文档视界 最新最全的文档下载
当前位置:文档视界 › 地方政府债务风险的衡量、分布与防范

地方政府债务风险的衡量、分布与防范

地方政府债务风险的衡量、分布与防范
地方政府债务风险的衡量、分布与防范

地方政府债务风险的衡量、分布与防范(上)

中国工商银行投资银行部课题组

发布时间:2011-04-01

摘要:本文以负债率、债务率、利息支出率、担保债务比重四个指标为中国债务风险衡量的主要指标,结合指标测算和债务情况及收入水平进行考察,结果显示中国地方政府整体债务风险可控,在近几年间政府有能力偿还债务利息。但中国债务风险区域分布不均衡,防控重点是经济发展处于全国中等水平的省市,这些省市亟须举债而在风险控制上相对较弱,经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债,经济较为发达的省份基本可以负担本地融资。本文认为,保持宏观经济政策一致性,在债务清理、融资平台公司的处理上应分区域、公司区别对待,这样有利于降低地方政府债务风险。

关键词:地方政府融资平台,政府债务,债务风险

自2009年以来,关于地方融资平台的讨论不绝于耳,对于地方政府融资平台的清理、整顿和规范工作,已经逐步开始。2009年10月21日国务院常务会议指出“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”;2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,温家宝总理提出“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”;20LO年6月10日,国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,至此,地方政府融资平台的国家层面解决方案正式出台。

虽然地方政府融资平台的清理整顿已经从政策层面开始,但地方政府的举债经营究竟有何必要性和局限性?政府对债务的容忍度和风险的衡量标准是什么?当前中国地方政府债务有多大,未来几年会发展到多大?中国地方政府融资平台债务风险有多大?在什么情况下会触发?是局部风险还是系统性风险?应该如何应对?这些是本文将要研究的问题。

一、政府负债经营的可行性与局限性

(一)政府负债经营是常态

资本是经济发展的重要元素,在资本稀缺的年代,负债经营是经济发展的必然方式,也是政府谋求本国经济发展的重要手段。各国经济发展的历程表明,从手工作坊向工业化的发展再到高科技的发展,除了技术进步的因素外,其重要推动力就是资本。政府作为推动经济发展的火车头,仅仅靠量入为出的政策是难以达到快速促进经济增长的目的的,因此,负债经营就成为政府运行过程中的不二选择,例如,2008年年底美国的政府债务率超过200%(见图1)。截至2009年年底,中国政府总负债为15.7万亿元,约占2009年GDP的48%。

政府的负债经营至少有如下优势:一是引领投资,推动经济增长。经济增长的三个引擎投资、消费和进出口,通过发行债务回收资金再投资到实体经济中去,政府主导型投资推动经济增长的功效明显,据测算,在1997-1998年的金融危机过后,我国通过国债项目投资带动经济增长1.5个百分点,1999年带动2个百分点;2000年带动1.7个百分点(郭忠孝等,2004)。二是优化资金配置,提供民间资金投资渠道,分享国家建设的收益。尤其是对中国这样的储蓄率较高的国家,民间积累的资金规模庞大,国家的债务融资提供了一条分流渠道。截至2010年9月末,中国居民存款余额已达到30.42万亿元,中国的家庭储蓄率在近20年一直维持在20%左右的高位,低的有17%,高的有22.9%。三是推动各地公共设施建设,经济发达地区相对较易举债,更能推动公共建设,而不发达地区更需要通过政府担保来融资以加快公共建设。

从国际上来看,政府的负债经营是一种常态。近期《经济学人》杂志披露的数据显示,截至2010年2月,全球各国负债总额突破36万亿美元。日本债务总额占GDP的比重为229%,位居OECD所有成员之首;评级不断下调的希腊负债占GDP的比重为125%,意大利情况稍好,比重为118%(见图2)。

(二)政府负债经营仍存在一定局限性

政府负债为经济的增长及投资渠道的扩展起到了很大的作用,但万事万物都有两面性,政府负债经营同样存在一定的局限性。其一是过度负债可能造成全球经济的拖累。国际货币基金组织(IMF)日前发出警告称,过高的政府债务水平,尤其是发达国家居高不下的债务水平,可能会严重拖累全球经济增长。IMF在其《财政监督报告》(Fiscal Monitor Report)中称,根据目前的财政政策,全球经济的潜在增长率可能将每年下降0.5%,而公共债务占GDP的比重将可能比经济危机前的水平上升40%以上,至115%。其二是负债经营使得政府有扩张债务的潜在动力,影响到货币政策的独立性。政府负债后最终的偿还来源需要依靠财政,若赤字高企,可能逼迫政府不得不通过印钞来偿还,给货币政策的独立性带来严重打击,同时引发通胀。其三是地方政府的负债经营在部分国家因为有中央政府的隐性担保,比如中国,可能带来债务的累积,形成系统性偿付风险。

(三)中国地方政府融资平台成为政府负债的隐性方式

1994年财税改革后,地方政府财权和事权不匹配,中国经济发展又需要大量资金支持,都是投融资平台产生的根源。各国负债率均高企,中国的政府负债率相对并不十分高,地方政府融资平台这一融资模式才是市场担心的焦点。目前来看,中国地方政府债务经营面临的局限性主要表现在:一是以房地产为支柱产业的地方政府收入隐含风险;二是政策调整可能隐含风险,比如我国土地政策、税收政策、公共事业管理政策等的不断调整;三是目前我国投资项目盈利能力隐含偿还风险。

而作为中国特色的地方政府融资平台债务在2009年急剧扩张,基于法律框架,政府不能举债,只能通过融资平台变相进行。这种融资平台存在着种种问题:诸如平台公司比较分散,但债务规模庞大;平台公司治理结构混乱,公司间连带关系复杂;平台公司参与项目有众多“面子工程”、政绩工程造成重复建设严重,还款能力难以保障等。因此,中国政府负债经营的方式更多的是一种通过规避现行法律法规的制约而形成的隐性负债,其负债经营的行为在特定历史阶段为经济的快速恢复增长起到了重要作用,但潜在的风险需要关注。

二、当前中国地方政府债务情况及未来预测

(一)地方政府债务分类

我国地方政府负债是受到严格限制的。这是因为,地方政府负债在当期财政预算及决算中表现为财政赤字,但是我国《预算法》第二十八条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”不仅如此,《担保法》第八条进一步规定“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”

我国地方政府债务可以划分为显性债务与隐性债务。显性债务是指经相关部门批准符合《预算法》及《担保法》规定从而能够在当期地方财政预算体现的地方政府负债,主要包括财政部代发的地方政府债券、

外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。隐性债务则不会在地方财政预算中体现。隐性债务的范围比较广泛,并且口径不一。较小口径的隐性债务主要指现存的地方政府负有直接偿还责任、担保责任及兜底责任的债务。更宽泛口径的隐性债务可能还包括地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等。本文主要讨论狭义口径的隐性债务。

地方政府隐性债务有多种形式,既包括地方政府直接欠款,也包括由地方政府为其控制实体担保的融资。前者如近期公布的2009年中央决算报告中提到的农村义务教育“普九”债务,该债务是指各地以县为单位推进“普九”工作,至通过省级“普九”验收合格期间发生的债务,主要包括教学及辅助用房、学生生活用房、校园维修建设、教学仪器设备购置等与学校建设直接相关的债务。后者则主要指地方政府为地方政府融资平台公司担保的债务。地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体6。根据央行的数据,截至2009年5月底,全国共有地方政府投融资平台3800家左右。地方政府担保有多种形式,如地方财政出具的还款承诺、地方人大同意将项目还款资金纳入预算、地方政府回购承诺等。地方政府融资平台债务包括银行借款、债券及信托产品等。

(二)地方政府债务结构与规模

受当前我国财政体制制约,地方政府债务透明度较差。这里我们从上述对地方政府债务分类入手,从债务结构与规模两方面考察地方政府债务情况。

1.显性债务。

这部分债务通常是由地方政府直接与中央政府或国际组织签署相关合同,并纳入地方预算,因此具有较强的约束性,地方政府违约的可能性较小。地方政府债券一般期限3-5年,本金到期一次偿还;国际组织贷款一般期限较长,可能会在10年以上,并要求逐年偿还部分本金。

规模方面,这里主要统计地方政府债券。2009年已发行地方政府债券2000亿元,2010年计划发行2000

亿元。考虑到目前正在对地方政府融资平台公司进行清理,预计2011年中央政府有可能逐步放开地方政府债券发行规模,但也不太可能超过4000亿元。

2.隐性债务。

(1)地方政府直接欠款。这部分债务中包括地方政府融资平台或其他实体借款但由地方政府负责偿还的债务,由于与地方政府融资平台公司债务具有一定的相似性,这里暂不考虑。这部分债务由于通常是地方政府对企业或个人负债,约束力弱于显性债务,部分债务期限是不固定的,甚至没有利息。

判断该部分债务规模比较困难。可以借鉴的官方数据是:根据财政部的调查,2007年地方债务总额4万亿元,其中地方政府融资平台负债约1万亿元,2007年尚未发行地方政府债券,这样看来,2007年年末地方政府直接欠款大致不到3万亿元。我们判断这一部分债务增速大致与GDP增速同步,2009-2011年大致在3.6万亿元上下浮动。

(2)地方政府融资平台公司债务。地方政府融资平台公司债务包括银行贷款、企业债、中期票据、短期融资券、信托理财产品等。这部分债务由于交易对手为商业银行或公众,因此具有较强的约束力,并且需要支付利息,本金可能是逐年偿还,也有可能到期一次偿还。这部分债务通常是与具体项目挂钩,因此,期限长短不一。

规模方面,中国银监会主席刘明康日前透露,截至2009年年末,地方政府融资平台公司贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%。我们估计,截至2009年年末,地方政府融资平台公司债券(含企业债、中期票据、短期融资券)不超过2000亿元,信托理财产品余额大致为1000亿元。综合来看,2009年年末,地方政府融资平台公司债务总额大致在7.7万亿元。需要注意的是,地方政府融资平台融资大多数是与项目对应的,而这些项目中的一部分是能够产生全部或部分还款来源的。目前还没有具体比例数据,参考其他机构意见,我们判断在40%左右。这样,2009年年末地方政府真正需要承担还款责任的债务大致为4.6万亿元。

关于未来一段时间地方政府融资平台公司债务规模,由于地方政府融资平台公司融资主要是投向固定资产,因此,我们采用2004-2008年间城镇固定资产投资平均增长率26%来进行预测,则2010~2011年地方政府融资平台公司债务分别为9.7万亿元与12.2万亿元,其中需要地方政府负担部分分别为5.8万亿元与7.3万亿元。很明显,这种预测方式基本上考虑到了极端情形,对地方融资平台债务规模存在一定的高估,但符合谨慎性原则。

将以上各部分债务加总,初步估计,2009N2011年地方政府负担的债务规模大致分别为8.4万亿元、9.6万亿元与11.7万亿元。

需要注意的是,以上仅是对地方政府债务结构与规模总体情况进行的判断与估算。我们认为,地方政府债务结构与规模还与具体区域相关,即不同区域或级别的地方政府其债务结构与规模具有明显的差异。一是地方政府债务区域分布十分不均衡。据近期审计署《关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,审计调查的18个省、16个市和36个县中有7个省、10个市和14个县本级债务余额与当年可用财力的比率超过100%,最高的达364.77%。二是市县级地方政府债务负担过重。据同一审计报告,上述地方政府共有各级融资平台公司307家,其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府债务总额的44.07%、71.36%和78.05%。三是融资条款可能也有较大差别。一个显著事实是,受财政体制影响,地方政府级别越高,财政实力越强,商业银行在对其融资平台贷款时条款也越优厚,例如,县级融资平台公司恐怕很难享受到省级融资平台公司可以享受到的利率下浮优惠。

(三)地方政府债务的还款来源

地方政府偿还债务大致有三个来源:一般预算收入、基金预算收入及再融资。地方国有资本投资收益也可能作为地方政府偿还债务的一个来源,但鉴于目前国有资本经营预算开始起步,政府部门收集的投资收益较少,并且投资基本抵消了收益,尚不能为地方政府形成稳定、大规模的收入源,因此,这里暂不考虑。

(二)长期债务风险触发条件

考虑到各地政府债务期限结构和资产结构存在较大差异,以上静态分析并不适用于所有情况,尤其是需要偿还本金的年份,结论相对乐观,以下讨论还款条件更为严厉的状况,本金并非到期一次性偿还,而是以按揭形式分期清偿,即还款压力分布在整个贷款周期内。大致推导如下:

假设中央政府无财政补贴、地方政府独立经营,则持续经营条件约束为:

当期财政收入+可举债规模≥当期财政支出+待偿债规模

临界点公式为:当期财政收入+可举债规模=当期财政支出+待偿债规模

变换为:可举债规模:待偿债规模-(当期财政收入-当期财政支出)=待偿债规模-当期财政盈余(赤字)

当政府具备举债能力的情况下,总是可以通过“借新还旧”弥补债务负担与财政盈余之间的差额。随着财政状况变差,赤字逐渐增加,债务负担加重,举债能力衰减,直至为零。

即:待偿债规模:当期财政盈余

在待偿债规模和财政收支线性增长且增长率可知的情况下,有公式(1):

D 0=(1+r)n=I

(1+g)n-C

(1+s)n

其中,D

0为首年待偿债规模,I

为首年财政收入,C

为首年财政支出,r为债务增长率,g为财政收入

增长率,s为财政支出增长率。进一步简化,假定地方财政支出不变,即,为零,得出公式(2):

r=(1+g)I

0/D

-1 (2)

利用前文数据r及公式(2)即可求得g,引入C

,代入公式(1),可得n。

由以上内容可以简单推论,在初期待偿债规模与财政收支情况相匹配的情况下,只有保证财政收入(盈余)增长速度大于等于债务增长速度,债务风险才不会暴露。对于中国的具体情况而言,无论是地方政府债务总额还是地方政府融资平台负债规模,绝大部分都来源于银行存款,根据花旗集团的推测,2009年约有1/3的新增贷款流向地方融资平台,若此为常态,则2010年地方融资平台将增加约2.5万亿元贷款,在全国财政收支仍为赤字需要依靠大量发行国债弥补的情况下,无论是地方政府还是中央政府,偿债压力都将十分巨大。

(三)中国各区域地方政府债务风险不同

1.各指标的基本假设和分解。假设全国各地区债务结构均一,并且债务规模余额与上年固定资产投资完成额成正比,之所以采取以固定资产投资完成额作为各个地区的分解标准是因为地方政府所举债务,其主要用途是在城市基础建设、公共建设等固定资产领域。通过分解可将前文所得政府债务余额、利息支出额和担保债务余额分解到各省级行政区。进一步假定各省份2009—2011年GDP和财政收入增长率均等于1995—2008年均复合增长率,可估算出三年各省GDP、财政收入(见表9),进而计算出各省连续三年的负债率、债务率、利息支出率以及担保债务比重四个指标值(见图3)。

2.各区域指标情况。各地区地理环境的不同,各地经济发展存在差异,在负债率上出现明显不同。从初步统计结果来看,按照30%的警戒线标准,有8个省份在警戒线之上,包括内蒙古、辽宁、吉林、安徽、

江西、云南、西藏、宁夏。这些省份处于我国东北、中西部地区,在经济发展上处于中下游位置,负债水平相对较高,但是总体上最高负债率不超过40%。

从债务率情况来看,最大值为2011年吉林的521%,最小值为2011年北京的74%,除北京2010年、2011年两年外,均超过了80%的警戒线。处于明显高位的有河北、吉林、安徽、江西、河南、西藏(见图4)。

从利息支出率情况看,最大值为2011年吉林的30%,最小值为2011年北京的4%,均低于40%的警戒线。这一结果充分说明我国各地地方政府有足够的能力在近几年内偿还债务利息,压力较大的是河南、吉林和西藏(见图5)。

从担保债务比重情况看,最大值为2011年吉林的542%,最小值为2009年北京的75%,若以80%的警戒线分隔,仅有北京、上海(2009、2010两年)两地不存在风险(见图6)。整体上看,由于关于地方政府融资平台公司的相关规定的下发,地方政府的担保债务将可能难以新增,因此担保债务比重在未来几年将逐步下降,继北京、上海之后,广东的担保债务比重也将低于80%。

3.结论。从各指标的区域分布上来看,与整体情形较为一致,负债率基本在可控范围之内,利息支出率各省均处于警戒线之下,而债务率和担保债务率基本都在警戒线之上,但我们也从中看到一些特点:一是全国经济较发达地区债务规模大,但同时其债务风险相对较小,比如北京、上海、广东等地。二是按照

我们的指标来看,并非西部边穷地区的债务风险就一定大。西藏由于地理位置的原因更多需要中央支持,其各项指标均处在高位,但是很多中部省份比如河南、河北等地的风险指标也处在高位。三是以上指标说明,中国债务风险的防控重点在经济发展处于全国中等水平的省市,其急需举债而在风险控制上相对较弱,经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债,对于经济较为发达的省份地方基本可以负担本地融资。

五、建议:政策保持一致,区域区别对待

(一)宏观政策面:宽松政策的退出须多方权衡

地方政府融资平台债务的大规模扩张主要是2009年,这是宏观刺激政策和地方政府利益驱动的双重结果。据媒体统计的数据显示,2007年年末地方政府债务约4万亿元左右,到2009年年末仅地方政府融资平台贷款就达到7.38万亿元,而据我们预计,到2011年地方政府负担的债务将达到11.7万亿元,负债率将达到26%。债务的投向主要是基础设施类等公共事业建设,债务的偿还需要地方财政作为最后的保障。在中国并没有地方政府破产这一说法,地方债务偿付不足中央政府会进行处理,而中央政府的债务最终可能通过货币发放权解决。由于动用货币发放权有损政府公信力,是中央政府所不愿看到的局面,因此,在宏观层面政府需要保持政策的一致性。在2009年宽松的货币政策和积极的财政政策下,2010年一季度经济增长持续上扬,但由于房地产的调控政策的持续,以及欧债危机的威胁,经济增长面临“二次探底”的可能。在这种情况下,政策的退出更需谨慎考虑。结合此种经济形势,地方政府融资平台债务如果在相对宽松的政策环境下运行,将可能通过经济增长消化债务,风险将会大大降低。但若政策突然收紧,地方政府融资平台债务将不得不承受更大的压力。

(二)债务面:公开透明,由“乱”到“准”

对地方政府债务融资平台债务偿付的恐慌不仅仅来自于其债务规模大本身,主要还是整个社会对债务不了解。自2009年以来,无论政府、企业还是学术界都在热议地方融资问题,都在谈风险很大,但却又不知风险具体在何处。因此,在当前的状况下,工作的重点或在:(1)摸清地方政府债务具体情况。对于地方政府债务的摸查,不仅仅涉及商业银行,更重要的是要在地方政府层面有一个清醒的认识。2010年6月10

日国务院下发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中要求,商业银行等金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理,及时采取补救措施,确保信贷资产安全。实质上自2010年初以来,银监会一直在要求商业银行对地方融资平台债务进行摸查。只有摸查清楚,才能对症下药,解决问题。(2)公开地方政府债务情况。对于存量债务情况,在摸查的基础上应按照风险大小进行公示,以解除公众疑虑。而对新增地方政府融资平台债务,如果能够公开用途,将会减少地方政府融资平台资金的挪用,并能够得到社会的监督,这有利于地方融资平台资金的有效使用,同时对外来的还款保障亦有一定的保证作用。

(三)监管面:加强调查审批,区域区别对待

地方政府融资并不能简单禁止,需要在一定规则下加强监管。一是加强债务发行前的调查审批;二是设定事后的债务警戒线;三是加强政府信用评级建设,制定债务评级标准;四是对举债的整个过程进行公开化、透明化。

但是,从我们的分析中可以看到,由于各地情况不同,对于地方政府的融资行为需要区别对待,尤其是对地方政府融资平台的清理上不能“一刀切”。不可否认,地方融资平台在过去几年中为满足现行法律法规要求,为地方建设做出过积极的贡献,虽然现在存在一定的潜在风险,但需要根据各地情况进行区别对待。比如对于经济发达地区的地方融资平台,若经营规范可按要求转制为公司;对于经济欠发达地区,需要对地方融资平台的融资功能和政府行为进行适当剥离,使其能够为地方建设发挥更大作用。

(四)操作面:存量增量治理并举,动态管理

我们认为,地方政府融资平台的潜在风险中最根本的是偿付风险,因此,要考虑在“持续性的基础上进行适当控制”,具体的做法是一方面治理存量,另一方面控制增量,操作原则是进行动态管理。

1.解决地方政府收入来源的通畅性。在经济基本面持续向好的状况下,地方政府的收入来源可以得到保障;而一旦经济基本面向好中断,甚至出现“二次探底”,收入来源可能难以为继,这才是地方融资平

台偿付风险出现的时刻。因此,保证地方政府收入来源的持续性是解决地方融资平台风险的基础。

在保证收入来源上主要有几个方面:一是保证税收收入的持续增长,这需要经济持续增长的内在支持;二是保证项目收入现金流的通畅,要保证基础设施等项目的持续现金流,就要适当地给予后续资金支持,不能一刀切地将地方政府融资平台的贷款打死,为了未来可能需要承受短期内的资金再次投入,需要银行等资金供给方进行审慎评价后进行;三是解决以土地出让收入为主要收入来源的地方财政经营模式,改变中央、地方的财政分配比例,或形成中央预算建设基金,分配地方项目。

2.银行要抓好债务风险管理。一是对存量债务分类还原,核查担保资产,提取拨备;二是新增融资平台贷款不能停,对于新项目、新融资平台可以停,但对于持续性项目要给予有限制支持;三是贷款与实体项目对应;四是寻求债务转移,可考虑出售债务资产、降低对银行资本的耗用,分散风险。

3.改进地方项目融资手段,疏通地方融资平台的资金来源渠道。地方项目融资渠道单一,致使风险集中在银行体系,若能扩展融资来源渠道,将分散风险,短期内有局部风险,但无系统性风险。一是考虑发行地方市政债,进入直接融资市场融资;二是引入约束机制,由政府直接担保贷款或债务;三是资产证券化,对基础设施项目现金流打包出售;四是融资模式改革,中央、地方间的担保明晰化。

4.转换地方政府项目经营思路。地方融资平台的存在主要是解决地方政府项目建设资金不足的问题,因此在项目经营思路上可进一步解放思想,可考虑将地方项目由私人运营,比如收费公路、机场等设施,将私人资本引入置换政府资本,使政府负债水平下降。

参考文献

郭忠孝等,2004.中国发行地方政府债券的必要性、可行性及对策[J].沈阳农业大学学报(社会科学版),6(4):340-343.

《金融论坛》2011年第1期

地方政府债务风险案例分析

地方政府债务风险案例分析 目前我国地方政府债务风险在局部已经显现,未来潜在的风险很大,如不积极防范和化解,向中央政府转嫁,将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此,研究我国地方政府债务风险的背景和反映问题,并提出防范化解的对策(启示),具有非常重要的现实意义。 一、地方政府债务风险的背景 债务总量不清,但规模巨大,局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务,谁也说不清。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务,直接债务是确定的,而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制,地方政府往往从政绩出发,认为或有债务不需要本届政府偿还,因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大,从一些媒体披露出来的看,地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计,我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上,其中,乡政府债务2200亿元,平均每个乡负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称,在一些地方已引发了局部性债务风险,出现了支付危机。 或有债务占有相当的比重,具有隐蔽性,潜在的债务风险很大。在地方政府债务中,或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前

还不是地方政府的直接债务,不需要地方政府现期偿还,但它是潜在风险很大的债务,因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下,或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下,都会变成政府直接显性债务,这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担,西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制,对地方政府债务进行监控,如果哪个地方政府可能出现债务风险,便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,而政府债务统计口径又不统一,主要是直接债务,未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模,从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用,地方政府债务风险预警机制无法建立,大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控,使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机,一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入,使经济发展的外部环境难以改善,延缓地方经济发展;另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠,国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口,不仅会影响政权运转、群众生活,严重的将会影响社会稳定。 二、地方政府债务风险反映的问题

我国地方政府债务的风险防范措施

我国地方政府债务的风险防范措施 2008年金融危机的爆发无论对发达国家还是发展中国家都造成了重大影响,使得各国尤其是我国地方政府对债务的管理实践中,均出现了预防机制不完善、管理制度不健全、财政体制改革不彻底等问题。这些问题的存在从客观上增加了我国地方政府的债务风险,可见,预防和完善我国地方政府债务风险是目前财政部门的工作重点之一。本文将试着提出风险化解的应对方法和建议。 标签:地方政府;债务;风险;控制 从世界范围看,由美国次贷危机发展到欧洲债务危机,进而引发的一系列财政问题,导致了世界各国政府债务风险的加剧,各国对于如何防范地方政府债务风险,如何管理地方政府债务,纷纷进行讨论研究,这些问题的存在已经成为我国研究的一个热门课题。 1、优化各级地方政府的债务风险防御体系 目前我国地方政府债务的总类繁多、成因复杂。而地方政府债务形成的风险及造成的不良反应影响也较为深远,因此,地方政府必须尽快建立有效的预防体系来应对地方政府的债务问题。 (1)完善风险预警系统 建立风险预警体系时要对风险的把握、预警信号的收集和处理、相关人员的考核等进行完善,保证债务风险系统监管完整可查。在进行指标的选取中,要保证指标的充足性并且保证指标能够覆盖各个层面;在确定风险预警指标警戒线时要多参考国外的先进经验使警戒线的确立具有区域针对性指标之间具有关联性等;在进行整个体系设计时尽量将风险出现的各种预警结果在一个体系中反映,使系统能够及时掌握债务状况便于政府作出相应政策调整化解地方政府债务风险。 (2)优化债务风险监管体系 地方政府债务风险的形成往往是一个日积月累的过程,政府部门也尝试过相应的解决措施,但这些措施常常是单一的不全面的,一些债务风险问题并不能得到有效解决,因此,通过建立财务内部管理制度对债务风险进行监督管理可以为政府债务提供有效地科学保障。通过对地方政府债务的借债情况使用过程进行审批核算,量化举债资金,从而使地方政府债务风险状况清晰明了便于排查。通过对地方政府人员进行严格的绩效考核,根据不同地区的债务状况编制与本地区相匹配的资产负债表,并根据此表分析地方政府的收入与支出匹配情况,多层面入手,能在一定程度上降低地方政府债务风险。 (3)建立偿债准备金制度

浅析我国地方政府债务风险及防范精编

浅析我国地方政府债务风 险及防范精编 High quality manuscripts are welcome to download

所谓地方债务风险是指在种种不确定的因素影响下,地方财政资金遭受损失或 财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。 地方债务风险是指地方财政在运行过程中,由于各种 主、客观因素,特别是一些不确定性因素的影响,财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。地方财政风险具有诱发空间广、传导性快、隐蔽性强、危害性大等特点。 政府性债务包含三大部分:政府性债务包含地方政府负 有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及一些其他相关债务,尤其是一些地方融资平台公司的债务。 1994年实施分税制以来,中央和地方财权与事权并不明晰,很多地方政府无法仅依靠财政预算和转移支付承担所需的支出,加上预算法对地方政府举债的严格限制,使得一些地方官员通 过非正规渠道举债,以解决财政赤字。此外,在经济体制改革过程中,国有企业不良资产和社会保障资金支出的增加,导致地方政府隐形债务的增加。特别是在金融危机发生后我国实行适度宽松的货币政策和积极的财政政策的背景下,地方政府为恢复 经济采取大规模投融资,一定程度上导致新增大量地方政府债务。地方政府债务问题如果不能化解,势必成为制约我国经济 健康发展的重大隐患,金融危机后发生的希腊主权债务危机以 及最近温州高利贷崩溃事件为我国地方债务问题敲响了警钟。。由美国次贷危机引发的全球金融危机还未谢幕,迪拜的 债务危机又粉墨登场。这再次给我们敲响警钟:虚假繁荣的背 后往往隐匿巨大风险,也迫使我们必须重新和全面检视宏观经

【实用资料】地方债务风险及防控.pdf

2013年第1期 HONG GUAN JING JI GUAN LI ○毋晓雷 地方债务风险及防控 据国家审计署首次针对地方财政收支的审计结果,截至2010年底,全国地方政府性债务余额 10.7万亿元,相当于我国当年经济总量的27%。从偿债年度看,2012 年、2013年、2014年分别有 17.17%、11.37%和9.28%的债务到 期。这意味着我国将进入地方债务偿债高峰期,对地方债务风险进行有效法律防控已经成为迫在眉睫的重要任务。 一、地方债务及其风险地方债务可划分为显性和隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等,除了明确的负债外,常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等,一旦出现金融机构清算,地方政府将承担资产损失。 地方债务风险主要指由于受不确定的主、客观因素影响,地方财政资金遭受损失,从而造成无法偿还到期债务的风险;或者财政支出出现困难而危及地方政府正常 运转、职能正常行使以及引发的其他可能干扰地方经济快速发展和社会稳定的情况。地方债务风险诱发空间大、传导性快、隐蔽性强、危害性大。 二、地方债务风险的主要表现 1.债务透明度较低,以隐性负债为主。我国总体债务相当于GDP 的比重一直处在较低的可控范围内,但地方政府经济发展水平差异较大,社会情况复杂,负债运营已成为一些地方财政运行的常态,甚至有“拆东补西”、“这任借了下任还”的情况,难以准确统计。这成为地方债务风险的重大源头。地方财政的债务过高,地方政府机构总是“勒紧裤腰”运行,其后果,一方面,造成各种乱收费层出不穷,屡禁不止;另一方面,风险与日俱增。 2.整体虽然可控,但局部、阶 段性风险突出。地方债务的流动性强、局部地区非常集中,短期内存在较大的风险。在未来几年偿债集中期内,地方政府偿债压力增大,资金链条脆弱。地方政府债务压力过大,将导致投资者信心动摇,影响投资,减缓经济增速,形成恶性循环。 3.偿债能力过度依赖土地升 值。据审计署报告显示,在地方政府负有偿还责任的债务余额中,承 诺以土地出让金作为偿还来源的债务超过2.5万亿元,总共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。目前,随着中央不断强化对房地产市场的调控和管理,财政部、国土资源部等五部委于2009年联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》,要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库,支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的收支两条线管理;同时,土地属不可再生资源,土地出让金是一次性税源,与地方刚性、连续性财政支出不相匹配。因此,仅靠卖地还债会造成长期的、更大的风险。 4.规模大,还债高峰集中。一 些地方政府已经陷入循环举债的怪圈中。截至2010年底,有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超20%。部分地方出现了逾期债务,有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超10%。此外,2010年底地方政府性债务余额中,有近30%的负债2013年至 2015年开始到期,另有30.21%的债务余额在2016年以后到期。 三、地方债务风险的形成原因我国《预算法》明文规定,地方政府不得在财政预算中开列赤字、不允许发行地方债券、不得提供担 观察与思考 41

地方政府债务风险问题防范的探索

地方政府债务风险问题防范的探索 发表时间:2011-07-27T08:39:02.750Z 来源:《魅力中国》2011年6月上供稿作者:李新辉[导读] 地方政府债务是指地方政府作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。李新辉(新密市国有资产管理办公室河南郑州 452370) 中图分类号:F812.7 文献标识码:A 文章编号:1673-0992(2011)06-0000-01 摘要:近年来我国地方政府债务呈现上升、积累和扩大的趋势,庞大的地方政府债务已成为影响经济社会稳定和发展的重要因素,财政支出增加,财政债务风险陡然增加,这种现实引起社会各方关注和高度重视,本文就防范地方政府性债务进行分析。关键词:政府债务;主体;偿还机制 地方政府债务是指地方政府作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉,影响到地方投资发展的软环境,如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险,达到既促进经济社会可持续发展,有确保财政经济平稳运行,是实行政府性债务科学管理的更本目的。 一、要增强风险意识,根据政府财力适度举债 政府及相关部门、单位要树立一定的风险意识和忧患意识,始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识。要充分认识到政府举债必须与地方经济发展和可用财力增量情况相适应,根据地方经济社会发展状况、财政收支形势和现有政府性债务规模,科学合理制定政府举债的中长期规划。在保证偿债负担均衡的情况下,规划未来的债务期限和结构,对于不同的政府性债务的风险程度,做出合理的未来债务资金的使用方向,然后采取与之相适应的举债限制措施,防止重借轻还和只追求贷款数量、忽视项目质量的倾向,用以保障债务资金的使用效果和偿还能力。 二、理顺管理体制,明确主体严格审批制度 各级政府要切实加强政府性债务的归口管理,进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位,严禁政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任,尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。作为政府性债务的主管机关,财政部门要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任,充分发挥职能作用,按照公共财政的要求,严格界定举债的范围,各级政府要成立政府性债务审批管理领导小组,要负责对本级政府的举借债务进行严格审批并密切监督政府性债务的使用的偿还情况。财政部门要做到整合融资平台,盘活国有资产,集中管理,避免各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任,导致政府性债务的风险程度加深。严格基本建设程序,规范投资管理行为,尤其要杜绝将政府性债务资金投向经营性和竞争性领域,实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管。要以防范和化解财政风险为重点,从落实偿债资金入手,结合预算编制改革,逐步把政府性债务纳入预算管理,建立起一套科学有效的政府性债务管理机制,以预算约束举债和偿债能力,实现财政的可持续发展。 三、落实债务责任,完善政府债务管理制度 要建立政府性管理办法,用制度明确政府举债的范围、原则、程序、条件等,建立完善责、权、利相结合的借、用、还相统一的政府性债务管理机制,切实优化并落实偿债方案,在确定举债计划的同时,必须一并制定偿债计划,明确偿债的资金来源。对以收费等经营性收入作为偿债来源的,要对预期的收入进行认真的测算评估,确保偿债资金来源可靠,避免收入计划落空,影响债务偿还。现实中不少举债单位为了举债计划容易通过,借到更多的钱,往往高估举借项目的收入,与项目投入营运后的实际收入差距很大,造成偿债困难,这种情况必须改变;对需要财政安排资金作为偿债资金来源的,在制定偿债计划时必须经财政部门审核同意和政府批准,财政部门要按照偿债计划把偿债资金列入预算并及时拨付;对以土地出让收入作为偿债资金来源的,土地的开发利用和出让必须符合国家法律法规和有关规划,并充分考虑土地报批、出让价格、政策变化等不确定因素。对由于不同原因造成偿债资金来源变化的,必须及时调整偿债方案,重新落实偿债资金来源,确保偿债方案稳妥、可靠。并且要加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。 四、明确偿债主体,建立地方政府债务偿还机制 债务的偿还,是地方政府债务管理工作中的一个重要环节,首先建立和完善偿债机制,明确偿债责任,要按照“谁借款、谁还款、谁担保、谁负责”的原则,明确责任,在举债时就确定偿债责任主体,由责任主体承担债务偿还任务,要进一步完善责任制,采取约束性措施,加大督查力度,强化偿债主体的偿债责任。偿债责任主体单位要组织落实偿债资金,及时按合同支付本息;对于由于某种原因偿债计划确定的偿债资金不能落实、偿还出现困难的,应千方百计筹措其他资金,弥补偿债资金的不足,并主动做好与债权单位的沟通,确保及时足额偿还到期的政府性债务。再建立偿债基金,这是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。从理论上讲,储备的偿债基金与其他正常支出一样,也是一种财政支出,当未定的或有债务转化为直接债务时,较大规模的偿债基金储备可以减少地方财政短期内所面临的支付压力。对于那些自身有部分偿债能力的债务项目,各级地方政府应对其经营情况和财务收支进行监控,要求其制定出偿债计划,并监督执行。 五、拓宽财源渠道,增强政府偿债能力 政府应牢固树立综合财政理念,在切实加强政府财政资金管理的同时,统筹安排其他政府可利用资源以扩大政府宏观调控能力,达到综合平衡的目的。彻底打破地方部门既得利益的障碍,把以部门所有制为基础的个别决策转变为以市场为基础的公共决策,提高政府决策的公开性和透明性,改善政府资源配置的效率。对竞争性项目,财政今后不应再对其进行担保;而对于确需财政担保的项目,为了减轻担保风险,地方政府可根据项目的性质和特点,建立健全分级担保、反担保和实物担保等一系列行之有效的担保制度。今后随着我国地方政府债务融资渠道的多样化和规范化,地方政府应不断缩小债务的担保规模和担保范围,而应尽量通过其他方式如财政补贴、财政贴息、参股、控股等方式实现融资目的。提高地方政府资信水平,建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增殖和担保等优势,为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金,地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。地方政府偿债基金的资金来源主要应包括,地方政府的年度预算安排,财政结余调剂、债务项目效益提成等。在充分保证偿债基金建立、运转长期性、稳定性的前提条件下,偿债基金务必专项用于各种地方政府债务的偿还。

对地方政府债务风险的量化分析 赵真

对地方政府债务风险的量化分析赵真 发表时间:2018-10-01T17:25:30.650Z 来源:《基层建设》2018年第26期作者:赵真 [导读] 摘要:本文主要对自行发债试点省份发行地方债券时的市场公允价格进行了分析,在此基础上对能影响债券风险大小的指标进行了明确,在这一过程中对数据挖掘方法进行了充分的利用,从而获取到了多个省份以及直辖市债务风险的月度估计值,同时对最终的结果进行了验证与分析。 四川巴中经济开发区财政局四川巴中 636000 摘要:本文主要对自行发债试点省份发行地方债券时的市场公允价格进行了分析,在此基础上对能影响债券风险大小的指标进行了明确,在这一过程中对数据挖掘方法进行了充分的利用,从而获取到了多个省份以及直辖市债务风险的月度估计值,同时对最终的结果进行了验证与分析。最后,站在整体的角度上,对地方政府债务风险的量化分析进行了总结,希望能为相关人员提供合理的参考依据。 关键词:地方政府;债务风险;量化分析 1、地方政府债务风险概述 如果是站在理论的角度上进行分析,地方政府的债务风险主要涉及到了两种形式,一种是政府收入,另外一种是政府支出,但是通过目前的实际情况来看,在政府债务风险上呈现出了非常明显的复杂性。首先,地方政府的债务关系比较的复杂,随着财政分权制度的全面落实,事权与财权之间进行了划分,这就造成各级地方政府都产生了增加开支的行为。另外,因为我国目前所具备的政治体制属于中央集权制,如果是地方政府在对负债进行偿还受到资金方面的限制时,中央政府必须来担当最终的还款,这就造成债务人与还款人在权利方面出现了明显的不平等现象;其次,地方政府的债务具有一定复杂性,结合实际情况来看,在政府债务中主要涉及到了债券融资、股权融资、项目融资以及资源融资等多个方面的内容,并且还包括了非常多的债券债务主体;最后,在风险的管理与控制方面具有一定的复杂性。当融资的形式比较复杂时,将会在很大程度上加大风险管理的难度,一般情况下主要包括了地方政府债务统计途径不具备统一性,或者是地方政府债券市场在交易活动当中不具备活跃性,这些都会加大风险控制工作的难度。 因为政府债务风险在管控过程中存在非常大的难度,所以相关部门对“全国政府性债务审计结果”进行了全面的实施,将全国地方政府实现了有效的结合,然后分别从规模以及结构等方面对债务风险进行了描述。但是在一定的范围内,地方政府债务风险之间存在一定的差异性,并且在债务风险大小上也有明显的不同,在时间的变化上会有相应的改变。因此,在对政府债务风险进行控制的过程中,如果不能对全国各个地方的政府债务风险结构与变化情况进行全面的了解,那么在政策调控方面就会产生一定的问题,最终将很难实现有效的协调。 2、方法选取与模型设计 2.1 方法选取 在对方法进行选择的过程中,目前主要采用的方法包括了回归法与神经网络算法。如果是站在数据挖掘的角度上进行分析,两种方法在本质上没有存在太大的差异,因为都属于一项监督的学习方式。如果是结合相关的案例来看,就是在工作开展之前,需要对地方政府债务风险大小进行明确,如果是在数据缺失的情况下,其方法的应用也经常会受到一定的阻碍。 结合实际情况来看,在对数据进行挖掘的过程中,还存在着非常多的无监督学习方法,这些方法与回归法以及神经网络算法之间存在明显的差异,主要是在一维或者是多维指标共同组合形成的几何空间当中,通过对样本点几个距离之间的充分利用,通过这种方式可以对样本点之间的关系进行明确。在这次分析案例当中,主要是对31个省份在债务风险指标所组成的高维空间中的相对位置,通过这种方式可以对风险的大小进行明确。在对这种算法进行使用的过程中,债务风险指标的选择非常重要,需要与实际债务风险之间实现有效的连接,从而才能实现对债务风险的准确评估。 2.2 模型设计 结合不同的划分方法,可以将地方政府债务划分为直接债务与或有债务两个方面,其中地方债务属于直接债务。但是很多情况下无论是对于直接债务还是或有债务而言,只要是地方政府负有偿还责任,都将会引发债务风险的产生,一般主要是体现在了风险相关的市场价格当中。因此,在实证的部分没有对地方政府债务风险以及债券风险进行划分,将两者的内涵保证一致性。 3、实证检验与结果分析 3.1 结果检验 在对货币供给、利率以及汇率等多个方面全面分析的基础上,银行贷款中对地方政府债务的规模与银行不良贷款率之间的关系比较明显,并且地方政府债务总与债务风险之间呈现正比关系,而银行不良贷款率与地方政府债务风险两个最主要的因变量,所以两者之间也是呈现正比关系。如果是按照这一逻辑进行分析,将本文结果与商业银行的不良贷款率之间进行了深入的分析与验证,具体如下图1所示。 2009 201 2011 2012 2013 图1 全国31省份的平均风险水平与商业银行不良贷款率 图1当中展示了从2009年第一季度到2013年第四季度期间,几种主要的商业银行贷款率与31个省份债务在风险上都相对较低,而当商业银行不良贷款率越低时,其中所面临的风险也就会越高。 当31个省份债务的评论风险水平超出一定的范围之后,从而与之相对的不良贷款率和波动将会呈现出上升的趋势,并且两者在关系上呈现出了非常明显的结构性断点。如果是从相关性的角度上进行分析,农村商业银行所体现出的波动现象,要明显超出大型商业银行与整

地方政府债务风险控制思考

地方政府债务风险控制思考 近年来,随着我国经济的持续高速发展,城市化进程的不断推进,各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入,在地方财力普遍有限的情况下,各级政府通过各种形式举债进行城市建设,但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”,在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下,政府负债能有效地促进区域经济的良性循环,同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下,政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展,影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务(主要就城市建设引起的负债)管理现状、存在问题等方面进行分析,从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。 一、西湖区政府债务管理现状 近几年西湖区财力呈逐年增长态势,但除了保障“吃饭财政”,每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设,占一般预算支出的5.06%。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说,显然是杯水车薪,因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用,利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化,招商引资的区位优势凸现。 据统计,至2006年12月底,区本级政府债务余额为1.4亿元(不含之江、各集镇指挥部),占当年财政支出的比重为12.96%,占全区

可用财力的比重为10.65%,各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务,虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡,但在地块出让前,项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台,地价受市场波动因素影响很大,隐藏了较大风险,一旦土地跌价,不能及时出让,将直接导致未来债务支付困难,资金链断裂,引发财政风险,因此融资风险不容忽视。 西湖区政府十分重视债务问题,在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况,汇总各部门的年度建设计划,并在此基础上核实债务存量,进行分类化解,明确偿债责任。二是建立政府负债办公室,负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局,在统计汇总负债数据的基础上,建立月报表制度,每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制,明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡,谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算,全面反映基本建设收支、借贷执行情况,做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制,签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。 二、债务管理中存在的问题 (一)建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体,封闭运行,集融资、建设、支付职能于一身。

防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要

审计研究简报 第6期 (总第201期) 审计署审计科研所 2010年9月14日 防范和化解地方政府债务风险的几点建议 我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束,多头举借债务,尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速,资金运用效率不高,偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的,既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求,也有政府与市场边界不清,地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素,还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动,以及统筹监管不到位,缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险,各级审计机关要予以高度的关注,客观分析和看待其形成的原因,准确把握问题的核心,从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度,研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。 一、分类施治,疏堵结合,完善风险管理,建立控制体系 (一)清查存量债务,积极化解风险。 根据先清理后规范的要求,应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。 1.摸清债务总量,分清类别结构。 对于中央政府来说,当务之急是全面摸清各地债务规模底数,并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小;同时分清地方政府债务结构,掌握各种类型债务的特点及成因,以确认偿债风险,划分层次、区别对待,有针对性地研究制订相应化解措施。 2.区分举债主体,落实偿还责任。 对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务,以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务,地方政府应承担直接偿债责任;对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生,且有偿债资金来源的债务,地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务,尽量避免其向政府直接债务转化;对与公共服务无关的市场行为所产生的债务,应本着“谁举债,谁偿还”的原则,由举债主体自行偿还,政府不承担兜底责任。3.保障还款来源,全力化解风险。 在分清举债主体、落实偿还责任的基础上,要及时制定偿还计划,科学筹措偿债资金,按时履行偿债义务。其中:

地方政府债务风险的衡量、分布与防范

地方政府债务风险的衡量、分布与防范(上) 中国工商银行投资银行部课题组 发布时间:2011-04-01 摘要:本文以负债率、债务率、利息支出率、担保债务比重四个指标为中国债务风险衡量的主要指标,结合指标测算和债务情况及收入水平进行考察,结果显示中国地方政府整体债务风险可控,在近几年间政府有能力偿还债务利息。但中国债务风险区域分布不均衡,防控重点是经济发展处于全国中等水平的省市,这些省市亟须举债而在风险控制上相对较弱,经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债,经济较为发达的省份基本可以负担本地融资。本文认为,保持宏观经济政策一致性,在债务清理、融资平台公司的处理上应分区域、公司区别对待,这样有利于降低地方政府债务风险。 关键词:地方政府融资平台,政府债务,债务风险 自2009年以来,关于地方融资平台的讨论不绝于耳,对于地方政府融资平台的清理、整顿和规范工作,已经逐步开始。2009年10月21日国务院常务会议指出“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”;2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,温家宝总理提出“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”;20LO年6月10日,国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,至此,地方政府融资平台的国家层面解决方案正式出台。 虽然地方政府融资平台的清理整顿已经从政策层面开始,但地方政府的举债经营究竟有何必要性和局限性?政府对债务的容忍度和风险的衡量标准是什么?当前中国地方政府债务有多大,未来几年会发展到多大?中国地方政府融资平台债务风险有多大?在什么情况下会触发?是局部风险还是系统性风险?应该如何应对?这些是本文将要研究的问题。 一、政府负债经营的可行性与局限性

我国地方政府财政风险及其防范

地方财政风险及防范 一、地方财政风险的含义 所谓地方财政风险是指在种种不确定因素的影响下,地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。地方财政风险是指地方财政在运行过程中,由于各种主、客观因素,特别是一些不确定性因素的影响,财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。 二、特点 (一)地方财政风险的综合性。地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成, 呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度, 便迅速转化为财政风险。如自然灾害将导致财政减收增支, 金融风险最终转化为财政风险等。同时,地方财政主要承担本地区政府机关所需要的经费及本地区经济、社会发展所需要的各种开支,一旦地方财政出现风险,将直接影响到国家机器的运转,导致其功能严重失调。因而,地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险, 同时也是地方政府甚至整个国家的风险,对社会各方面具有重大的影响。 (二)地方财政风险地域层次性。从横向看,我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系。受历史和现

实等多种原因的影响,中西部地区经济基础薄弱,经济发展环境制约因素多,经济发展长期处于相对滞后的状态。财政收不抵支,赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点。中西部地区财政支出相对于财政收入增长过快,从而导致中西部地区所存在的财政风险明显高于东部沿海地区。从纵向看,我国地方财政风险不同程度地存在于省、地( 市) 、县、乡四级政府之中,其中县乡两级财政风险程度较高。甚至有些地区出现了财政危机。 (三)地方财政风险的隐蔽性和危害性。地方财政既存在显性风险又存在隐性风险,但更多地表现为财政隐性风险,甚至一些财政显性风险也会通过人为的手段被处理成隐性风险而成为潜在的隐患。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态, 这就造成各部门对防范化解财政风险的意识不强, 从而加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解,最终将会引发财政危机,导致地方经济萎缩,引发社会动荡。作为兜底财政,财政所存在的风险是最为严重的社会风险。 (四)地方财政风险的诱因是全方位的。由于财政在经济领域中的特殊地位决定了财政风险不仅包括源自财政系统内部的内生性财政风险,而且还包括社会经济领域转化到财政领域的外生性公共风险。在转轨国家和发展中国家中,来自经济、金融和社会政治领域中的风险都有最终集中导向政府

我国地方政府债务风险防范

2011年第9期山东社会科学No.9总第193期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No.193 我国地方政府债务风险防范研究 尹芳 (湖南怀化学院工商管理系,湖南怀化418000) [摘要]地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定。我国地方政府债务存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的成因:不合理的财税制度;投融资体制不健全;地方 政府债务监管机制滞后;不科学的政绩考核助长了盲目举债等。防范与化解地方政府债务风 险的举措:规范管理地方政府债务,控制债务余额;完善相关法律规定,构建科学合理的债务 融资渠道;严格举债程序,设立相应的偿债准备金;完善债务风险防范预警机制;将地方政府 债务纳入地方主要决策者和金融监管负责人的问责范围。 [关键词]地方政府债务;规模风险;结构风险 [中图分类号]F812.7[文献标识码]A[文章编号]1003-4145[2011]09-0138-03 地方政府债务是指中央政府以下的各级地方单位,行使行政管理职能的各部门及其所属机构,包括省、市(地)、县、乡四级政府,为履行其职能以政府名义从社会公众及外国政府等组织取得的收入,并承诺在将来某一时间予以偿还,是根据信用原则,有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。根据国务院办公厅在2011年2月下发的《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》,我国地方政府债务包括:地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务。 地方政府负有偿还责任的债务,是指地方政府部门和其他相关单位举借,确定由政府财政资金偿还,政府负有直接偿债责任的债务。 一、我国地方政府债务风险的表现 (一)地方政府债务的规模风险。 地方政府债务规模风险是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。我国对地方政府负债实行严格控制。但是,事实上地方政府会用一些规避法律的、非规范的融资方式举债,最主要的方法就是搭建地方融资平台。① 根据中国人民银行的统计,截至2009年5月底,全国共有地方政府投融资平台3800家左右,总负债规模5.26万亿元。根据中国银监会和来自债券市场的统计数据,截至2010年6月末,中国地方融资平台贷款达7.66万亿元;城投债(现已停止审批)余额为4882.5亿元,再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元,2010年上半年,地方政府公开可以计算的总债务已超过8.42万亿元。考虑到地方融资平台的投资项目对资金需求有一定的刚性,我国积极的财政政策还在继续实行,以及对地方政府债务统计口径较小等因素,并参照我国地方政府本级财政收入预算,2010年我国地方政府债务率将达139%。②而世界上许多国家地方政府的债务率一般控制在100%左右,相对而言,我国地方政府债务率已经偏高。③我国地方政府债务数量和规模正在超常增长和急剧累积,规模债务风险凸显。如此庞大的地方政府债务已严重影响到本级财政的运转,成为中国宏观经济运行中重大潜在风险因素之一。 收稿日期:2011-02-19 作者简介:尹芳,女,湖南怀化学院工商管理系副教授、高级会计师。 ①潘文轩:《地方政府投融资平台运行风险及其化解》,《财政与税务》2010年第8期。 ②政府债务率=负债/地方政府本级财政收入。 ③斯兰:《警惕地方政府债务危机》,《中国改革报》2010年3月5日。 831

地方政府债务风险管理研究

地方政府债务风险管理研究 摘要:地方政府投融资平台的债务风险近年来不断累积,导致担负一方经济建设重任的地方政府背负着巨大的偿债压力。金融生态环境决定了市场主体的外部融资条件,势必也会影响到地方政府债务融资的成本,然而鲜有学术文献尝试探讨二者间关系。鉴于此,本文以2007-2014年期间的省级城投债数据为样本,实证考察了金融生态环境对地方政府债务融资成本的影响效应。结果表明:在控制其他因素的情况下,良好的金融生态环境能够为地方政府筹措资金创造条件,有效地降低了地方政府债务融资成本;地方的经济基础越好,当地政府债务融资的成本越低,这在财政分权程度也比较高的地区更为明显;地方政府治理水平越高,政府债务融资的成本越低,尤其是在法律环境相对薄弱的地区。本文的研究发现不仅能够提供地方政府债务融资影响因素方面新的经验证据,而且对于地方政府债务治理具有重要的参考价值。 关键词:地方政府债务;中国金融体系;系统性风险 一、引言 目前,尽管相关法律法规对地方政府举债有明确的限制和约束,但事实上地方政府已经存在着大规模的债务数额。如何对庞大的地方政府债务实施监管,已经引起了中央与地方的高度重视。十八届三中全会提出,要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2013年12月召开的中央经济工作会议进一步明确指出,“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”,“把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理”。可以看出,随着讨论的深入和研究的拓展, 将地方政府债务纳入预算,通过预算的法定性、严肃性对地方政府债务进行管理和规范,已经成为业界与学界的广泛共识。在这种前提下,“如何纳入”就成为下一步工作中需要关注和探讨的重要问题。 从我们掌握的文献资料来看, 国外关于地方政府债务纳入预算管理的研究非常少, 他们的研究重点主要放在预算赤字和政府债务的经济影响以及政府债务的风险控制等方面。之所以出现这种情况,主要原因是各国普遍认为,政府债务是政府收入的重要来源之一,自然应当纳入预算统一管理,而且实际上他们已经将政府债务纳入预算管理。正如哈维·罗森(2000)指出,“某个时点上的债务是以往所有预算赤字的总和”。从这句话中可以看出,对于西方国家而言,政府债务纳入预算是财政预算管理的“题中应有之义”。 鉴于我国地方政府债务管理的混乱与无序, 出于控制债务风险的考虑,国内一些专家学者对地方政府债务的预算管理进行了研究,重点就是在债务纳入预算的必要性、思路原则、方式方法以及隐性债务管理等方面提出了一些观点和看法。 关于债务纳入预算管理的必要性, 张青和周菊芝(2003)认为,各项地方政府债务与现行纳入预算的其他政府收支活动相比,无论其属性还是具体内容, 都没有大的差别, 因此在管理方式上也不应该游离于地方政府预算之外。樊丽明等(2006)认为政府债务是财政学的一个特殊范畴,政府债务的预算管理与其他财政收支相比更为复杂和特殊,为此他们建议应尽快制定地方政府债务的预算管理改革方案。 关于债务纳入预算管理的思路和原则,刘佳凯(2012)认为科学编制地方政府债务预算的基本思路包括:一是对地方政府债务预算收支进行科学分类;二是建立地方政府债务预算报表体系;三是规范地方政府债务预算编制流程。朱大兴和郭志强(2001)提出,编制政府债务预算的原则包括完整性、及时性以及分类控制和支出优先等。 通过对以上的研究梳理和回顾表明, 尽管目前各界对地方政府债务纳入预算管理已经形成共识, 但现有的研究只是从防范债务风险的视角,对债务纳入预算管理进行了初步的和原则性的探讨,很少有人从政府预算体系完整性的角度, 对政府债务管理的模式进行全面整理和构建。同时, 也很少有人从理论创新与实践推动相结合的层面,对地方政府债务纳入预算管理的路径进行全面规划与安排。鉴于此,在简要梳理地方政府债务预算管理研究进展的基础上,本文将对地方政府债务纳入预算管理的现状及存在的问题进行全面分析,相应地提出地方政府债

当前地方政府债务所蕴藏的金融风险及其防范措施

2017年第1期ECONOMIC RESEARCH GUIDE 总第315期 Serial No .315 No .1,2017经济研究导刊 地方政府债务引发的金融风险已经成为我国实现工业化和现代化过程中普遍存在的社会经济现象,从西方发达国家经济发展经验来看,防范地方政府债务引发的金融风险十分复杂。对此,应当深入、全面的分析,科学、合理的论证,找到地方政府债务产生的原因以及所带来的风险,从而对这些问题和风险加以解决。 一、现阶段地方政府债务所蕴藏的主要金融风险 (一)债务来源途径较为单一,抗风险能力较为薄弱现阶段, 尽管地方政府投融资平台内的企业数量较多,然而其运营模式相对单一,主要由银行负责提供资金,并以地方政府的信誉或地方财政为贷款担保。不仅加大了地方政府的财政负担,而且还造成银行不良贷款数目的增大,无形之中提高了银行的经营风险。银行为了保证自身发展的稳定性,就将这些风险转移到市场,致使国内金融安全问题产生。通过分析可知,若是造成高通货膨胀率,国内各级政府融资平台发生不良贷款率可以高达20%,其总额会达到2.4万亿CNY [1]。银行是我国金融行业发展的中心,生存和发展对社会各行各业以及广大人民群众产生重要的影响,若是由于地方债务导致银行难以正常经营,那么将对国家经济造成致命的打击。 (二)引发财政风险和信用风险 现阶段,尽管地方举债行为在表面上通过投融资平台而发生,然而,通常情况下均是以政府信誉为担保,实际上,这项债务还是需要地方政府来偿还。在市场经济逐步发展的情况下,我国现阶段的地方财政呈现出大幅度提升的态势。然而,在机构改革的影响下,各级政府逐步向服务型机构发展,导致地方政府的财政收入仅能勉强满足日常行政服务的支出,作为债务额度较大的担保,地方财政承担了较大的债务 压力[2]。大部门地方债务之所以能够贷款成功,是因为各级政府以自身信誉作为担保。同时,由于政府信誉对党和国家而言十分重要,对党的生存和发展具有直接影响。所以,以政府信誉作为担保不仅凸显了各级政府发展经济、筹资的迫切性,还显示了地方债务失控引发的金融风险在一定程度上会转化为政治风险。现阶段,各级地方政府债务均存在延期、拖欠的情况,若是任由这种情况发生,将对政府信誉产生严重的不良影响,进而造成社会信用环境逐步恶化,引发信用危机,导致投资者与消费者对市场的信心发生动摇。 (三)致使银行不良资产规模增大 从目前情况来看,国内投融资平台规模较大、数量较多,在管理方面存在漏洞,普遍存在违规担保的现象,明显增加了银行难以回收贷款的经营风险,使得银行的不良贷款率明显升高。现阶段,我国地方政府的投融资平台普遍出现了不具有主营业务、短期发展、法人治理结构缺乏完善性、责任主体不清、操作程序不规范等情况。与此同时,地方政府又常常借助多个融资平台企业向多家银行进行信贷,导致银行难以真正掌握地方政府的负债状况以及其担保情况[3]。为了发展经济、筹集更多资金,部分地方政府甚至将一些不符合贷款条件的项目融入到融资平台,由于这类贷款项目未经过市场论证、不具备发展前景,导致在今后几年中,国内将出现大部分地方债务贷款即将到期的情况,使得各级地方政府面临着多家银行催还款的状况。据预计,我国商业银行的不良贷款规模可能发生井喷现象。 (四)地方财政无力偿还地方债务 各级地方政府主要收入来源于土地收益。从相关统计分析可知,2001—2003年,国内各级地方政府在土地出让方面获得的利益总额高达9100多亿CNY ,而在2009年当年,国内 收稿日期:2016-11-08 作者简介:严文浩(1998-),男,河南周口人,高中,从事地方政府债务研究。当前地方政府债务所蕴藏的金融风险及其防范措施 严文浩 (河南省郑州市第四中学,郑州450052) 摘要:在经济危机席卷全球的背景下,中国地方政府为了规避经济危机的不良影响采取了一定的措施,在应对 危机的过程中政府债务规模迅速膨胀,庞大的债务数额几乎涉及到所有的区县和乡镇地区。对美国信贷危机和欧债危机进行分析发现,一旦地方政府债务规模过大,陷入到债务偿还的困境中,就极易造成全国性债务危机的出现,甚至对全国金融行业发展产生不良影响,引发金融动荡,并对国民经济的持续健康发展产生威胁。因此,新时期应该加强对地方债务工作的重视,在分析债务成因的基础上有效防范潜在风险,从而促进中国经济的持续稳定发展。 关键词:地方政府;债务;金融风险;防范措施中图分类号:F832.7 文献标志码:A 文章编号:1673-291X (2017)01-0076-02 76— —

相关文档