新加坡行政效率
新加坡行政体制现状简述（老狼的老熊的BLOG 2008-04-23）
来源：老狼的老熊的BLOG 2008-04-23
概况：新加坡位于马来半岛最南端，由新加坡岛及附近63个小岛组成，面积699.4平方公里。全国人口468万，其中，华人占75％，马来族占14.8%，印度族占8.4%，其他占1.8%。2007年，国内生产总值约合人民币8310亿元。
功能定位：新加坡是是世界著名的旅游国家、亚洲金融中心和亚洲美元市场中心之一，同时也是东南亚最大的海港、重要的商业城市和转口贸易、物资集散中心，还是世界第三大石油提炼中心。
行政管理模式：作为一个城市国家，新加坡政府机构设置较为简单：从纵向看，仅设立一级政府管理新加坡国家全部行政事务。从横向看，一级政府仅由15个部门（交通部、社会发展部、国防部、教育部、环境发展部、财政部、外交部、卫生部、内政部、新闻及艺术部、劳工部、律政部、国家发展部、贸易与工业部和总理公署）组成，履行政府各方面职能。同时，新加坡政府还设有83个法定机构，履行经济发展、基础设施建设等职能。新加坡设定法定机构的机制，一方面适应了国家行政职能增加的需要，另一方面又保证了政府机构的精简。1997年3月，新加坡政府成立了5个社区发展理事会（中区、东北、西北、东南及西南社区发展理事会），为地方行政机构。主要任务是进行社区管理，实施社区援助、发展教育、改善住房、解决就业等计划。
公共服务视角下的新加坡政府改革（中国改革论坛2011-03-02）
来源：中国改革论坛2011-03-02
在公共服务理念的推动下，新加坡政府推行了一系列行政改革，反映了国外公共服务改革的发展趋势。本文首先介绍了新加坡的政府机构及公务员体系，然后分析了新加坡的政府改革和公共服务理念的培养以及“21世纪公共服务计划”在政府部门的实施，最后从公共服务理念的培养、公共服务的供给方式等方面阐述了新加坡政府改革对我国建设服务型政府具有的重要借鉴意义。
新加坡政府历来以廉洁和高效著称，而在当今全球公共服务改革的大趋势下，新加坡政府重新思考变革公务员的理念体系和改善政府公共服务的方式，塑造适应2l世纪社会变迁的公务员队伍，构建新的政府公共服务理念。
一、新加坡的政府机构及公务员体系
新加坡是实行议会民主制的国家，国家体制由行政、立法、司法三部分构成。立法机关由总统和议会组成，议会为一院制，每5年举行一次大选。2006年5月举行大选后，人民行动党获得了66．6％的支持率，第11次赢得议会83个席位中的81个席位，另两个席位分别被民主联盟和工人党赢得。司法机关由高等法院和初级法院组成。行政机关由总理、国务资政、内阁资政、副总理和各部部长组成。
新加坡政府机构由总理公署和14个部组成。这14个部包括：社区发展青年及体育部、国防部、教育部、环境部、财政部、外交部、卫生部、内政部、新闻通讯及艺术部、律政部、人力部、国家发展部、贸易及工业部、交通部。
除了行政、立法和司法机构之外，新加坡还有一种非常独特的机构——法定机构(statutoryBoard)。这种机构是由专门的立法机关设立的执行专门职能的机构，属于半官方性质的法定实体。法定机构通常由三部分人员构成，即董事会、管理团队和行政人员。法定机构主要行使或受政府委托行使各种特定的公共职能，为政府行政机构分担职责，进行市场化运作。
自1959年新加坡人民行动党(：People’sActionParty，以下简称PAP)执政到2008年，新加坡的公务员数量已经从最初的28，253人上升到67，814人。[1]当然，在这一过程中，公务员每一层级的人数也发生了很大变化。从1985年到2008年，第1级公务员的人数增长了25，201人；第1I、Ⅲ、Ⅳ级的公务员的人数则分别减少了3，817人、12，833人和l0，367人。整体来说，新加坡公务员从1985年到2008年总共减少了1，816人(见表1)。
表1：1985—2008年新加坡政府公务员人数的变动
资料来源：Department0fStatistics．Yearbook0fStatistics1996．dnd2009，Singapore：De-partment0fSlalimcs．
二、政府改革和公共服务理念的培养
新加坡政府在建国之初就开始注重政府工作的改进和对公务员服务理念的培养，以提升政府的公共服务质量。
(一)通过“法定机构”提高政府服务效率和质量
为了加快推行新加坡的社会和经济发展计划，减轻政府的工作量，提升政府服务质量，新加坡政府在1959年至1961年建立了两个至今仍发挥重要作用的法定机构——经济发展局(E；conomicDevelopmentBoard，EDB)和建屋发展局(1lousingandDevelopmentBoard，HDB)。这两个法定机构的设立是为了解决新加坡在建国之初亟待解决的两大问题：失业问题和住房短缺问题。它们为新加坡的经济和社会发展作出了重大贡献。
特别值得一提的是建屋发展局。该局采取了一系列措施建设公共住房并推行“居者有其屋”计划。在新加坡政府财力、人力、物力的支持下，建屋发展局在随后的40多年里成功地解决了新加坡的住房短缺问题，为86％，的居民提供了公共住房。[2]HDB现在已经成为政府组屋的代名词。2007年11月温家宝总理访问新加坡，专程去大巴窑组屋区视察新加坡的公共组屋，吸取公共组屋建设的成功经验。
新加坡政府在随后的40多年间成立了很多这样的法定机构，到2006年为止，已经有63个法定机构在促进新加坡社会和经济发展方面发挥着重要的作用。
(二)改变高级公务员的工作理念
新加坡政府设立了政治学习中心(PoliticalStudyCen—tre)，要求高级公务员参加为期两个星期的课程学习来塑造和改变他们的工作理念。课程由李光耀总理和各个部的部长来教授。通过这个课程的学习，政府的高级公务员有机会和领导人交流讨论时事问题和关于公共政策的制定问题，从而转变他们在殖民政府时期的思维方式，逐渐树立起为全新加坡民众服务的理念。
其次，政府鼓励公务员利用节假日和周末时间参加公益活动(比如清扫海滩)。公务员与总理部长们一起参加活动，有机会相互了解，并通过这种公益活动使得公务员更了解社会各个阶层人的生活状态。
另外，为了改善公务员公共服务的态度，新加坡政府还改变了政府公务员的构成比例。1959年之前，新加坡公务员系统全部是由受英美教育的人组成，不允许受华文教育的人进入。南洋大学也就是今天的新加坡南洋理工大学的前身，是以华文教育为主，因此这个学校的毕业生就很难进入政府部门工作。PAP执政后及时纠正了这种偏见，在1960年录用了26名南洋大学的毕业生进入政府的教育服务部门和次要的行政部门工作。这样，政府部门本身的人员构成更为合理，而且新加坡只会说华文的民众去政府机关办事时就会与公务人员沟通更为便利，从而能够接受更好的服务。
(三)严格的纪律约束和强有力的反腐败措施
新加坡政府用非常严格的纪律约束手段来处理那些犯错误的官员。纪律约束包括纪律处分和行政措施。纪律处分是对那些涉及贪污行为但因证据不足而未受刑事处分的公务员，这些公务员会面对革职、降级、停止加薪或延迟加薪日期、罚款或警告以及强制性提早退休等惩处。为了确保廉洁并降低公务员涉及贪污的机会而采取的措施包括：精简行政程序并摒弃官僚作风；调整文官的薪俸；在政府合约中明文警告承包商，凡有贿赂事实者，合约即可能遭终止等等。
涉嫌贪污罪行而被法庭定罪的公务员将受到严厉的法律处分，并因此而失去工作、养老金及其它利益。1960年新加坡颁布《防止贪污法》(PreventionofCorruptionAct，POCA)，该法赋予贪污调查局(Corrupt：Pract．ices．InvestigationBureau，CPIB)的官员以特权，从而公正无私地执行这项法律。这些特权包括身份特权、独立调查权、跟踪监视权等权力。新加坡政府又于1989年颁布了《贪污(利益没收)法》(Cormption
(四)推行人事管理改革
为了加强对公共服务的直接提供主体——公务员队伍的管理，1982年，新加坡政府对公务员管理的理念开始从以“任务为中心”转向以“员工为中心”。在公务员系统中，新加坡政府崇尚“英才制(。Meritocracyr)”，杜绝“论资排辈”。李光耀继承并强化了英国殖民政府留给新加坡的“英才制”。他认为公务员的效率和能力是最重要的，所以公务员的晋升应当以他的工作效能为主要标准而不是他的年资。
在公务员管理机构方面，增设了公共服务署(PublicServiceDivision)来分担公共服务委员会(f'ublicServiceCommission，以下简称PS(：)的工作量，主要从事公务员录用、选拔、晋升、辞退等工作。1995年又成立了31个人事管理局来协助公共服务署、教育服务委员会和警察及民防服务委员会来进一步分担公共服务委员会的工作量。
尤其引人注目的是，1983年10月新加坡政府将壳牌公司的人员能力评估系统“HAIR”系统引入新加
坡公务员体系。该系统将公务员的评估分为4个部分：一是对公务员总揽全局和体察细节能力的考核；二是对公务员分析能力的考察；三是对想象力的要求；四是要求公务员要有体认现实的能力。同时，政府的每个公务员都要和他的上级领导共同撰写一份工作评估报告，记录该公务员在过去一年或一段时间内的工作成绩和需要改进的地方，并提出公务员下一年的工作目标和培训计划。
另外，推行严格的公务员遴选与退休机制，保留工作能力强的公务员(哪怕这个公务员是外籍公务员)，并让那些工作表现差的公务员提前退休。1959年有300名高级公务员提前退休。
(五)提高公务员薪资水平
为了减少政府部门的人才向私营部门流失，新加坡政府吸收了国家工资理事会(NationalWagesCouncil)的建议，决定从1972年起，每年给公务员多加一个月的奖金，即第13个月的奖金。此后，新加坡公务员的工资在1973年、1979年、1982年、1989年和1994年定期增长，以缩小政府部门工资与私营部门的差距。公务员工资的增长在1994年时达到了顶峰，新加坡议会宣读了一份白皮书，讨论以当时6个最富有的新加坡商人的薪水平均数作为基准来提高部长和高级公务员的工资。[4]
用高薪来激励公务员认真工作，提供优质的公共服务，一直是新加坡政府奉行的理念。因此，新加坡公务员的工资一直呈上涨趋势。只是在2000年6月新加坡公务员工资上调一次后，又紧接着调低了17％，以应对亚洲金融危机所带来的经济衰退。2007年4月，新加坡政府又一次增加公务员工资，95％的公务员年工资平均增加3％到5％，而一些工资明显低于私人部门的公务员的年工资增幅13％至33％。薪资调整后，总理李显龙的年薪将超过300万新币(约1500万人民币)，比美国总统的年薪还要高出5倍。
(六)增强公众对公共服务的监督
新加坡政府在1961年就设立了中央投诉局(theCentralComplaintsBureau)来处理公民对公务员的投诉，尤其是给非英语教育的公众提供机会来投诉那些粗鲁无礼和办事无效率的公务员。
在1984年12月的大选中，人民行动党(PAP)的选民支持率下降了12．6％。大选后，《海峡时报》(StraitsTimes)论坛版发表了民众的来信，抱怨政府公务员的官僚作风，以及政府没有给民众提供参与渠道来对公共政策的实施过程和效果提供监督和评估。[5]为了应对这一局面，PAP，政府在1985年设立了“民意处理组”(FeedbackUJnit)，目的是给新加坡人提供一个渠道来理解政府的主要政策，对政策中不清楚的地方提出质疑，对公共政策的实施提出建议，并参与提出解决政策问题的方案。“民意处理组”通过对话会、非正式的茶话会和公共论坛等工作形式，一方面收集公众对社会问题、正在推行的和即将实施的政府公共政策、以及公共政策执行过程的反馈意见，并确保政府部门能够及时、有效地对公众的建议和抱怨做出答复；另一方面组织各种活动使公众了解并理解社会问题和公共政策，并帮助政府设计对某些政策微调的方案，从而促使政府和民众一起来讨论并设计公共政策，引领新加坡国内的公共协商和征询民意机制。
为了增强对公务员服务质量的监督，新加坡政府于1991年成立了“服务改进组”(ServiceImprovementunit)，来搜集公民对改进政府部门和法定部门服务质量的意见。同时任命90名高级公务员担任“服务质量经理”以协助服务改进组工作。这些服务质量经理分散到各个政府和法定部门来处理公民对高级公务员的投诉。
三、多变环境下的公共服务：“21世纪公共服务计划”在政府部门的实施
在全球公共服务改革的推动下，1995年新加坡政府推行了“21世纪公共服务计划”(简称PS21)，旨在培养一种优质的服务态度，以高质量、礼貌待人、迅速的回应来满足公众的需求；通过运用现代管理工具和技术，适应持续变化的环境，以提高工作效率和效能，同时关注公务员的士气和福利。[6]这是新加坡政府推行的最新改革计划，至今仍在进行。PS2l计划强调在未来复杂多变的环境下，公共服务必须有所超越而不能局限于保持一致性和连续性，应提高灵活性和促进创造性。政府官员要积极应对环境并具有创造性，
从而培养能够适应不断变革环境的公务员文化。为了推行并管理PS21计划，新加坡政府成立了“中央21世纪公共服务计划委员会”。该委员会由政府的常任秘书组成并由公务员首长担任委员会主席。委员会又分为四个职能委员会，各自分管具体的工作(见表2)。
表2：新加坡“中央21世纪公共服务计划委员会”的构成
2005年，在“2l世纪公共服务计划”推行10周年之际，管理该计划的委员会重组成了三个新的公共服务委员会，通过吸纳更多的高级公务员进入这些委员会，来进一步激励计划的实施。这三个委员会分别是：公务员公共服务委员会，负责协助公共服务署制定政府人力资源政策，指导公务员通过不断的创新和学习达到优秀的水平；制度公共服务委员会，负责管辖四个下属委员会：智慧型管制委员会、经济驱动委员会、组织优异表现委员会和资讯通信技术委员会；公民和顾客公共服务委员会，负责通过调查和反馈追踪和评估新加坡公务员的公民和顾客导向。
PS21计划实施后，新加坡政府公务员在提高服务标准、改善服务提供方式和扩大民众进言建言的渠道等公共服务的各个方面都得到了不同程度的改善。具体来说，有以下几个方面：
(一)提高了政府公共服务标准
PS2l计划实施后，最直接的影响就是新加坡公务员为了满足公众和企业的要求采取了很多提升服务质量的举措。所有的政府部门都通过设立和公开发表绩效标准向公众承诺提供最优质的服务。在这方面最典型的例子是新加坡警察部队在1997年1月向社会公布了新的服务宣言，要求他的成员为公众提供服务时必须达到相关标准(见表3)。从表中可以看出，对于每项服务标准，新加坡警察部队工作的完成情况都是超额达标的。比如，在“10秒内接听报警电话”这一工作项目，设定的标准是要求成员在这一时间内的接听率要达到90％，而从1997年到2002年每年的实际接听率都要超过90％。为此，1997到2002年间新加坡警察部队受到了189次表扬，当然，尽管他们的工作都超出了服务标准，但是在这一期间仍然接到了1，379个投诉。
从2005至2007年，新加坡进一步提升了警察部队服务的两项标准，即：“15分钟内抵达突发事件现场”的服务目标由85％提升到87％，“30分钟内抵达非紧急事故现场”的服务目标由85％提升到900A，。从表4可以看出，新加坡警察部队在各项工作中继续提升了服务质量。
在提升公共服务质量这方面，新加坡移民和登记局也做出承诺，受理请求后7个工作日内颁发身份证，并在10分钟内处理地址更换申请。新加坡公司商行注册局公开宣布在10分钟内处理98％的新公司注册申请。新加坡劳工部把处理工人薪酬申诉的时间从5个月减少到1个月。
表3：新加坡警察部队服务标准达标率统计(1997—2002)
资料来源：JonS.T.Quah，PublicAdminisrationSingaporeStyle，Singapore：TalismanPublishingPteLtd，2010. 表4新加坡警察部队服务标准达标率统计(2005-2007)
资料来源：JonS.T.Quah，PublicAdminisrationSingaporeStyle，Singapore：TalismanPublishingPteLtd，2010.
(二)提供无缝隙的公共服务
为了改善公共服务的提供方式和质量，新加坡政府应用信息技术来整合政府各部门的职能，力争完成
服务的集成传递并向公众提供一个无缝隙的公共服务平台。
新加坡政府在1999年4月建立了“一站式”、“一窗口式”的公共服务虚拟社区，即电子公民服务中心(E—CitizenCenter)。本国公民人生旅程的每一个重要的节点，如出生、上学、结婚、就业等都可以在这个中心找到政府相关信息并办理相关手续。公民可以上网来选择不同的公共服务。另外，民众也可以通过政府网络进行缴税、退税、买卖公共组屋等活动。2000年该中心每月平均有100，000个访客。
电子公民服务中心由9部分组成，他们包括商业、周防、教育、就业、家庭、卫生、住房、法律和秩序，以及交通。日前，新加坡有30个政府机构参与到电子公民服务中心，向公众提供100多项网上服务。2007年电子公民服务中心重新组合成7个部分：文化，休闲与体育、防卫与安全、教育，学习和就业、家庭和社区发展、健康和环境、住房以及交通和旅行。
电子公民服务中心使得新加坡的各个政府机构之间打破壁垒，以整合且无缝的方式向公民提供他们所需要的服务，从而完成了信息与服务的集成传递。该中心被认为是全世界迄今为止发展最为成熟的政府时公民的治理模式。
(三)公务员与民众共同改进政府工作
新加坡政府通过五种机制为公众和政府公务员提供建言和反馈的机会。
1．设立“优秀公众建议奖”。新加坡政府在1997年设立“优秀公众建议奖”(ExcellenceinPublicsuggestionsA-war(1)，鼓励公民对政府部门的工作提出建议。该奖项每年奖励那些提出最佳改进政府工作建议的公民。
2．推行“企业挑战计划”(TheEnterpriseChaIlenge)。该计划由新加坡财政部于200HD年3月提出，政府拿出1干万新加坡元给那些提出改善新加坡公共服务的建议者或企业家们提供资助，从而把这些建议转化为实际的产品和服务。申请资助者可以是新加坡公民、永久居民、非公民、中小型企业、跨国企业和外围公司。
3．建立“社区安全与治安计划”(CommunitysatetyantlSecurityProgramme)。该计划是为了动员社区居民、礼区领导者、政府公务员确定各个社区的安全和治安问题，赋予社区解决治安问题的权力，以增强他们的安全与防范意识。该计划要求每个社区都有责任确保其邻里的安全，并担负邻里的保安工作。2000年，有超过450个社区组织加入了“社区安全与治安计划”。
4．建立与民众的沟通机制。在“21世纪公共服务计划”的推动下，政府鼓励公众积极参与国家事务的管理。在“民意处理组”的基础上增加与民众的沟通渠道和沟通频率。2006年政府各部门接待了300多个民众组织，与他们就所关心的社区、医疗、就业、教育等问题进行沟通。[7]
5．设立mE作改善团队(workImprovementTeams)与员工建议计划(staffsuggestionsclaeme)。在新加坡公务员内部设立工作改善团队并建立员工建议汁划，是让政府公务员针对政府工作提出改进建议，以改善公务员工作质量，提升公务员队伍的工作绩效，激励公务员工作更有干劲。到1999年，新加坡公务员系统没立了11，691个工作改善团队，完成14，228个项目，为政府节约超过840，000，000新加坡元的经费开支。同年，新加坡公务员共提出520，000项建议，为政府节约了1150，000，000新加坡元。
在“2l世纪公共服务计划”的推动下，2003年新加坡政府成立了“减少繁文缛节委员会”(CutRedTape-PaneI)和“减少浪费委员会”(CutWastePanel)。前者设立的目的是征求公众对如何简化政府行政手续的意见，后者是征求公务员对如何减少政府机关浪费的意见。
四、对我国的几点借鉴
在公共服务理念的推动下，新加坡政府推行了一系列行政改革，不论是第一阶段加强对政府部门的改革和公务员服务理念的培养，还是第二阶段推行“21世纪公共服务计划”，都反映了国外公共服务改革的
发展趋势，同时也体现了新加坡式的行政改革的特色。虽然不同的国情和社会背景决定着各国政府施行不同的公共政策，但我们仍然可以从新加坡式的政府改革中看到很多值得借鉴的地方，这会为当前我同建设服务型政府提供重要的启示。这种借鉴主要体现在如下四个方面：
(一)在公共服务理念的培养上，新加坡政府一直很注重对公务员，尤其是高级公务员服务理念的塑造。新加坡政府设立的政治学习中心、鼓励高级公务员参加与民众接触的公益活动、增加讲华语的公务员比例、强有力的反腐败措施，以及培养能够适应不断变革环境的公务员文化等等都启示我们在建设服务型政府的过程中，要加强对政府公务员公共服务理念的培养。通过公务员培训、公务员实践、制定法律等方法使得公共服务的具体实践者——公务员——真正做到全心全意为人民服务。
(二)在政府组织结构上，新加坡政府所创造的“法定机构”在分担政府工作量和提升公共服务质量方面发挥着重要作用。“法定机构”作为半官方性质的法定实体，通过市场化运作，分担了政府行政机构的许多职责。当然，“法定机构”是新加坡政府特有的产物，并不能和我国的任何机构相对应，但这也提示我们，在建设公共服务型政府的过程中．为了提高政府的服务质量，是否可以通过事业单位改革等方式，把政府的某些职能分给事业单位，从而让他们为社会提供更有效的公共服务。
(三)在公共服务的供给方式上，新加坡政府推行的各部门集成化、一体化的电子政务公共服务，受到了许多国家的大力推崇。新加坡也被公认为是全球电子政务公共服务建设最领先的国家之一。有鉴于此，在我国建设服务型政府的过程中，要推进电子政务建设，推行无缝隙的公共服务网络建设，打破各个政府机构之间的壁垒，通过各个政府部门的联合提供无缝隙的公共服务。
(四)在公共服务的反馈机制上，新加坡政府重视公众和公务员自身对政府工作的建议和意见。民意处理组的建立、服务改进组的建立、“优秀公众建议奖”的设立、社区安全与治安计划、工作改善团队的建立等等都是为了增加与民众的沟通渠道和沟通频率，同时加强与公务员的沟通。因此，在完善我国公共服务体系的过程中，要培育以“公民本位”为核心的公共服务文化，应当以满足人民群众日益增长的公共需求为导向，建立党委和政府领导下的、公众参与的公共服务反馈机制。
新加坡建设服务型政府的经验与启示（中国改革论坛2009-11-15）
来源：中国改革论坛2009-11-15
一、新加坡建设服务型政府的基本经验
新加坡从1965年独立至今的40多年，通过不断进行公共服务行政管理改革，努力营造了一个务实高效、清正廉洁、改革创新、亲商亲民的公共服务型政府。
1.注重“以民为本”执政理念的发扬和服务型政党组织的构建，实现建设服务型政府的“党政互动”。在新加坡建设服务型政府的成功实践中，人民行动党所起的作用不容忽视。首先，强调“以民为本”执政理念的贯彻和发扬。以民为本，心系群众，关怀草根是新加坡人民行动党的执政信念。以李光耀为代表的人民行动党人上台伊始就明确地把“我们必须为200万人民的安全和生计负起责任”刻在了自己的旗帜上，并且通过国会议员与党的社区领袖携手扎根基层，全心投入为民众服务，多种方式联系选民，定期接待选民，听取民意，把脉民生，为民众排忧解难等一系列具体的实在行动，贯彻和发扬了为民服务的宗旨。其次，执政党与政府在干部队伍和政策方面的协同互动。人民行动党作为执政党，有一个重要特点，就是它的国会议员是党的最重要的干部。由于新加坡在法律上是多党议会制政体，议员可以担任政府要职，现任
政府中的总理、副总理以及15个部的部长、政务部长、政务次长都是代表人民行动党的国会议员。正是这些议员一方面在国会参与议政，把党的意志转化为法律，转化为国家意志，一方面又在政府中领导公务员队伍，把党的理念转化为政府的政策、措施，从而实现了对社会的高效管理。再次，人民行动党建立了一系列完善的党员、干部联系群众制度。人民行动党议员一般要兼任选区党组织的领导工作，作为党的干部，他们要带头为民服务。为此，人民行动党规定党的国会议员必须在固定时间接见本选区的民众，每月至少安排一次，为选民解决各种实际问题。如果没有执政党深深扎根于群众的基础，没有服务国家、执政为民的理念，没有广大党员干部廉洁奉公、身体力行的践行与表率，仅靠政府来推进，新加坡政府的优质公共服务恐怕是难以维持的。
2.大力培育和发展社会组织，强调公众参与，实现建设服务型政府的“政府—社会双向互动”。构建服务型政府，离不开社会组织和广大民众的参与。首先，新加坡积极培育和发展社会组织。新加坡大量的社会组织工作网络，在政府与人民中间起着桥梁纽带作用。例如，成立于1960年的人民协会网络，在全国84个选区分别设有公民咨询委员会、民众联络所、居民委员会、邻里委员会、民众俱乐部管理委员会、妇女执行委员会、青年执行委员会、民防协调委员会、选区体育俱乐部、社会发展理事会等，共2000多个基层组织，它们的职责归纳起来有：向居民传达政府信息，向政府反映民众的意见与建议；协调举办大型群众性活动；促进邻里和谐，培养积极公民；组织并推动社交、文化、教育及康乐活动，举办电脑、烹饪、书画等各种类型培训班以提高居民技能等等。其次，注重社会公众的意见表达与沟通协调，强调社会全面参与。在新加坡，每年的财政预算在国会批准前后都要各搞一次民意调查。在政府发起的“重造新加坡”民意征询活动中，民众纷纷献计献策，在74项重大建议中有60项获政府采纳。新加坡政府于1985年还设置了民意处理组这个特殊机构，由国会议员及来自私人和民间团体的代表组成，主要任务是征询国人对国家政策及课题的意见，使政府更能了解人民的感受，以便更正确地制定政策。吴作栋曾谈到：“在新加坡面临多方面的挑战时，鼓励人民提出好的建议及踊跃地参与打造新加坡的未来，而使他们感觉在这个国家有拥有权，这是特别重要的”。
3.以搞好社会管理和社会建设为重点，建设一个廉洁高效的“好政府”，为公众提供低成本与高质量的公共服务。在政府自身建设方面，新加坡非常重视政府公共服务职能的发挥和建设廉洁高效的政府以提供优质公共服务“回馈社会”。首先，以搞好社会管理和社会建设为重点，有效配置社会资源。新加坡政府一系列有利于民生的政策使得政府与社会的关系较为融洽：经济政策力促全民就业，实现经济稳步增长和建立高质量的生活；社会政策是确保和平稳定，种族和谐，居者有其屋；教育政策实行全民六年义务教育，选拔精英人才，使每个人能够发挥所长。在新加坡，为企业服务的政府部门很多，比较重要的有经济发展局，标准、生产力创新局，国际企业发展局等。针对民众忧虑的住房问题，政府又成立了建屋发展局，专为民众建造廉价组屋，使那些原本挤在贫民窟里的居民们分期分批住进了新房。公共房屋计划成为新加坡政府官员最为津津乐道的政绩，因为通过这个计划基本实现了“居者有其屋”。其次，加强公务员队伍建设，注重“好政府”的角色扮演。人民行动党的核心价值观是精英领导，主张政府必须由第一流的精干人才来领导，治国的成功之道就是栽培、招揽更多的优秀人才。为此，新加坡政府把公务员队伍作为国家支柱和社会精英，建立了一套十分有效的激励约束机制，培养了公务员提供高效、廉洁、卓越服务的良好素质。同时，“好政府”不仅是“好人政府”，更是一个引导者、服务者和被监督者三位一体的制度框架，新加坡通过这个制度框架使公务员对执政党的治国理念、政府的政策，公务员对民众所应负的责任及应对当前及未来的政治、经济、社会等问题有明确的理解。再次，强调政府的廉洁与高效，为公众提供低成本与高质量的公共服务。新加坡政府是世界上少有的掌握国家和社会资源并大量进行政府投资的政府，其间钱权交换的机会很多，但由于新加坡反腐制度的健全，再加之公共管理和运作方法的不断优化，使得新加坡
服务型政府的特点在廉洁高效上得到体现，政府得以为公众提供了大量低成本与高质量的公共服务。
4.积极推进政府机构与运作机制的革新，大力加强电子政务建设，构筑政府服务公众新的载体和平台。小国、危岛、孤城情境所产生的“生存哲学”和实用精神，使人民行动党党员、国会议员、政府高官与普通公务员，都有一种深深的忧患意识和危机感。这种危机意识也得以很好的理解和贯穿在政府管理的各个环节。首先，不断推进政府部门改革，加强机构与运作机制革新。如上世纪90年代新加坡提出了公共行政和运作方法的“八化”(法律化、制度化、程序化、集权分权化、透明化、创新化、电子化、亲商化)，进入新世纪又推出了21世纪公共服务计划，把“创新、求变、革新、改进”作为政府的基本价值观，追求全面性服务的卓越化。和世界上许多国家类似，新加坡政府部门组织结构是垂直性的结构体系，而要提高服务效率，需要提供一种整合的无缝政府服务，部门内部和部门之间要进行重组。这对新加坡而言是个不小挑战。为解决这个问题，新加坡政府专门制定政策，出台新的规定，同时拨专款做这些事情，并取得了不错的效果。其次，大力推行电子政务，塑造“创新领先型国家”。新加坡是全球公认的电子政府发展最为领先的国家之一。在著名咨询公司埃森哲针对电子政务的调研中，新加坡连续5年与加拿大、美国一道被评为全球电子政府的“创新领先型国家”。从1981年起，新加坡政府就以综合并且一贯的方式，开始实施政务电子化。新加坡的电子政务系统主要面向三大目标对象：公民、企业和公共机构雇员，在实践中不断创新应用，推动公共部门精益求精地改进公共服务，有效地改造了公共服务的提供方式以及政府、公民和商家之间的互动交流方式，以更高水平的便利度、效率及效力提供公共服务。
二、新加坡建设服务型政府的一些有益启示
构建公共服务型政府，是继续推进行政管理体制改革的一个基本方向和重要目标。借鉴新加坡构建服务型政府的先进经验，可以得出下面的一些启示：
1.注重服务型政党的建设，充分发挥政党基层组织的服务功能。中国共产党作为执政党在国家建设和发展中发挥着领导核心作用，构建公共服务型政府，党应明确当前服务型政党的功能定位，与政府在制定政策方面协同互动，积极探索新时期适合中国国情和党情的群众工作方法，尤其是要加强基层组织转型，充分发挥基层组织的服务功能。
2.强调政府与社会的“双向互动”，促进社会组织培育与公众有序政治参与的发展。服务型政府建设应该是一个政府与社会“双向互动”的过程。一方面，政府应切实提高认识，改善服务态度，转变工作导向。另一方面，要努力培育和发展社会组织，加强社会的全面有序的参与。加强基层组织建设，街办、居委会、村委会等基层组织要予以健全，做到有人办事、有钱办事，充分发挥它们接近群众、了解下情的优势，密切政府与民众的联系。建立重大决策群众参与制度，对社会涉及面广、与群众利益密切相关的决策事项，事先通过社会公示或举行座谈会、听证会、论证会等形式听取各阶层群众的意见或建议。
3.加强公务员队伍的建设，服务型政府要以搞好社会管理和社会建设为重点，以建设廉洁高效政府为要务。明确政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能定位，真正把搞好公共服务作为政府的一项重要职能来落实，对存在问题进行分类排队，有重点、有步骤地予以解决。在坚持“适度从紧”的情况下，提高政府运行质量和公务员队伍素质，尤其是在建设廉洁政府和高效政府上面取得较大的进步。
4.积极推进政府部门体制改革，大力促进电子政务的发展。推行大部制意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范，回归公共服务。并且应有一系列配套改革，如设置各种执行机构等等。同时，应大力推行电子政务，要积极利用现代信息技术，促进政务信息在党政机关内部及党政机关与民众之间的双向传递，提高政府工作的透明度，严格政府工作程序，最大限度地提高行政效能、减少腐败。
新加坡政府成本控制的主要途径及其启示（上海市人力资源和社会保
障局2008-02-07）
来源：上海市人力资源和社会保障局2008-02-07
正如企业家不能忽略产品的成本和收益一样，在市场意识和成本意识逐步强化的今天，政府成本问题也越来越多地受到了人们的关注。政府成本，是指政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中所花费的各种费用的总和，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性损失。一般可以将政府成本划分为有形成本（也叫显性成本）和无形成本（隐性成本）两大类。科斯曾指出：“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”［1］因此，要想减少财政支出，提高行政效率，树立政府形象，促进廉政建设，就必须严格控制政府成本。萨缪尔森也曾经说过：“政府的支出能够以两个相当不同的方式加以缩减。第一，人们可以使他们政府活动的效率更高。他们可以杜绝贪污浪费并且要求计划性以及较高的行政效率。第二，人们也可以改变政府的规模，通过削减政府的许多既有的职能而减少公共支出。”［2］据此，世界各国政府纷纷采取各种手段和措施来降低行政成本，在众多国家中，新加坡的一些做法因其成效显著而倍受世人瞩目。
一、新加坡政府成本控制的主要途径
从1995年5月新加坡推出了“公共服务21计划”开始，新加坡以减少政府成本为主要目标的改革重点集中在三个方向。一是在保持经济政策正确的前提下，坚持把重点放在制度改革上，即机构的简化、公务员的高效和廉政，从制度刚性上控制行政成本的增长，最大限度地减少有形成本；二是加入全球性的政府重组运动中，引进市场机制，根据其机构特点循序渐进、不断深化，使政府卸下沉重的财政包袱。三是构建电子政府并在相应的行政程序和办事原则方面进行创新，以减少政府运行成本。具体来说，主要有以下的政策和措施：
1、用制度刚性控制政府有形成本的增长
政府有形成本指的是政府为了维持正常的管理工作和提供公共服务所支付的所有费用，它可以在政府财政预算中列出，相当于政府行政管理费用，具有计量性高、刚性强、可控制的弹性小等特点。在新加坡行政成本控制过程中，对政府有形成本的控制主要是利用制度刚性、通过以下途径进行的：（1）法定机构的重组。法定机构是新加坡公共部门的一种特殊形式，在职能上有两重性，一方面具有提供公共服务的运作职能，另一方面又代表政府实施行业监管；在运作上既有行政机构的公共特征，又采用企业化动作，进行独立经济核算。在新加坡公共行政改革过程中，把法定机构重组作为一个重头戏，并沿着职能分流、机构归并、企业化的方向递进。新加坡政府把法定机构中可以实现市场化、商业性的服务与体现政府管制的部分职能清楚地剥离开来。一些比较适宜市场化的行为，按照市场经济规律运作，但政府管制则理所当然掌握在政府手里。例如将新加坡电信局一分为二，分别成立新加坡电信集团和新加坡电信管理局，前者作为垄断性公共物品的提供者，实行企业化的运作机制，而后者的功能定位就是代表政府行使行业管理。
（2）政府机构的归并与新设。新加坡政府机构的调整包括对原有机构实施归并或建立新的法定机构。例如，原新加坡土地局、属于律政部的土地系统辅助处、新加坡土地注册局和测量部门等四个单位的服务对象基本相同，在2001年这之合并为新加坡土地管理局，这样就避免了“多管齐下”的现象。同时，为
了适应社会经济的发展而设立一些新的法定机构，如新组建了知识产权局，把知识产权上升为国家重要的战略资源的地位，从而减少政府机构重叠［3］。
2、重新调整政府与市场，政府与企业，政府与社会的关系，以使政府御下沉重的财政包袱
首先，法定机构企业化。法定机构主要是某些特定的垄断性公共物品的提供者，兼有公共性和市场性的特征。法定机构的企业化改革是分步实施的，第一步是分阶段或分部门实现业务的企业化运作，使其更具企业精神，增强对市场的反应灵敏度。如裕廊集团自2000年起开始筹划部分业务企业化，并采取了一系列相应措施，其所下属的裕廊码头在2001年第一季度把属下JTC国际公司的房地产业务与“业开置地”实现了合并；在2001年第二季度，该集团的技术服务部门又与裕廊集团的子公司—JTC国际公司的咨询部合并，也实现了业务经营企业化；第二步则是最终实现民营化。如新加坡公用事业局改组为新加坡公用事业集团，完全实现了民营化［4］。
其次，管理合同化。管理合同化是减少公共服务成本的一种基本形式，是指政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，以契约外包或竞争招标等方式，发包给非营利机构或企业，承包方按照契约要求提供公共服务，政府方则必须承诺购买承包商提供的公共物品并检验其绩效。管理合同化的主要目的是“政府的全部工作都应该采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而使成本更低地完成这些工作”。新加坡贸工部是政府部门中最先采用管理合同的。2000年，贸工部对裕廊集团(前身称裕廊镇管理局)、国家科技局及经济发展局等三个法定机构，试用了革新的管理合同系统。如果说，新加坡独特的法定机构设立的本身是政府成本市场化控制的一种初级形态，那么，管理合同化实际上是对政府成本的第二次市场化改革。
3、降低腐败造成的无形成本，使无形成本有形化，减少暗箱操作，树立阳光政府形象
政府无形成本指的是由政府的决策失误、政府工作效率低下及政府官员的腐败而引发的直接或间接的损失。相对于政府的有形成本而言，这种成本具有隐蔽性，是一种不会带来正面效用的成本，同时又难以准确地计量。但无形成本可控制的弹性较大，政府管理模式有些许改变，就能对无形政府成本带来很大的影响。新加坡政府在成本管理工作方面虽没有明确的政府成本管理计划，但各届政府在其日常的政府工作中始终把提高政府的工作效率，降低政府的运行成本作为自身工作的一个目标。新加坡在政府管理中大胆采用了“高薪养廉”和“电子政府”等一系列方式，用高昂的投入换取政府工作的高质高效，结果表明，这些手段对降低政府的无形成本而言是行之有效的。
（1）用“高薪”造就廉洁政府。新加坡是当今世界典刑的“高薪养廉型”政府。新加坡政府部门的工资水平在本国的各行业中高居前位，同时，新加坡还采取公务员每隔几年便大幅度加薪的做法。从政府成本角度来看，新加坡政府的高薪必然造成政府有形成本的增大，但“高薪”降低了政府官员贪污腐败的可能性，减少了腐败引发的无形成本。在新加坡政府治理腐败的“法宝”中，公务员的“高薪’，起到了重要作用。2002年8月国际非政府组织公布对102个国家和地区进行的调查结果显示，在廉政国家的排位中，新加坡列第5位，新加坡己经成为举世公认的成功地将腐败抑制在最低限度的国家之。运用“高薪”使得新加坡政府既是世界上最昂贵的政府，但同时也被称为“最廉洁、最称职”的政府。这足以说明“高薪”物有所值，也确实可以成为降低政府无形成本的有效手段。
（2）以“电子政府”降低政府运行成本。当世界上其他各国正在为政府部门设立网站而努力的时候，“电子政府”在新加坡早己不是什么新鲜名词了。新加坡从1981年起就开始发展电子政府，经过多年的努力，新加坡在电子政府建设方面被认为是世界上最发达的国家之一，在服务的深度上位居全球第一。“电子政府”既可以降低以办公费用为表现的有形政府开支，同时因为“电子政府”大大提高了政府的工作效率而降低政府无形成本的作用也十分显著。例如新加坡生产力和标准局通过“电子政府”对中小企业技能
发展基金的审批事物进行重组后，审批周期从原来的42天缩短到5天，对产品的测试也从以前的22天缩短到10天。新加坡在2000年进行了第四次人口普查，由于借助互联网和新的人口统计计算机系统，仅动用了600名工作人员，花费2400万新元。如果按照传统的人工普查办法，至少需要动用6000名统计工作人员，花费7000万新元。从中就可以看出，虽然新加坡为构造“电子政府”，有个较大的投入，但由电子政府而带来的政府有形成本和无形成本的降低远远大于为此所投入的费用。
4、提高政府公共决策水准以减少决策失误导致的机会成本
失误决策的当事者终会离去，但决策失误的苦果却要由整个社会成员来品尝。新加坡通过一系列政策吸引优秀人才加入公务员队伍从事政府管理工作，在公开透明的舆论和国民压力下，优秀公务员组成的政府集团非常谨慎地做出决策，这就使新加坡政府在运作过程中因公共决策失误而转嫁给国民的无形成本非常少，减少了决策的机会成本。
通过上述一系列措施，新加坡的政府成本得到有效的控制，1996年～2000年新加坡公共服务支出占财政支出的比例分别为9.2%，16.2%，6.3%，7.5%，4.1%［5］，仅就从这一项上来看，新加坡的政府成本改革就已交出了出色的答卷。
二、新加坡政府成本控制对我国政府成本管理工作的启示
在政府公共管理中引入政府成本的概念，要求政府尽量控制成本从而使政府物有所值乃至物超所值。新加坡的经验有许多引人深思之处。新加坡政府被称为世界上最贵的政府，但同时又被称为最清洁、最高效、效益成本比最高的政府。新加坡政府集中了一批精英人才，在赋予高薪的同时辅以严格的反贪措施，这种精英政府有利于减少决策失误，提高了政府绩效，而严惩腐败又降低了政府无形成本从而使政府物有所信，新加坡国民接受了这种政府成本控制措施并通过大选赋予其合法性。我国政府在成本的管理和控制过程中，可根据我国的国情选择借鉴新加坡政府在政府成本控制中的成功经验，以降低我国的政府成本。具体来说，主要表现在以下几个方面：
1、在强化政府成本管理意识的同时更注重政府无形成本管理的意识
在人们的政府成本管理工作中，人们过多地将注意力放在了有形的政府开支上，对无形成本管理的重视不够。要想取得政府无形成本管理的良好效果，需要各级政府一致的重视，将这项工作作为提高执政能力的项重要工作来抓。各级政府对于自身的每个决策、措施，都要自觉地从成本与收益的角度去衡量取舍，努力降低执政成本，提高政府收益。各级政府的齐抓共管和高度重视是做好政府无形成本管理工作的重要前提。
2、要努力提高政府公共决策的水平
在过去的25年里，中国创造了国内生产总值年均增长超过8%的世界奇迹，但与此同时，由于政府对环境问题的忽视而造成的些决策上的失误，使得我国在环境方而付出了巨大代价。建立绿色GDP对政府的决策水平提出了更高的要求。要降低由于政府决策失误造成的政府成本不但要求政府引入高索质的人才加入公务员队伍，还要特别注意在政府决策时充分发扬民主，广泛听取来自社会公众的声音，综合考虑得失，仔细衡量效益和成本的关系，审慎行事。
3、要大力推进电子政务建设以提高政府行政效率
在对政府有个既定的投入之后，政府行政效率高低与政府成本成反比。我国政府应借鉴新加坡政府构建“电子政府”的做法，切实做好电子政府的建设工作，以此为工具提高政府工作的效率，不要让这项工作仅仅成为追赶时髦的表面工作。
4、加强政府官员的廉政建设，严惩贪污腐败
政府官员的贪污腐败带给政府的损失是双重的：一方面会增加政府的有形成本，例如公共采购的多余
支付；另一方面是因此而引发的无形成本，主要表现为转嫁给社会的损失，例如“豆腐渣”工程对人民生命财产造成的损失，官员腐败损害政府形象造成民众对政府的信任危机等等。尽管胡鞍钢的项研究初步估计中国20世纪90年代后期因腐败造成的损失每年高达9875－12570亿元，占全国GDP总量的13.2%－16.8%［6］。但是在绝大多数情况下由腐败引发的无形成本是难以准确计算的。从古今中外的政治实践来看，在任何一个社会，要想使腐败的成本降为零，这是完全不叫能的。但政府领导人必须有清除腐败的诚意和决心，要依法治国，对贪赃枉法者施以重罚，这些做法可以减轻一个国家腐败的程度。我国是以共产党为领导的社会主义国家，当前的国情决定了不宜直接采用新加坡高薪养廉的方式，但像目前这样与企业同类人员相比公务员工资明显偏低的状况，则有可能在一些意志不坚的公务员中导致腐败的产生。虽然，高薪末必一定就可以带来廉洁，但新加坡的这做法的确使政府总体的运行成本有所降低，留住了高索质人才，杜绝腐败的产生，的确也对我国政府廉政建设起到了一定的启发作用。
市场经济所需要的政府应该精干、高效和廉洁，在政府管理工作中引入政府成本管理的概念有助于更好地实现政府的这些目标。新加坡控制政府成本的做法有许多发人深思之处，看似高昂的投入换来的是政府无形成本的大幅降低，从成本收益比来看这种做法是十分值得的。事实上，新加坡政府是通过有形成本的支出使无形成本有形化，从而更有利于政府成本的控制管理及收益的计量。我国政府在成本管理的工作中可以借鉴新加坡的做法，并结合国家的实际情况大胆进行实践，重视政府无形成本管理工作，并将这一工作归入可持续发展的战略高度上，力求政府成本的逐步降低，这样才能从真止意义上建设一个精干、高效、廉洁、具有国际竞争力的政府。