中国PPP的发展历程
中国PPP的发展历程
大岳咨询公司金永祥
十八大提出要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，PPP（即公商合作）模式受到各级政府部门的高度重视。财政部楼部长指出：“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革。”
当前PPP成为了落实国家战略的重要工具，在中国的发展进入了一个新的阶段。在此重要的历史时刻，回顾PPP在中国的发展历程，将能对吸收PPP适于中国国情的知识积累并推动PPP健康发展起到积极作用。从上世纪八十年代中期引入中国，PPP发展经历了四个阶段，现在进入了第五个阶段。
第一阶段—探索阶段
从上世纪八十年代中期到1993年是我国PPP发展的第一个阶段—探索阶段。
探索阶段的出现有两个背景：第一，1978年以来的改革开放吸引了很多境外资金进入我国，其中有一部分资金尝试性的进入了基础设施领域。第二，80年代中期中等发达国家出现了债务危机，为了推动经济继续发展，土耳其首先出现了BOT模式，然后被其它发展中国家效仿，香港商人也把这个概念带入了我国。
此阶段，我国没有与BOT直接相关的法规，也没有规范的审批程序，地方往往向中央主要领导汇报并获得首肯后执行。
探索阶段的代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。沙角B项目作为BOT受到了国内外广泛认可，并已在15年特许经营期满后于2000年成功移交给当地政府。由于项目时间较早，文件较简单只有几页纸。项目的外商是广东华侨，其在商业因素外还有回报家乡的意思，这也是在合同简单条件下项目能顺利执行的原因。当然，项目也留下了一些教训。比如，投资商是按照特许经营期限进行项目设计的，很多设施在移交给政府后需要重新建设，这个经验在1994年北京做BOT研究时被写进了报告，后期大岳咨询公司做的BOT项目中对移交时项目设施的状态都做出了明确且严格的规定。
探索阶段的项目都是投资人发起、通过谈判和政府达成一致的，没有招标过程。这些项目也是地方政府自发进行的，没有中央政府的关注、总结和大规模推
广。
第二阶段—试点阶段
1994年到2002年是我国PPP发展的第二阶段—试点阶段。本人是在这个阶段开始研究和从事PPP工作的，迄今20年。国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的。
试点阶段的工作是国家计委有组织地推动的，这点与探索阶段不同。1992年初邓小平南巡以及当年底召开的十四大确立了社会主义市场经济体制，为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年新一届政府成立后，国家计委开始研究投融资体制改革，包括BOT可行性问题。1993年底国家计委官员下海成立了博拓投资公司，其英文就是BOT。博拓公司成立后开始运作北京的京通快速路BOT项目，由于某种原因未能成功，最后首创公司代表政府投资建设。1994年国家计委选择了五个BOT试点项目—广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。当年底又有一批国家计委官员下海成立了大地桥基础设施投资咨询公司，其英文名Bridge Of Trust的缩写也是BOT。大地桥成立后开始为来宾B电厂项目做准备，1995年5月来宾B获得了国家计委的批准。由此可以确定1994年是BOT试点项目的起点，可以称为中国PPP元年。
1995年8月国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目的实施提供了法律依据。这个通知是试点项目启动之后颁布的，从通知中可以看出，第一，试点的重点是电力和交通项目；第二，以外资为主。后来地方政府推出自己的BOT项目时，无论水务、燃气和区域开发等领域的项目，还是内资参与的项目，也是以这个《通知》为法律依据。在试点期间，联合国工业发展组织曾帮助国家计委和国务院法制办准备了一份《BOT法》草案，但最终不了了之。
1994年北京市计委立了一个课题研究BOT，本人有幸担任这个课题组的组长。当时经费有限、专家缺乏、资料少，但研究还是取得了较好成果，出版了《BOT 项目指南》一书。应该说，当时取得的认识非常重要，对北京市投融资体制改革有启发和参考作用。1996年本人到大地桥公司担任了半年时间的顾问，当时正值来宾B电厂BOT项目的谈判，我全程参与了谈判，在和项目国际顾问及国际投
资人的接触中，做课题研究期间的很多谜团逐步解开了。
除了国家的试点项目外，各地政府也推出了一些PPP项目，比较典型的有上海黄浦江大桥BOT项目、北京第十水厂BOT项目、北京西红门经济适用房PPP 项目、北京肖家河污水项目等。大岳咨询公司1996年底成立后，作为英国泰晤士水务和日本三井物产联合体的投标顾问参加了成都第六水厂BOT项目的竞标，后来较多参与了地方BOT项目的咨询。严格讲，这期间的地方BOT项目也是试点性质的，BOT没有成为地方常规的投融资方式。1997年大岳咨询联合国家计委投资司副司长戴公兴，结合北京BOT课题研究成果和国家计委BOT试点项目经验编写出版了《BOT项目运作手册》，时任国家计委副主任郭树言担任名誉主编并题词，这本书成为了后期各地运作BOT项目的指南。
国家和地方的BOT试点项目涉及的行业很多，包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。这些试点项目有的成功执行了，有的在运作或执行时失败了。无论成败，都为后来的BOT项目运作积累了重要的知识。我国PPP文件形成的脉络基本是：来宾Ｂ电厂—成都第六水厂—北京第十水厂—肖家河污水处理厂—西红门经济适用房。其中前两个项目侧重的是国际经验的引进，后三个项目的重点是国际经验的消化和本土化，其中第十水厂项目相当于从引进向消化的过渡，这些本土化项目的合同文本直到现在仍被广泛参考，起到了准标准文本的作用。
值得一提的是北京第十水厂ＢＯＴ项目。尽管它后来经历了工业企业外迁、密云水库没水、申奥成功引起引水管道改线、南水北调上马、欧盟成立导致英国企业回防、法律变更等历史事件，但在我国BOT发展史上这是改变历史的支点项目。该项目是汪光焘担任北京市副市长时主持的，前期非常规范顺利，招标效果非常好，水价只有预测水价的三分之一，这个结果使汪市长强烈意识到公用事业改革势在必行。在第十水厂草签协议后，汪市长主张对第九水厂进行市场化改革，大岳继续担任项目顾问。在第九水厂项目方案完成但没有实施时，汪市长调任建设部部长并很快启动了市政公用市场化改革工作，我们协助建设部城建司于2002年底完成了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，该文件的发布使BOT从2003年进入了一个新的阶段。
第三阶段—推广阶段
2003年到2008年是PPP发展的第三个阶段—推广阶段。
2002年十六大提出我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用，为PPP的推广提供了理论基础。十六大精神是建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的大背景，汪部长个人因素是这个文件由建设部而不是其它部委出台的原因。随着PPP项目的推进，建设部又陆续出台了一些文件，包括2004年出台的126号文——《市政公用事业特许经营管理办法》，该办法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。
借指导意见的东风，2003年全国各主要城市掀起了PPP的高潮。2003年春天发生了SARS，为了完成当年的经济指标各地又临时推出了一批PPP项目。从大岳咨询公司提供PPP咨询业务的发展情况能够感受到当时市场的火热程度。2003年大岳进入了七八个省会或者副省级城市，同时进行的PPP项目从以前每年3个左右直接超过了10个，项目经理出现短缺，大岳现在的总监有一半是从03年开始担任PPP项目经理并成为中国PPP咨询领域领军人物的。此后大岳的客户范围每年都会增加三四个中心城市，到2008年同时进行的PPP项目在30个左右。推广阶段PPP项目最多的是污水，当时正赶上全国各地建设污水处理厂的高峰，自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目也都有。比较著名的PPP项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目等。用目前PPP的概念来看，当时PPP项目很多，但第一个官方称PPP的是北京地铁四号线项目。
在此阶段，市场经济特征非常明显：第一，外企、民企、国企同台竞争；第二，项目竞标过程公开透明，竞争达到白热化；第三，溢价频出，效率提高的改革效果开始显现；第四，传统企业受到了前所未有的压力，主动改革的积极性提高。尽管多数项目是成功的，但由于PPP项目数量增加很快，有些地区思想不够开放、项目运作方法不够科学，也出现了一些失败案例。
2007年开始国内出现了一股思潮对改革进行反思，在意识形态领域出现了很大争论。由于PPP领域的失败项目，市政公用行业的个别老同志也开始反思市政公用的市场化改革并提出了质疑，在“铁证”面前主管部门也开始犹豫，市政公用市场化改革开始降温，甚至“市场化”这个词汇变得非常敏感，西安自来水
市场化改革终止是一个标志性事件。受兰州自来水改制成功的影响，2007年西安自来水公司管理层开始积极谋划市场化改革，大岳咨询被聘为顾问。业内个别同志认为应该阻止西安自来水的市场化改革，否则整个自来水行业的国有体制将会受到冲击。他们一方面指责威立雅等国际水务公司，另一方面以供水安全为由影响当地主要领导，最后西安自来水改革终止。尽管没有威立雅等国际公司在中国严重违约的记录，而且兰州、深圳等自来水市场化改革的效果很显著，但西安自来水终止改革以后，市场化在水务行业被认为是行不通的，甚至有一次在国家发改委开会时一位行业人士提出如果威立雅投毒谁负责。
应该说，在PPP推广阶段市场经济取得了胜利，大规模的改革出现几个失败项目是正常的，业内人士反思改革也是可以理解的。与中国改革开放30多年进行比较，市政公用行业这个期间的改革是经得起历史检验的，比任何其它行业的改革都规范。业内的研讨会层出不穷，媒体高度关注，大部分中心城市的PPP 项目在运作时都会聘请咨询公司以借鉴国内外的经验教训，竞争公开透明。曾经一度人们对高溢价出现过担忧，回头看在市场启动初期出现一定过调是市场经济的基本特征，是重新定位市场不可缺少的阶段，从结果看王小郢等项目的溢价并没有影响投资人的回报水平，兰州自来水的溢价虽然没有达到投资人的预期回报，但主要原因在于价格改革滞后。只要兰州自来水价调至省会城市中等偏下的水平，投资回报就能满足要求，溢价完全是效率提高的体现。后来国内一直提“转换发展方式”，让我看，市政公用行业转换发展方式就是应该回归到这一阶段的发展方式上来。
第四阶段—反复阶段
2009年到2012年是我国PPP发展的第四个阶段—反复阶段。这段时间是我国城市化发展最快的几年，鬼城、市政不配套等问题也是在这个阶段暴露出来的。
2008年美国爆发金融危机，年底我国推出了四万亿经济刺激计划。2009年成为PPP受冲击最严重的一年，大岳提供咨询的很多PPP项目都停止了。比如中部一个省会城市的地铁项目完成了PPP方案，本来需要100亿资金，后来国内三家国有银行自担风险给项目贷款100亿元；沿海一个计划单列市的引水项目当时正在准备PPP方案，忽然我们项目组找不到客户了，他们全都到北京来等大馅饼了，资金轻松解决。银行无条件提供贷款，有的为了放贷甚至送礼，像一场洪水
淹死了所有农作物一样，社会投资主体彻底失去了讲条件的资本，PPP生态遭到了破坏，有些执行中的PPP项目被政府提前终止了。
四万亿刺激计划的弊端很快暴露出来，政府再次开始重视民间投资，2010年国务院出台了鼓励和引导民间投资的新国36条。而2009年以来外资受金融危机影响投资能力减弱，银行担心私人老板跑路等原因导致私人资本也很难得到银行授信，私人资本和外资犹犹豫豫，新36条的效果不明显。
这个时期，国企尤其是央企拿到了银行大量授信，据说有些企业的授信额度超过了1000亿，其中一部分用于向私企放贷。渐渐的地方与央企对接开始流行，央企成为了如火如荼城市化运动的重要角色，央企参与的很多项目都是以PPP 方式进行的。央企成为主角改变了PPP的规则，既然是对接，那么地方书记、市长和央企董事长、总经理吃饭时定的调子就是PPP的准则，竞争、透明等市场规则退居二线。以前做项目要进行可行性研究，这个阶段开发一个新城或一个新区写几页纸说明就行了。
当然，这个阶段有些地区还是比较规范的，继续推出了一些竞争性PPP项目，私人资本、外资和国资同台竞争。如大连垃圾处理PPP项目经过充分竞争，垃圾处理费每吨只有50多元。央企的新做法对私人资本和外资的行为方式产生了很大影响，他们一方面向央企学习寻求规避竞争，另一方面也寻求与国有资本的合作以利用其优势。这个时期的PPP市场没有出现充分竞争、溢价频发的火爆场面。
尽管没有政策禁止私人资本和外资的进入，但由于国企特别是央企在强大政府资源支持下的做法，使私人资本和外资无法参与竞争，社会上出现了玻璃门、弹簧门和国进民退等说法。为了促进民间投资，2012年国务院各部委出台了20多个落实新国36条的细则，客观评价这些细则没有太多新意，PPP市场也没有发生实质性改变。
这个阶段PPP项目是很多的，前提是把包括央企在内的国企也视同为社会投资人（Private一方）。我们粗略估计到2013年全国PPP项目有7000到8000个，其中很多项目没有公开招标，不被外界了解。大岳的业务也随着市场进行了调整，这段时间我们和所有参与城市投资建设的央企、很多地方融资平台都有过交集。大岳累计完成的PPP项目超过了400个，进行中的项目超过了100个，服务地域达到120个城市，包括30多个省会和副省级城市。
反复阶段的后期PPP市场出现了新的变化，出现了不少并购整合的案例，这完全符合市场规律，并购整合在下阶段应该还会有较大的发展。
第五阶段—普及阶段
2013年开始我国PPP发展进入了第五个阶段，这个阶段的故事正在发生。很多人对这个阶段都有很高的期待，我们暂且把这个阶段叫作普及阶段，希望PPP能成为我国经济发展中一种常态模式。
十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，这为PPP的普及提供了理论基础。据传，2013年财政工作会议结束后，楼继伟部长做了关于PPP 的专题报告，对PPP在国家治理现代化、让市场在资源配置中发挥决定性作用、转变政府职能、建设现代财政体制和促进城镇化健康发展等方面的作用给予了高度期待。进入2014年财政系统组织了多次官方PPP培训，地方财政厅局的PPP 培训也接连不断。住建部和财政部结合财政体制改革开始准备有关指导意见，同时地方政府积极上报PPP试点项目。国家发改委启动了特许经营立法工作，学术界、咨询界也热闹起来，各种研讨、沙龙层出不穷，各种文章著作不断问世，最近财政部还专门成立了PPP中心。
实际上，这次推动PPP有着很强的社会经济背景。中国城市化经过十年高速发展，在取得成就的同时出现了大量问题。房价见顶，土地财政难以为继。地方债超过20万亿，还在快速增长。环境问题日益突出，治理需要大量资金。国有体制可以调动大量资源但浪费惊人，投资效率越来越低。参与城市建设的央企负债率快速攀升，融资和抗风险能力快速减弱。中国需要转变发展方式，提高效率、减少浪费、少走弯路一定是转变发展方式的基本内容。PPP不是包医百病的灵丹妙药，但可以带来体制和机制的创新，带来解决当前问题的有益帮助。
咨询公司处于PPP产业链的上游，可以比较早的感受到行业的发展变化。从2013年下半年开始，大岳咨询的PPP咨询业务量明显增加，从平均每个月签四五个合同增加到差不多八个。本人作为PPP咨询专家，参加的各种研讨会、审查会明显增多。各地政府、各种机构委托大岳咨询起草政策文件、合同范本的情况也在增加。接下来，投资机构、设计建设机构、材料设备供应机构、运营机构都会逐步感受到PPP热潮的影响。我相信，PPP在很多行业会越来越普及。
在普及阶段，PPP会出现新特点。第一，并购机会增多。国家要推动混合所
有制经济，并购将是实现这个目标的重要手段。第二，多个PPP项目同时推进会增加。多个相关项目综合考虑可以减少浪费，提高效益。第三，中国企业走出国门做PPP的情况会增加。中国企业走出去是必然的，走出去做自己熟悉的，传播中国经验对己对人都有好处。第四，总结经验教训并进行推广会受到新一届领导的重视，只有傻子才会允许同一种错误重复发生。
站在普及阶段的起点上，我们对PPP的大发展有所期待，比如：中国会出现一批世界级的公用事业企业、PPP在转变发展方式方面发挥关键作用，使我国不仅没有掉进中等发达陷阱反而还迈上了一个新的台阶。
千里之行始于足下，我们无法对特许经营立法有过高期待，因为那需要太多时日，做好PPP的当务之急是规范、规范再规范。选择投资主体要公开、竞争，政府在严格监管社会主体的同时自己也要守信，要充分发挥中介的作用少交学费，要千方百计扫除阻碍国36条落实的种种弊端。从PPP近30年来在中国的发展历程看，做好PPP工作，前景美好、任重道远，切忌一厢情愿。
教育之通病是教用脑的人不用手，不教用手的人用脑，所以一无所能。教育革命的对策是手脑联盟，结果是手与脑的力量都可以大到不可思议。