基于政府绩效审计的政府会计改革
２００９年１２月第１２卷第２３期
中国管理信息化
ＣｈｉｎａＭａｎａｇｅｍｅｎｔＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｉｚａｔｉｏｎ
Ｄｅｃ．，２００９
Ｖ０１．１２．Ｎｏ．２３基于政府绩效审计的政府会计改革
金希萍，徐元玲
（成都信息工程学院商学院，成都６１００４１）
【摘要】受托责任是现代会计存在的基础。受托责任的存在，是人们需要会计的根本原因。随着全球民主化进程的加快，社会公众的民主、民权意识和理念不断增强，他们不但需要了解政府是否按照法律法规、预算以及合同契约等使用和管理公共资源的受托责任履行情况，而且需要了解政府对公共资源的使用是否有效。需要获取有关“投入”、“产出”、“成果”及其相互配比关系等绩效性受托责任的履行和完成情况的信息。对政府履行公共受托责任强调重点的转变，要求增加或拓展政府信息披露和鉴定的渠道和手段．这就为政府会计的改革和政府绩效审计的开展奠定了基础。本文从分析我国政府会计公共受托责任现状出发，提出政府绩效审计的开展可以有效促进政府会计改革，而政府会计改革必须要适应政府绩效审计的要求。
［关键词］政府绩效审计；政府会计；新公共管理运动
ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６７３—０１９４．２００９．２３．００４
［中图分类号】Ｆ８１０．６［文献标识码】Ａ［文章编号］１６７３—０１９４（２００９）２３—００１４—０３
受托责任是现代会计存在的基础。受托责任的存在。是人们需要会计的根本原因。在受托责任关系建立以后。受托人应严格地按照委托人的意志完成其托付的义务。这时受托人通过会计信息系统，及时确认、计量、记录经济信息，根据决策与控制行为来完成所承担的受托责任．并通过财务报告的形式向委托人反映受托责任的履行情况：财务报告是委托人获取受托入受托责任履行情况的重要信息来源以及做出相关决策的重要依据。经委托人认可后。受托人的受托责任予以结束。按照现代民主政治的一般理论。国家权力来源于于人民，政府
［收稿日期１２００９－０２—２２
［基金项目］成都信息工程学院哲学社会科学发展基金资助（ＣＣＲＦ２００７０３）。是一个契约集合体。在人民的授权下。政府具有行使管理社会公共事务的权力。向社会提供企业组织不愿提供、也无能力提供的公共产品和服务，这种对公共权力的让渡而产生的受托责任形成了“公共权力受托责任”；由于政府履行公共权力受托责任需要耗费资源，因此政府又被赋予征税的权利，通过税收等渠道从社会获取物质资源。这种政府对公共资源使用和管理的受托责任形成了“公共资源受托责任”。这二者的有机组合便是通常所说的“公共受托责任”。在实现公共受托责任中，政府从社会获取公共资源，按照人民的意志，投入到社会需要的公共领域，经过“投入”、“产出”、“成果”、“影响”等阶段，最终实现政府所承担的公共权力受托责任（即提供公共产品和服务）。由于受托责任理论的普遍适用性，
精度，成为了今后需要重视的问题。
主要参考文献
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会计研究
政府的公共受托责任也是政府会计存在的基础。市场经济对受托责任的巨大需求成为推动政府会计发展的主要动力。但政府的公共受托责任不同于企业的经营受托责任，经营受托责任源于所有权与经营权的分离。而公共受托责任则源于民主社会制度的建立。
一、我国政府公共受托责任的现状
随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善．市场已经在社会经济资源配置中发挥着重要的作用。我国政府职能在不断转换，计划经济下的“万能政府”变成了市场经济下的“有限政府”。我国在不断强化政府内部受托责任的同时，也在逐步强调政府对外部的公共受托责任。当前政府公共财政支出管理制度的改革强化了对政府部门和预算单位财政支出行为的监督，促进了政府内部各层次受托责任关系的建立，而我国政府信息公开制度的逐步建立和完善：则表明政府正不断强化对广大人民群众的公共受托责任。２００４年７月１日实施的《行政许可法》，更是从法律层次上明确了政府行政管理的边界，界定了政府的职责和权限；２００６年新颁布的《政府收支科目分类》中的收入分类和支出功能分类则从公共财政预算的角度划清了政府受托责任的边界。随着全球民主化进程的加快。社会公众的民主、民权意识和理念不断增强。他们不但需要了解政府是否按照法律法规、预算以及合同契约等使用和管理公共资源的受托责任履行隋况。而且需要了解政府对公共资源的使用是否有效。需要获取有关“投入”、“产出”、“成果”及其相互配比关系等绩效性受托责任的履行和完成情况的信息。因此政府官员的受托责任意识也在增强。社会公众与政府之间的委托代理关系和政府的受托责任关系也更加明晰了。对政府履行公共受托责任强调重点的转变。要求增加或拓展政府信息披露和鉴定的渠道和手段．这就为政府会计的改革和政府绩效审计的开展奠定了基础。但是从对受托责任履行程度的要求来看。我国政府对其受托责任的履行状况还存在许多问题。一些政府公共部门在公共资源的取得、管理和使用上存在大量的违规、违法和道德风险行为，公共财产安全现状不容乐观。目前国家有关部门已着手对政府的运行绩效进行评价．如国家审计署正逐年加大政府效益审计的力度：２００４年７月。人事部的人事科学院牵头完成了政府绩效评估指标体系的设计；２００６年５月，财政部分别颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理。
二、政府绩效审计的开展可以有效促进政府会计改革
（一）新公共管理运动给政府绩效审计带来了契机．也促进了政府会计改革
作为一个独立的经济主体，政府本身是没有实现绩效性受托责任的动力的，这时肯定需要独立的监督机构代表广大委托人的利益对政府部门、机构使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行审查和评估，以此来促进和强化政府的绩效性受托责任。因而出现政府绩效审计。众所周知。２０世纪７０年代中期以后在西方国家出现了以追求“３Ｅ”（Ｅｃｏｎｏｍｙ，Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ，Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）为目标的改革国家公共管理部门的运动，政府绩效审计在新公共管理运动之后得到迅猛发展。因为新公共管理运动为政府绩效审计提供了良好的政治环境和管理环境，新公共管理运动涉及到绩效导向，分权和竞争，采用工商管理的技术和方法。其中绩效导向是最主要的内容。它强调政府或公共部门使用公共资源时要具有经济性、效率性和效果性；分权和竞争则是为了使政府部门和机构更有动力和压力去重视和实现公共资源使用的绩效；采用企业中的工商管理技术和方法的则是为了有效地使用公共资源。是实现绩效性受托责任的有效途径。使政府对公众的受托责任由强调过程上的合规性，逐渐转变到强调结果上的绩效性。
这一转变给政府开展绩效审计带来了契机，也有效地促进了政府会计的改革。新公共管理运动呼唤绩效型的政府会计系统，而且引人工商管理的技术方法，政府会计作为基础性的管理信息系统。也必须立即进行改革。新西兰、澳大利亚以及其他一些国家政府会计改革的成功。很好地说明了政府会计在新公共管理运动中的作用。
（二）政府绩效审计的开展可以有效促进政府会计改革．政府会计改革能够为政府绩效审计提供相关信息
新公共管理运动倡导的是一个绩效型政府，强大的外部推动力量促使政府绩效审计的开展。促使政府转变管理观念。改变管理方法，提高政府对社会公共资源的使用绩效。这必然要求政府部门引入相应的政府会计系统，为提高管理决策水平提供相关信息；而政府绩效审计本身需要相关性信息，如资源投入总量信息、资源投入结构信息等．这些是目前政府会计系统无法提供的。因此要求政府会计做出变革，降低政府绩效审计的风险。
政府会计改革的核心内容之一是引入权责发生制
会计研究
的会计基础，通过对会计基础的改革，政府会计计量重点和资源流动观念会发生重大改变，财务资源流动观念转变为经济资源流动观念，计量的范围也逐步由短期性的资产和负债发展到长期性的资产和负债。政府会计体系从仅涉及以反映预算执行情况为职能的预算会计，发展成为同时具有预算会计、财务会计和成本会计３种职能的新型会计体系，政府会计能够为政府绩效审计提供相关信息．尤其是为经济性和效率性审计提供相关的成本信息。
三、政府会计改革必须要适应政府绩效审计的要求
政府绩效审计的深入开展必然需要政府会计能够提供可靠、相关的量化信息。目前我国政府公共受托责任强调绩效，强调公开、透明，但也有一些特殊情况，合规性受托责任、行为受托责任与内部受托责任的履行依然存在诸多问题。因此，我国的政府会计改革应立足于我国政府公共受托责任的现实。并兼顾公共受托责任与政府会计改革的国际大趋势。
（一）应按照“支出周期”概念科学构建政府预算会计组成体系
我国现行的预算会计体系是基于“组织类别”（根据国家预算组成体系、国家机构建制和经费领报关系）来构造的，由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成。由此分为３个相对独立并采用不同会计科目进行核算的预算会计分支，即财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计。造成了事实上“各自为政”的局面，导致政府财政部门与行政事业单位之间严重的信息障碍，财政部门的管理与控制功能基本落空，只是对预算收支过程的事后描述性反映。无法实现对预算执行过程的追踪与控制。要构建全面科学的政府会计体系。就应该将现行依托“组织类别”概念转向依托“支出周期”概念，构建新型的政府会计框架。政府财政部门各政府机构分别在集中和分散的基础上．同步式实时记录支出周期各个阶段（即拨款、承诺、核实和付款４个阶段）的预算运营信息，包括承诺、核实和付款的交易信息。通过构建以“支出周期”概念为核心．涵盖政府资金运动各阶段的政府会计核算框架．建立真正意义上的政府预算会计系统，支持国库集中支付等财政支出管理制度的改革．防范政府部门和预算单位在预算执行过程中对预算资金的挤占、截留、挪用等道德风险行为，以强化政府财政支出过程中的合规性受托责任与行为受托责任的履行．从而能更好地解除政府与各政府机构之间的受托代理责任。
１６，ＣＨＩＮＡＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴＩＮＦＯＲＭＡＴＩＯＮ亿ＡＴＩＯＮ
（二）应借鉴企业财务会计改革的经验建立独立于政府预算的政府财务会计体系
我国的政府会计，一直称为预算会计，并没有“政府会计”的概念。政府会计的主要功能在于反映预算的执行情况。以强调对年度预算收支及其结果的受托责任为重点。随着强凋政府全面公共资源受托责任的履行，权责发生制会计基础的引入，会计目标和会计要素的重新设定，会计计量方式的变革等，要求我们应建立起独立于政府预算的政府财务会计体系。来关注和追踪政府活动的长期持续的结果和影响，客观反映政府财务状况和财务业绩情况，并促进和完善公共部门的财务管理。为保证财务会计信息的可靠性、相关性以及可比性，制定一套科学和权威的政府会计准则不仅是必要的。而且是必需的。我国的企业财务会计改革已经走在了前面，实现了与国际会计的趋同．政府会计改革应借鉴企业财务会计改革成功的经验并紧随其后。建立起独立于政府预算的政府财务会计体系。
（三）应建立适应于政府绩效管理与评价的政府成本会计系统
同时我们还应建立适应新公共管理运动下强调绩效性公共受托责任趋势的政府成本会计系统。绩效性公共受托责任的核心是强调效率性。强调履行受托责任取得的业绩与其所消耗公共资源的配比情况。政府预算会计体系和政府财务会计体系可以满足合规性的政府财务审计。而政府成本会计体系才能够提供绩效审计所需要的信息。建立政府成本会计系统，可以对政府所耗费的公共资源按部门、项目、产出、期间等进行归集、分摊与核算．为政府管理者的成本控制与管理提供信息支持，为政府绩效审计、评价以及绩效预算拨款等提供相关的成本信息。改正政府部门长期以来养成的不计成本、不讲效益、重投入轻产出、重复投资建设等不良习惯。从而有效降低居高不下的政府运行成本，最终促进政府绩效性公共受托责任的履行。
主要参考文献
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基于政府绩效审计的政府会计改革
作者：金希萍， 徐元玲， JIN Xi-ping， XU Yuan-ling
作者单位：成都信息工程学院,商学院,成都,610041
刊名：
中国管理信息化
英文刊名：CHINA MANAGEMENT INFORMATIONIZATION
年，卷(期)：2009，12(23)
被引用次数：0次
参考文献(6条)
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1.学位论文翟云耀基于新公共管理的公共支出管理问题研究2008
20世纪80年代兴起并迅速席卷全球的新公共管理运动，犹如一股清新的风为暮气沉沉、问题丛生的各国政府改革提供了良好的思路。新公共管理运动以绩效和结果为导向，针对各国政府管理中存在的种种弊病，无论在制度层面还是技术层面，都提出了很多有建设性的政策和建议。
公共支出作为公共财政的重要组成部分，20世纪60年代之后，在西方工业化国家呈现出加速膨胀之势，加上70年代石油危机的爆发，各国政府在财政上普遍陷入了危机，这也成为诱发新公共管理运动的主要经济原因之一。因此，新公共管理运动的很多举措都对公共支出管理有很强的针对性。
自20世纪90年代我国从计划经济向市场经济转轨开始，我国的公共支出也呈现出快速膨胀之势，而且公共支出管理中存在众多问题，因此，借鉴西方国家公共支出管理的经验并为我所用，避免走过去西方国家走过的道路，对于我们的改革很有意义。本文正是基于这样的目的，以预算编制、政府会计与财务报告、政府审计为主体构建公共支出管理技术层面的框架，并对制度层面的框架也进行了一定的讨论，在框架上对公共支出管理进行研究。
在新公共管理下，预算编制、政府会计与财务报告、政府审计作为公共支出管理的重要技术工具，虽然在公共支出管理中发挥着不同的作用，但在管理过程中却是相互融合在一起的，而且其最终目标也是一致的，都是为了保证公共支出的绩效和结果，因此，理应在框架体系中占有同等重要的地位。
现行技术工具体系的改革和完善应以绩效和结果为导向，逐步过渡到以权责发生制为基础的产出导向预算编制、政府会计与财务报告、政府绩效审计为主体的新型工具体系。在改革的过程中，政府会计基础由收付实现制逐渐变革为权责发生制处于基础和核心的地位，因此，我们的改革应从政府会计基础的改革开始。
2.期刊论文路军伟.陈希晖.LU Jun-wei.CHEN Xi-hui政府绩效审计与政府会计改革的互动关系研究-审计与经济研究2006,21(6)
开展政府绩效审计和推行政府会计改革都是我国当前的紧要任务.作者认为二者有着共同的存在基础和共同的推动因素,它们在目标、内容等方面具有对应性和互补性等;推行政府绩效审计和改革政府会计具有相互促进的作用.从这个角度探讨政府绩效审计的开展和政府会计的改革,将会使政府绩效审计和政府会计产生协同效应.
3.学位论文潘作斐税收征管绩效评价2007
政府绩效评价是运用科学的标准、程序和方法对政府行为主体的工作及其成果作出的评价。自20世纪七八十年代以来的西方国家新公共管理运动中，私营部门的管理哲学、模式、原则和技术手段被大量引入公共部门，其中，绩效评价是被各国政府倍加推崇的政府改革工具。在我国，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，建立和完善政绩评价标准、考核制度和奖惩制度，以形成正确的政绩导向，是促使政府职能转变的一条重要的途径。
税务部门是国家的一个经济职能部门，对税务部门的绩效进行评价是政府整体绩效评价的组成部分。作为政府，在税收问题上最重要的工作有两个：一是税制设计；二是征收管理。税收制度将国民经济收入转化为潜在税源，但必须通过税收征管活动，将潜在税源转化为现实的税收收入。税务部门的主要职责就是通过加强税收征管来依法组织税收收入。因此对税务部门是否履行职责和完成部门使命进行评价的主要内容就是对税收征管活动的绩效进行评价。
税务部门对税收征管质量的考核历史已有十年。严格说来，税收征管质量考核不是完全意义上的现代政府绩效评价，但是已经具备了政府绩效评价的雏形。如何运用现代政府绩效评价理论和方法，借鉴国外的先进经验，构筑税收征管绩效评价体系，是一个具有研究价值的课题。
在世界各国的政府绩效评价指标体系的设计中，比较有代表性的方法有以下三种：
一是基于政府运作流程的“投入、产出、结果、效率和成本效益”逻辑模型设计绩效指标。美国政府会计标准委员会(GASB)于1994年开发出的服务提供与成就报告系统(SEA)是一个典型的基于逻辑模型的绩效指标体系，它对美国绝大多数州与地方政府绩效评估解决应该评估什么的问题提供了非常具体的技术指导。
二是传统的3E(economy，efficiency，effectiveness)标准体系。3E标准在世界各国的政府绩效评价和政府绩效审计实践中运用最为普遍。
三是平衡计分卡。在公共部门实施平衡计分卡的新管理模式正逐渐获得广泛认可，但是平衡计分卡毕竟是为营利性企业设计的，要使其在公共部门中发挥作用就需要调整其基本框架。
上述三种理论各有特点，逻辑模型是集中于项目工作绩效，3E标准反映的是投入、产出、结果(outcome)之间的关系，而平衡计分卡建立了战略规划和绩效评估之间联系的全面框架。
借鉴上述理论和方法，结合我国税收征管实际，本文在分析税收征管活动逻辑流程的基础上以3E标准评价法为主建立了评估模型和指标体系，并借鉴平衡计分卡理论对指标体系进行了补充。
为进一步对指标进行筛选，笔者在部分地区的税务系统工作人员中进行了一次问卷调查，目的是调查对税收征管绩效指标选取的认同度。调查结束后，笔者进行了调查结果分析和偏差调整，并对指标体系进行了修改和完善，最终形成了包括7个一级指标和21个二级指标的税收征管绩效评价指标体系。在此基础上，本文进一步对指标的计算和权重的设定进行了研究。
评价指标体系必须有配套的评价标准和评价方法作为支持。标准的选择有以下几种：一是国家有关税收法律法规、以及部门规章制度和工作要求
；二是税务部门年度计划和预算；三是利用同行平均数据标准进行横向比较；四是利用历史数据标准开展纵向比较；五是利用税务部门长期的工作经验标准。评价的具体实施可以采取交错分布法、图尺表评价法等。
税收征管绩效评价指标体系的设计主要是用于税务部门征管工作绩效考核，以达到提高组织绩效的目的。实际运用中必须要着手于以下几点：一是应加强税收征管绩效评价制度建设，使评估工作有章可循、有法可依；二是应建立多元化的评价主体体系；三是应保持指标体系的开放性；四是应建立税收征管绩效评价信息管理体系；五是应积极争取税务部门各级领导的支持。
4.学位论文徐军田地方服务型政府绩效评估指标体系研究2007
地方政府绩效评估是当前中国的一个热点问题，各地政府也开展了多种形式的政府绩效评估探索。而绩效评估指标体系的确立是绩效评估制度建立的基础和难点，同时也是绩效评估操作过程中的关键组成部分。虽然我国很多专家学者提出了各自的政府绩效评估指标体系，一些地方政府也建立了自己的绩效评估指标体系，但总的来说，当前我国地方政府绩效评估指标体系存在很多问题，主要表现在：指标设计的价值标准出现偏差；片面追求经济指标，忽视其他社会指标；定性指标太多，而定量指标过少；缺乏科学的数据统计方法等。
本文根据对服务型政府内涵和特征的研究和界定，以政府职能理论、治理理论、绩效理论以及“以人为本"的科学发展观为理论基础，在借鉴英国、美国、韩国等国家地方政府绩效评价指标设计经验的基础上，针对我国地方政府绩效评估指标设计存在的种种问题和不足，运用问卷调查，取得第一手的资料数据，并运用关键绩效指标的统计方法，设计了一套地方服务型政府绩效评估指标体系，主要包括经济发展、民主政治、行政成本、公平公正、居民生活质量、安全指数、环境保护、公共服务提供、社会保障等9个一级指标，并设置了相应的55个二级指标。同时，针对我国地方服务型政府绩效评估的实施，从制定《政府绩效评价法》、建立政府会计制度、规范政府绩效评价的主体、建立绩效计划与绩效报告制度、完善政府绩效审计制度等方面提出了建议和对策。
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30日