城市规划建设管理实施方案

城市规划建设管理实施方案

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规划建设管理基础材料

（2016年7月21日）

某某的规划建设管理水平与经济社会发展的要求相比，与广大干部群众的期望相比，与其它中心城区的发展水平相比，还有很大的差距。主要表现在：在城乡规划上，还存在规划前瞻性不足、地方特色文化基因融入不够、规划执法到位、村镇规划相对滞后、规划管理体制还不够健全等问题。征地拆迁等土地利益调整引发社会矛盾的问题日益凸显；国土资源和城乡规划建设执法监管还不够及时，未批先建，批少多占、不批乱建违法违规行为仍然大量存在；在城乡建设上，还没有形成多元化投入机制，短期内无法摆脱开发建设单纯依赖财政硬投入的束缚；城乡一体化进程不快，建筑设计水平不高，城市文化底蕴挖掘不够，城市总体品位不高；建设项目基本程序不够严格，管理不够规范。在城乡管理上，管理机制还未真正从“突击式”向“长效化”转变，管理标准还未真正从“粗放式”向“精细化”转变，管理方法还未真正从“治标”向“治本”转变；市政设施管理滞后，流动摊点、占道经营、占道停车等现象屡禁不止，背街小巷、城中村、城乡结合部、老旧小区等脏乱差状况未得到彻底解决，弱势群体生存问题与市容市貌管理矛盾尚未有效化解。

梁思成说“城市是一门科学，它像人体一样，有经络、脉博、

肌理，如果你不科学的对待它，它就会生病”。中央城市工作会议指出：规划是城市的“成长坐标”，建设是塑造城市的“骨肉之躯”，管理就是打通城市的“血脉之源”。

城市是人类文明与社会发展的产物，彰显着人类在特定历史时期的经济、社会、文化和环境发展的时代特征。城市管理是人们对城市发展和人居环境所进行的控制和治理活动的总称。城市管理的目的在于满足城市的社会和经济发展的要求，它是政府部门的职责之一，也是一项专门科学。现代城市管理是一个内涵丰富、涵盖广泛的大系统。因此，探索和创新与之相适应的城市管理体制和运行机制，构建和谐城市是各级政府和社会各界所关注、思考的十分重要而迫切的现实问题，也是时代赋予城市管理者们的历史责任。

城市规划、城市建设、城市管理是现代城市发展的核心组成部分，城市是一个机体，城市规划是生长坐标，城市建设是骨肉之躯，城市管理是血脉之源，只有三者紧密衔接，良性互动，才能让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。城市规划要创新规划理念，充分满足城市建设与城市管理的需要，要考虑城市管理的效率和精度，切实提高规划的前瞻性、系统性和科学性，确保“功能齐全不漏项”；城市建设要以规划为蓝图，强化规划的严肃性、权威性，从严实施，红线管理，抓好市政设施建设和公共服务供给，逐步形成适度超前、相互衔接、满足未来的市政基础设施和公共服务设施，为后续城市管理提供便利，保证“设施建设不甩项”；城市管理要探索建立评估反馈机制，要参与市规划编制和城市市政设施建

设验收等工作，及时向城市规划、城市建设部门提出城市基础设施和公共服务设施的规划设计、建设情况的调整完善意见，确保各类设施按标准设置，各种功能齐全配套。

一、关于规划问题

坚持高起点规划，提高城市规划设计和规划管理水平。规划是城市发展的龙头，影响深远，事关城市建设的全局。规划好才能建设好、管理好。落实规划全覆盖，就是对规划资源的最大节约、规划成果的最大利用、规划工作的最大统筹。规划的失误和滞后是最大的浪费，是对城市建设的破坏，是对公共利益的损害。因此，必须高度重视规划的宏观指导作用，把规划作为城市建设第一位的工作抓实抓好。

一是“多规合一”。过去我们在规划编制和管理的过程中的“各自为政”“争当龙头”的情况，主要就是由于存在管理要求缺乏协同、部门规划衔接困难和管理主体不清等问题。随着规划改革的深入发展，“底线式”的空间规划、“协同式”的管理机制和“留白式”的市场实施更加引人关注，多行业的规划整合工作势在必行。

“多规合一”的本质应是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是基于城乡空间布局的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用和提高政府行政效能的有效手段。所谓“多规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城乡发展空间，其核心在于“一张图”和“一套协作流程”，通过“一张图”将所有规划要素在同一个空间平台上进行表达和协调；

通过“一套协作流程”确定一套部门间协作的管理流程，保证各部门规划编制、实施及更新过程中的有效衔接，提高行政运行效率和公共服务水平。

“多规合一”后，大致可以达到如下成效：一是协调解决“多规”间的冲突和矛盾，提升规划的管控能力；二是推动项目的无冲突落地，提高行政服务效率；三是节约集约盘活存量土地，促进城乡建设用地效率的最大发挥；四是保护生态环境，保住城市长远发展的生态“底线”。

由于规划门类众多，现行规划体系在“空间管理”方面相互交叉、错位，致使规划实施难以操作，有必要建立一个“多规合一”的空间平台，综合发改、规划、国土等部门规划所涉及的空间要素，按照统一的城乡空间发展思路，统筹安排建设用地布局，协调解决各规划在空间上的冲突：经规定目标、城规定坐标、土规定指标、生态建设规划定底线。

“多规合一”工作的实施必须建立自上而下的督导与协调机制，如以工作协调领导小组的形式实现多方参与，做好政府上下、职能部门上下、平行职能部门、职能部门与街乡镇间工作的协调；同时，应采取自下而上试点推动的方式，创新机制、体制和空间管理工作方法，通过部门间协作规则指导开展相关工作。

一、推进“多规合一”的现实必要。首先看“三规”，它是指经济社会发展、城乡建设、土地利用等三大规划体系，而“多规合一”、“多规融合”，则进一步将环境保护等规划纳入其中。

一是理顺规划关系。目前，国土和建设领域分别有《土地管理法》和《城乡规划法》，而经济社会总体规划的依据只有《宪法》。理论上讲，人大审议通过的总体规划每个字都具有法律效力，但实际中，由于缺少约束、任期变动等原因，总体规划统领全局的权威作用发挥不够。

二是推进规划落地。“上边千条线，下面一根针”，区范围和调控手段有限，搞成庞大的规划体系既无必要也不可行。总体规划泛泛而谈、专项规划贪大求全，形形色色的规划往往令基层无所适从。

三是优化资源配置。习近平总书记多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。专项规划与城建和土地规划衔接不够，项目建设不仅付出大量成本，甚至影响社会和谐稳定。

二、推进“多规合一”的困难制约。一是规划理念目标不一致。总体规划是统筹全局的总纲要，关注总量、结构、就业、收入等发展性指标，强调发展优先，上下级规划进行指导性衔接；城乡建设规划主要统筹建设行为，关注城市规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标，强调建设优先，上下级规划联系相对松散；土地利用规划主要统筹土地保护开发，关注耕地保有量和建设用地总量等约束性指标，强调保护优先，上下级规划之间有严格的约束力。几大规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同，给规划融合造成了一定困难。二是规划管理机制不顺畅。目前，规

划编制、审批、实施的职能过于分散。发改部门负责综合协调，但角度相对宏观，难以解决空间合理组织的全部细节问题；建设部门最具专业技术实力，但侧重物质空间建设，没有统筹发展全局的职责；国土部门偏重强调耕地保护这个单一目标，与快速推进的工业化、城镇化矛盾较为尖锐。规划衔接以征求意见的形式进行，由于部门利益等原因，衔接不透、相互掣肘时有发生。三是规划编制程序不规范。从立项看，除几大骨干规划外，其余哪些编、哪些不编、由谁编、如何编，缺乏明确规定，随意性强。一些部门将常规工作也列入规划，导致效力不升反降。从编制看，尚无统一严格的法定流程，部分规划缺乏科学民主决策，省略论证、评估、监督等环节，仅仅把规划编制当成例行公事。从审批看，大部分规划的审批主体不够明确，为增强自身影响力，相互攀比、盲目提升审批主体层次的现象时有发生。

推进“多规合一”的路径探讨。一个区域只有一个空间，一个空间理应统一规划，这是“多规合一”毋庸置疑的现实基础。“多规合一”后是什么样的规划？实事求是讲，要一步到位实现一本规划“一统天下”并不现实。现阶段应当先构建一个基础共通、内在协调、具有弹性的规划体系，然后逐步向一本规划过渡。技术路线图可设定为：(1)加强“多规合一”理论和方法体系研究；(2)建立城乡用地、基础设施、产业集群等公共数据平台；(3)设定产业、人口、土地、城建等引导方向和预期目标；(4)划分城镇、农业、生态“三类空间”，确定相应的“三条红线”；(5)编制各分项规划，确保重大

生产力布局衔接一致；(6)制定管理政策，明确分工协调机制。

二是“规划引领”。“生态保护、用地控制、城乡传承、城乡公共服务均衡”四大规划目标，作为指导全域空间统筹的总体方向。

从生态保护出发，划定全域生态空间控制线、全域地表水体保护和控制线两类管控空间；从用地发展控制出发，划定全域城乡建设用地边界控制线、全域灾害防护界线和全域战略安全保障界线三类管控空间；从城乡文脉传承出发，划定全域历史文化遗产保护界线管控空间；从一体化的城乡公共产品出发，划定全域基础设施用地界线、全域公益设施控制线和全域交通设施控制线三类管控空间。

三是“规划落地”。在具体操作中，有以下三点应当引起注意：一是要以人口为基础。规划是为人服务的。随着城乡一体化城镇化推进，人口的城乡和区域分布结构都将发生深刻变化，对经济增长动力、基础设施布局、民生保障需求产生深远影响。对人口重大问题的研究把握，应当成为“多规合一”的基础依托。

二是要以产业为核心。就是要摒弃大拆大建的做法，始终贯穿服务首都核心功能的理念，在完善功能配套和提升承载力上做文章。

三是要以空间为引导。空间布局是未来发展的基础平台，也是多种规划共同的物质承载，强化对空间资源的调控。

二、关于建设问题

城乡结合部是城市化发展的必然结果，它是由城市发展的空间规律所决定：一方面，伴随着人口的增长、经济的发展以及城市化的进程，城市规模不断扩大，城市内的各企业、组织、团体乃至个