行为就不能成立。《行政处罚法》第三十二条规定“ 当
事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。” 第四十一条规定“ 行政机关及其执法人员
在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”
因为当事人是与案件有利害关系的人，一般来说，当事人对案件事实有着最直接、全面、具体的了解，他们对有关案件事实的客观陈述有利于执人员查明案件事实。但同时，由于案件处理结果与当事人的自身利益休戚相关，所以，当事人陈述中或多或少的会有杂虚假的陈述，涉及第三人权益争议的，如土地权属裁决案件中的争议双方，治安处罚案件中的侵害人与被侵害人等，争议双方对案件事实往往各执一词，甚至叙述完全相反，此时，
根据《司法鉴定机构登记管理办法》的规定，司法鉴定人应当取得《司法鉴定人执业证》。
3、必须明确鉴定委托人、委托鉴定的事项、以及向鉴定部门提交的相关材料。
鉴定结论应是明确的，如果行政执法机关认为鉴定结论有疑问，可申请鉴定人作出解释、补充鉴定或重新鉴定。
(七)勘验笔录、现场笔录
1、概念。勘验笔录是执法人员对于有关现场、物证进行勘查、检验时，对勘验查过程、
方法和结果所作出的文字记录。勘验包括勘查、检验、检查、现场实验等各种收集证据
的活动。这些活动的共同特征是要发现实物证据，并要了解实物证据被发现时所处的状态、位臵、相互关系以及其他有证据作用的情况。现场笔录是行政人员在执行职务过程中当场进行调查、处理、处罚而制作的文字记载材料。现场笔录与勘验笔录近似。
对于勘验活动中发现的物品和痕迹等可以采用适当的方法加以提取固定，这样在证明案件的过程中才能作为证据使用。这些物品、痕迹被发现时所处的位臵、状态等情况与待证事实有关，因而也具有了证明的作用。
2、勘验笔录、现场笔录的收集。《交通行政处罚程序规定》第十六条第（三）项规定：“对与案件有关的物品或者现场进行勘验检查的，应当通知当事人到场，制作《勘验检查
笔录》（附件三），当事人拒不到场的，可以请在场的其他人员见证”。勘验笔录、现
场笔录必须如实反映勘验、检查活动的过程，除用文字加以记载外，还可以进行照相和绘图。为保证勘验笔录、现场笔录的真实及其证明力，勘验笔录、现场笔录的制作应当注意以下几个问题：
（1）勘验笔录、现场笔录必须依照法定的程序进行。
在执法实践中，勘验笔录、现场笔录一般是由负责勘验、现场检查的人员指定具有专门知识或从事专门工作的人员制作，如照相的人员、测绘人员等。但是，应当明确的是，由谁主持制作、由谁具体制作、某一部分的制作人员是谁等情况，都应在勘验笔录、现场笔录中得到反映，而且，制作的过程应与勘验、检查同步进行。
（2）勘验物证或现场应邀请见证人见证，通知当事人或者其成年家属到场。为了确保客观、公正地进行勘验和笔录的正确制作，勘验时，应当邀请与案件无关的公民作为见证人。根据规定，勘验前，执法机关应当事先通知当事人或其成年亲属到场。具体应当通知他们在什么时间、什么地点参加勘验，以便于他们参加，这既是执法机关履行告知义务的一项重要内容要求，同时，通知当事人及其成年家属参加勘验，还可以防止他们在以后对勘验活动及其笔录提出异议。当事人或其成年亲属拒不到场的，不影响勘验的进行，但应当在勘验笔录中说明情况。勘验现场时，勘验人员必须出示证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。
（3）勘验笔录、现场笔录应由勘验人、当事人、在场人签名、
盖章。为了保证勘验笔录的客观、准确和可靠性，勘验笔录、现场笔录应有勘验人、当事人、在场人签名、盖章。当事人未到场的，勘验笔录、现场笔录上自然没有其签名或盖章，但应该有当事人未到场的原因的说明。
（4）勘验笔录、现场笔录的内容应全面、客观、准确。为了保证勘验笔录、现场笔录的
证明作用，要求记载的内容必须全面、客观、准确。只有记载内容全面反映勘验中所发现
的情况，才能使人通过勘验笔录、现场笔录对有关事实有全面、清楚的认识。根据有关规定，勘验笔录的内容一般包括：勘验的时间、地点、勘验人、在场人、勘验的经过和结果，勘验现场绘制现场图的，应当注明绘制的时间、方位、绘制人姓名和身份等内容。同时，如果现场提取物证、书证的，应当记录提取现场物证、书证的情况，包括物证、书证的种类、数量、名称、特征、遗留情况及提取方法等。
勘验笔录对所见的现象的记录应当是准确的，记录中不应出
现“大约”、“可能”“差不多”等表示不确定性的表述。
三、行政执法证据收集时限规则和证据收集的一般要求
（一）证据收集时限规则。
行政执法证据收集规则，是指行政执法机关收集、调取证据
所应遵循的程序、方法和应满足的条件。行政执法证据收集时限规则，是对行政执法机关收集证据时限上的要求，或者称之为先
取证，后处理（包括裁决、处罚、许可、决定等）规则。这一规则，相关法律都有规定。如《行政处罚法》第36条规定“ 除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，
行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”。
《行政许可法》第34条第一款规定“ 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”
第三款规定“ 根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应
当指派两名以上工作人员进行核查。”此外，《行政复议法》第24条、《行政诉讼法》
第33条，分别对行政复议过程中、行政诉讼过程中，行政机关收集证据作出了限制性规定，即复议或者诉讼中，行政机关不得自行向申请人、原告和证人以及其他有关组织或者个人收集证据。如果行政机关违反这一规则，其在作出行政行为之后自行收集的证据不能作为行政行为合法的依据。因此，行政机关收集证据，一般应在做出行政行为之前的行政程序中进行。
（二）行政执法证据收集的一般要求。行政机关在收集证据时，除了应当遵守各种证据的具体规定外，还应当遵守以下一般要求：
（1）必须依照法定程序，运用法定方法进行。
立法对行政执法机关调查收集证据在程序和方式上都有一定的要求。行政执法机关及其有关人员在调查收集证据时必须遵守
提供证据。如《行政许可法》第三十一条规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料”。再如《安徽省土地权属争议处理条例》第36条规定“土地权属争议各方当事人，对各自提出的事实和理由，负有举证责任。”行政机关要依照有关规定，对当事人提交的证据要依法进行核实,不能臵当事人提交的证据于不理，应当将当事人提交的证据和行政机关调查收集的证据二者很好地结合起来。
（6）调查收集证据必须充分利用现代科学技术手段。
四、行政执法证据的审查规则和有关要求
（一）审查规则
行政执法机关收集了证据，无论是自己收集的，还是当事人提交的，都应当进行综合的审查判断。证据的审查判断，应当遵守以下几个规则：
1、非法证据排除规则。非法证据是指以违反法律禁止性
规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据。行政执法中的非法证据主要有以下情形：（1）证人根据其经历所作的判断、证人的推测或者评论；（2）严重违反法定程序收集的证据材料；（3）以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；
（4）以引诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；
（5）当事人无正当理由拒不提供原件、原物、又无其他证据印证，
且对方当事人不予认可的无法印证的复制件或者复制品；（6）被当事人或者他人进行技术处理而无法辩明真伪的证据材料；（7）不能正确表达意志的证人提供的证言；（8）当事人在具体行政行为作出前不提交证据，在具体行政行为作出后提交的证据；（9）行政机关在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；（10）鉴定人不具备鉴定资格；鉴定程序严重违法；鉴定结论错误、不明确或者内容不完整的鉴定结论。（11）不具备合法性和真实性的其他证据材料。
2、最佳证据规则。所谓最佳证据规则，是指数个证据对某
一特定的与案件有关的事实都有证明力，只能采用可能得到的最令人信服和最有说明力的证据予以证明的制度。在英美法系国家，最佳证据规则的适用范围限于书证，即对书证内容真实性的最佳证据方式是出示原件，副本、抄件、复印件都是第二手或第二手以下的材料。
行政执法中最佳证据规则的主要内容有：国家机关以及其他
职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；原件、原物优于复制件、复制品；法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；原始证据优于传来证据；其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；在听证等程序
中出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力。
3、自认证据规则。自认仅指一方当事人对方当事人所主张
的不利于己的案件事实承认其真实的意思表示。
行政执法中的自认应当包括：（1）一方当事人或者其代理人
在代理权限范围内对对方当事人向行政机关陈述的案件事实明确表示认可的，行政机关可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外；（2）在不受外力影响的情况下，
一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。（3）行政执法机关依据职权收集的证据，当事人予以认可的。当事人予以
否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。
（二）证据审查应当注意的问题。在证据审查中，主要是围绕证据的客观性、关联性、合法性这三个基本特征进行，在遵守和运用证据审查规则的同时，还应根据每一种证据的不同特点，注意相关问题。
（1）对于书证、物证应当注意审查其来源，确定其真伪。书
证是容易伪造和变造的一类证据。所谓伪造，是指无中生有地制造具有法律意义的文书或其他书面材料，用作证据。例如，伪造各种证件、公文、合同、收据等。所谓变造，是指对原来制作的书面材料进行涂改、增删、剪贴，将其内容加以歪曲和篡改。比如涂改账册、涂改姓名或篡改证件其他内容等等。如拆迁中，有的人为了证明自己享有某处土地使用权，以自己另外一处土地证件为蓝本，将其复印后，对有关内容进行了篡改，以骗取有关部门为其颁发房产证书。所以，书证的审查应注意审查来源，确定有无伪造或变造的可能情形。对于有关当事人提交的书证，行政执法机关应当要求其提交书证的原件。如果书证是有关国家机关、企业事业单位、人民团体制作的，行政机关可向原制作单位核对，以弄清文件
记载的内容是否符合事实。对于个人制作的文书，如经营者提交有关进货发票以证明其进货时间、数量、价格等，行政机关如果有疑问，可以向开具发票的相关人员进行询问，了解有关情况。再比如，如果需核对书证上的笔迹、印章等，可依有关勘验的规定依法进行勘验。如果该书证系抄件，应查明抄写人是谁，与案件有无利害关系，必要时直接调取原件。行政机关经审查发现书证系伪造的以及经过变造的部分，当然不具有证明力，不能作为定案的根据。
同样，由于物证产生、存在和收集的各个环节中，都存在着可能造成物品或者物质痕迹失真的诸多因素，比如，时间的推移可能使食物变质，收集物证时使用的技术方法不当可能造成物证
中应综合全案证据比照、核对，要将每一个证据同案件内的其他证据进行对比、印证，确认证据是否真实可靠以及对案件有何证明作用。证据与证据之间必须协调一致，不能相互冲突，相互矛盾。如果相互冲突，相互矛盾，那就说明发生矛盾的两个证据至少有一个是不真实的。在这种情况下，不能仅仅根据证据的形式或者主观想像来认定哪一个是不真实的，而应该认真研究矛盾的内容、产生矛盾的原因，并综合分析全部案情和各种证据，求得矛盾的解决。只有这样，才能对各个证据的证明力作出正确的判断。只有证据与证据之间相互协调,证据与案件事实完全相符，合情合理，才能采用，否则，就不能作为定案的根据。
五、行政复议和行政诉讼中的举证规则。
（一）举证责任配臵规则。举证责任是法律规定由特定的当事人对特定的事项所承担提供证据证明其主张的责任，负有举证责任的一方不能提供证据时，则对自己的主张承担不利的法律后果。在行政复议和行政诉讼中，行政机关应当负责提供三类证据：
（1）就具体行政行为的合法性、合理性（行政诉讼主要审查合法性）承担举证责任。因此，行政机关在收集证据时，就应当与其所应承担的举证责任相一致。这就要求行政机关收集证据应当满足证明其行政行为合法、合理的要求。（2）如果行政机关认为原告起诉超过法定期限的，行政机关还应当收集原告起诉超过法定期限的证据。（3）其他应当由行政机关承担举证责任的情况。如对当事人主张应当从重、从轻、减轻或者免除行政处罚的事实承
担举证和说服责任。
相对人申请授益的，相对人应就其请求符合法定条件负责提供三类证据材料，原告应负责提供三类证据材料：（1）符合起诉条件的材料；（2）诉被告不作为，证明其在行政程序中曾提出过申请的材料；（3）赔偿诉讼中，行政行为造成损害的事实。
（二）补证规则。补证规则是指，在行政诉讼中，案件已有证据但尚不足以证明案件待证事实，当事人依法主动或应人民法院要求补充相关证据，从而证明案件待证事实的活动。根据有关规定，原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经法院同意，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。行政机关要充分运用这一规则，首先，在行政执法程序中要明确当事人提出了哪些反驳理由或证据，并将这些反驳理由或证据以适当形式固定下来，涉及当事人提出的证据，应当要求当事人分类编号，对证据来源、证明对象和内容作简要说明，签名或者盖章，注明提交日期。其次，在行政诉讼中，一旦发现原告或第三人提出了其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，应当及时向法院提出申请，请求补证。
行政执法证据规则及证据的收集
行政执法中，没有证据或者主要证据不足，行政执法机关就不能定案，否则，引起行政复议或者行政诉讼，就必然败诉。从市政府近年来组织的行政处罚案卷评查情况看，案卷中证据方面存在的突出问题，主要表现在：有的案卷仅有当事人的陈述，缺少相应物证；对当事人的陈述和申辩没有相关的复核材料；现场勘查笔录内容不全；物品扣押清单没有当事人签字；重要的票据等书证，没有分辩其真伪和是否有效的认证材料；证据来源不清；假冒伪劣产品的进货渠道和销货渠道不清，无具体材料证明；证据之间相互矛盾；有的证据收集不符合法定权限和程序，等等。透过这些现象可以看出，执法实践中，有的执法人员对执法证据重视不够，证据的收集不全面、不客观、不规范，有的对收集的证据没有进行必要的审查，所办案件没有达到“事实清楚、证据确凿充分”的法定标准，往往导致执法
效果不佳，甚至事与愿违，引起败诉还要承担行政赔偿责任，不仅影响了执法机关的形象，而且给今后的工作带来了诸多负面影响。
一、证据的概念及其作用
1、概念及特征。证据是用来证明案件事实的根据，它必须同时具备客观性（真实性）、
合法性、关联性（相关性）。证据的客观性（真实性）、合法性、关联性（相关性）是证据的三个基本特征，也是区别证据与非证据的分水岭。
证据的客观性（真实性），是指证据所反映的内容必须是客观存在的事实，这一事实是伴随着案件的发生、发展的过程而遗留下来的，不依人们的主观意志为转移的事实。我们知道，任何一种行为都是在一定的时间和空间发生的，只要有行为的发生，就必然会留下各种各样的痕迹和影像。所以，证据最本质的特征必然是证据的客观性。
在具体的执法活动中，证据的客观性应该包括三个方面：首先，证据的内容必须具有客观性，必须是对客观事物的反映。虽然这种反映可能会有错误和偏差，但是它必须以客观事物为基础。纯粹的个人主观的判断，或人们的想象、假设、推理、猜测，以及梦幻中的情
节等，都不能作为证据。如证人所提供的证言，该证言的内容必须是真的，而不是假的，必须是符合客观存在的事实，而不是凭空杜撰或捏造出来的所谓事实。再比如，烟贩甲从外省购进红塔山100件，被查获后，辨称卷烟从当地烟草公司购进，并提供了伪造的发票。以上甲的陈述和发票，都不具有客观性，不能作为证据加以采纳。其次，证据必须要有正确的来源。对于没有正确来源的如匿名信、小道消息、马路新闻等，因无法查证，不具备客观性，不能作为证据使用。第三，证据必须具备客观存在的形式，必须是人们可以以某种方式感知的东西。无论是物证、书证，还是证人证言、鉴定结论，都必须有其客观的外在表现形式，都必须是看得见摸得着的东西。如果对案件有关情况的反映仅存在于某人的大脑之中，没有以证人证言或当事人陈述等形式
表现出来，那么，它就不符合证据的客观性的特征。
证据的合法性，是指证据必须符合法定形式，证据的取得
必须符合法律、法规、规章和司法解释的要求，证据不能有影响其效力的其他违法情形。
证据的合法性，主要包含以下内容：第一，证据的主体必须符合有关法律的规定。如不具备证人能力的人提供的证言即使具备了客观性和关联性，也不能被采用（如不具有认知能力的精神病人）；同样，不具备鉴定人资格的人做出的鉴定结论当然也不符合证据的合法性。第二，证据的形式必须符合有关法律的规定。例如，鉴定结论和勘验检查笔录上必须有鉴定人员或勘验检查人员的签名盖章，因此那些没有上述人员签名盖章的鉴定结论和勘验检查笔录属于形式不合法的证据，不能采用。第三，证据的收集程序或提取方法必须符合法律的有关规定。例如，行政机关在行政诉讼期间擅自收集的证据就不具有合法性，因为它违反了“行政诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”的规定。证据的关联性（相关性），是指证据必须与案件待证事实之间存在一定的联系，并因此对证明事实具有实际意义。证据对于案件事实有无证明力，以及证明力之大小，取决于证据与案件事实有无联系，以及联系的紧密、强弱程度。
在具体的执法活动中，关联性应作如下理解：首先，证据的关联性反映了证据与案件事实之间存在一定程度的联系，这种联系是客观的，而不是主观的。比如，在机动车限速行驶的路段，
一个穿着拖鞋的驾驶员（具有驾驶资格）驾驶机动车在靠右的行车道上正常行驶，迎面一超速行驶的车辆与之相撞。交通事故认定，占道并超速行驶的车辆的驾驶员负事故的全责。本案中，占道并超速行驶的证据与事故的发生就存在关联性，而穿着拖鞋驾驶车辆，虽然违章，但它与本次交通事故没有因果关系，因此，穿着拖鞋的证据与本次交通事故就没有关联性。其次，这种联系的表现形式是多种多样的。如因果联系、时间联系、空间联系、偶然联系和必然联系、直接联系和间接联系、肯定联系和否定联系等。第三，证据与案件
事实之间的联系能够为人们所认识。如果尚未被为人们所认识，则不能断定其具有关联性，当然更不能作为定案的根据。
证据的客观性（真实性）、合法性、关联性（相关性）是密不可分，缺一不可的，只有同时符合以上三个特征，证据才能作为定案证据加以采用。只有所有定案证据都具备了证据的三个特征，并达到了一定的量，全部证据才能形成一个完整的证据链，一环扣一环，无懈可击。
2、证据的作用。行政执法必须以事实为根据，以法律为准
绳。这里的事实，指的是法律事实，它和客观事实是两个不同的概念。
客观事实是指实际发生的不以人的主观意志为转移的事
实，不论有无证据证明，它都客观存在。
法律事实指的是有法定证据证明的事实。如果没有证据证