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防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要

防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要
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审计研究简报

第6期

(总第201期)

审计署审计科研所 2010年9月14日

防范和化解地方政府债务风险的几点建议

我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束,多头举借债务,尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速,资金运用效率不高,偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的,既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求,也有政府与市场边界不清,地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素,还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动,以及统筹监管不到位,缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险,各级审计机关要予以高度的关注,客观分析和看待其形成的原因,准确把握问题的核心,从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度,研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。

一、分类施治,疏堵结合,完善风险管理,建立控制体系

(一)清查存量债务,积极化解风险。

根据先清理后规范的要求,应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。

1.摸清债务总量,分清类别结构。

对于中央政府来说,当务之急是全面摸清各地债务规模底数,并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小;同时分清地方政府债务结构,掌握各种类型债务的特点及成因,以确认偿债风险,划分层次、区别对待,有针对性地研究制订相应化解措施。

2.区分举债主体,落实偿还责任。

对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务,以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务,地方政府应承担直接偿债责任;对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生,且有偿债资金来源的债务,地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务,尽量避免其向政府直接债务转化;对与公共服务无关的市场行为所产生的债务,应本着“谁举债,谁偿还”的原则,由举债主体自行偿还,政府不承担兜底责任。3.保障还款来源,全力化解风险。

在分清举债主体、落实偿还责任的基础上,要及时制定偿还计划,科学筹措偿债资金,按时履行偿债义务。其中:

对承担直接偿还责任的债务,地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限,及时安排偿债资金;对承担兜底责任的债务,如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务,主要通过项目收入逐步化解,不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助,将其风险控制在一定范围内;对不承担兜底责任的债务,地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构,规范运营管理,提高自身持续经营能力,通过自身收益来逐步偿还,也可引进民间资本,优化股权结构,提高偿债能力。

4.关注敏感类型,分类评估风险。

对通过“借新还旧”方式偿还的债务,地方政府应积极关注举债主体的偿债能力,分析“还旧”中本金和利息的比重,并合理测算其未来收入,以评估其风险;对主要依靠土地出让收入偿还的债务,地方政府应加强对土地市场的动态监控,及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险,同时严格土地出让金管理,以保障还款资金来源;对举债建设的在建项目,应由财政部、发展改革委等有关部门牵头,及时统计清理,在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,保证其后续融资来源,防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。

(二)规范新增债务,实现有序管理。

随着经济社会的不断发展,地方政府新增债务不可避免。从长远来看,应建立健全地方政府债务的管理体系,实现债务增长适度,管理规范。

1.允许地方政府适度举债。

市场经济所要求的分税制财政体制,内含地方适度举债的必要性和合理性。国际上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要,在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤,也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间,允许地方政府公开发行地方债券,使得地方政府除了贷款之外有了更多的举债途径。这样,一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资,分散风险,能够推动隐性债务显性化;另一方面,由于发行债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理,提高政务的规范性和财政的透明度,规范债务管理。同时,由于债券发行是市场行为,通过公众购买的选择取向,可以提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。

在地方债发行初期,建议发债权限定在省级人民政府,市县政府如有发债需要,须在省级安排发行额度中进行统筹安排。同时,建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、偿债能力较强的省份进行试点,根据试点结果确定进一步推行的深度和广度。

2.科学确定地方政府债务规模。

从各国情况看,管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模,在协调

国债与地方债务规模关系的同时,综合考虑各地经济社会发展水平、在“十二五”规划中的发展功能定位、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素,合理确定地方债务省际平衡比例,科学确定年度举债计划。鉴于东、中、西部的实际情况不同,如中央转移支付在财政收入中所占地位差异悬殊,在确定债务规模时应有所区别。一般而言,根据偿债能力,各地债务规模应控制在全国平均水平的一定比例范围内(以±20%为宜)。

通过建立地方政府债务的风险预警指标体系控制债务的规模。风险预警指标体系中需要综合考量各类债务风险指标,如主要选取负债率、债务率、偿债率和偿债准备金等四个关键指标进行风险控制。由于目前国内这方面的研究成果尚未成熟,更缺乏实践检验,因此应先将其作为内部掌握的观察指标来评判适用性,待条件成熟后再作为地方政府举债规模控制的公开依据。同时为增强对地方政府举债责任的约束,提高地方政府偿债能力,应建立偿债准备金制度,其资金来源于债券发行溢价、投资项目收益等。借鉴国际经验,同时考虑到我国经济快速成长期的承受能力较强,可以确定当年债务还本付息总额的一定比例如80%~100%作为偿债准备金。

3.严格执行举债审批程序。

地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内,应按照预算年度确定年度债务举借规模、方式与举债资金使用方向、偿债安排(包括偿债准备金)以及旧债还本付息情

况,报上级政府审核后编制年度债务预算,然后报经同级人大审核批准。同时,地方政府发债需要完善审批制度, 遵循审慎性原则和必要性原则, 严格审批,不得随意举债, 对举债的必要性要进行充分论证, 实行严格的项目审批制度,举债筹措的资金用途、投向必须明确, 符合政府履行公共服务职能的要求。举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。根据国际上通行做法,结合我国的实际情况,政府举债资金除短期债务外,不得用于经常性支出,只能用于与公共事业相关的资本性支出。具体包括:一是非经营性公益事业,二是当前必须解决的民生问题,三是当前必须解决、又没有收入来源的公共建设项目。政府需要明确哪些是其能够承受和控制的风险,然后决定以承担或有债务的方式对哪些项目提供支持,最后还需要建立风险分担及对项目的监督和控制机制。除了源自不可控的外部风险,政府面临的内部风险主要是项目选择和设计,良好的设计能够减少项目的潜在财政风险。1

4.明确管理机构,归口统一管理。

从国际上来看,在债务管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者,而且政府债务的规模和效益与各级财政状况等紧密相关,因此,应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门,强 1白海娜《政府或有负债:影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理:新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi 马骏主编梅鸿译/校,中国财政经济出版社2003年6月第1版第69页。

化集中、统一管理力度,全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。同时,将清理规范后的地方融资平台公司划归财政部门统一管理,严格限定和强化管理其融资行为。

5.纳入预算管理,改革预算会计制度。

西方国家的债务管理实践表明,将地方政府性债务纳入预算管理是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起债务预算编制体系,对债务进行确认、记录、报告,不仅反映债务数量金额的变动,而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响,并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务,应纳入债务专项预算管理; 对或有负债中的显性负债,应在预算附表中显示, 并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。同时,改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度,最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度,据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况,强化债务借、用、还全过程的管理与监督。

6.强化风险预警,健全监管体系。

由于财政风险来源广泛,其监控和管理涉及到许多部门,因此,这些部门之间的协调十分重要。

首先,财政部门应建立债务风险监控与预警机制。哥伦比亚、美国等国债务管理实践证明,完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建

立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系,以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素,根据实际情况设定风险控制线,对越线的地方政府及时发出风险提示,并督促地方政府建立偿债准备金制度,提高地方政府防范和化解债务风险的能力。

具体测算,负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验,发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平,但是发达国家财政收入占

GDP的比重一般都在30%—40%之间,远高于我国,我国负债率指标拟设定为25%—35%。债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准,但大多在100%左右,我国拟设定为80%—100%。偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重,国际上一般为20%,我国拟设定为16%—20%。另外,设立偿债准备,并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。其次,各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督,以有效制约地方政府举债权的滥用。日本的地方债制度表明,地方债券使用效率高低的关键在于债券项目管理是否科学。因此,增加地方债券使用的透明度、公开性,有助于提高地方债券使用效率。

其三,金融监管部门应加强对金融机构向地方政府放贷的监管,督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风

险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式,严格审查新增贷款,并对既有贷款重新进行风险评估,完备手续。

二、着眼长远,促进发展,推动完善体制,健全法律法规

(一)深化分税制财政体制改革,合理划分中央与地方的财权与事权。

明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革时,在界定政府事权划分时依照国际惯例,中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任,但在支出责任划分、支出结构上没有明确,特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府,造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此,需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权,合理划分财权,促进二者匹配。同时还要积极发挥财政转移支付制度的作用,在财政支出中大幅压缩转移支付比重的前提下,扩大一般性转移支付,清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验,尝试横向转移支付。(二)加快政府职能转变和投资体制改革,规范地方政府投资行为。

从根本上解决地方政府的举债投资冲动,需要政府职能的转变。首先,应合理界定和划分地方政府的职能范围,准

确把握政府与市场的边界,将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来;按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求,改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次,规范地方政府的投资行为和担保行为, 实行严格的债务投资决策机制,制止地方政府违规担保承诺的行为,加强对违规决策投资和担保的责任追究。

(三)修订完善相关法律法规,加强债务法治化管理。以法律确认地方政府举债权,是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。为此,我国应尽快修改预算法,规定允许地方政府发行债券,赋予地方政府法定的举债权。同时,预算法要

明确规定地方政府债务要纳入预算编制,地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露,以增强举债全过程的透明度。

修改担保法,强化地方政府担保的法律责任,允许地方政府除了为外国政府转贷担保外,还可有条件地为政府债务进行担保,并对担保条件、原则、程序、方式等加以严格限定;同时,在《财政违法行为处罚处分条例》中,加大对地方政府违规担保的处罚力度,在司法实践中增加对地方政府违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。

(四)确立政府中期财政预测制度。

为了推动财政的可持续性,我国政府应该加强对财政中长期风险评估,引入一套中期财政预测(如三年预测)制度,在这一制度框架中应包括:将债务风险在内的财政风险纳入财政分析和决策中;根据国家的风险融资和风险管理能力采

取措施;考虑预算外和预算内项目的中期财政成本及运作效率。政府应该将中期财政预测纳入每年向人大提交的年度预算报告。这一机制可以使得政府对短期政策的长期后果作出定量的估算,为人大对这些后果进行评估提供可能性。这将从体制上有效地限制政府发生过度直接负债或隐性负债。只有将或有和其他财政风险都考虑到的情况下,中期财政预测、预算本身、政府融资和借款计划才会比较贴近现实。2

三、加强审计,强化问责,创新方式方法,促进债务管理

(一)开展专项审计调查,掌握地方政府债务规模及结构。

虽然近几年来不同的部门如财政部、银监会等都对地方政府债务进行过不同方式的统计和调查,但由于动机、视角和信息透明度的不同,并未能完全掌握地方政府债务的规模,也就不可能深入地揭示其中隐含的风险。仅就审计署2010年对18个省70个市本级地方政府债务进行的专项审计调查来看,如果不及时理清债务规模、结构,对债务风险的防范就无从谈起,因此,审计机关应该加强对地方政府债务的专项审计调查,以便及时掌握规模、控制风险。

(二)强化审计问责机制,完善经济责任审计指标体系。为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状,应强化在领导干部经济责 2白海娜《政府或有负债:影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理:新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi(白海娜)马骏主编梅鸿译/校,中国财政经济出版社2003年第1版,第43页以下。

任审计中对地方政府举债行为的评价力度,将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系,建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制,避免地方政府的短期行为。

(三)深化预算执行审计,促进完善地方政府债务管理。将债务纳入预算管理是国际上通行且比较成功的做法,我国现阶段财政体制改革的一项重要内容就是要推动预算的公开、透明。现阶段对地方政府债务审计的缺乏也使得预算执行审计

的内容不能完整反映政府财政运行的真实状况。因此,通过深化预算执行审计,将债务审计纳入预算执行审计的法定范围,是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。

(四)改进审计组织方式,保证债务审计的力度和深度。我国地方政府债务涉及面广、点多、量大。而现阶段对地方政府债务的审计组织方式,在纵向上说,往往仅局限于一级审计机关,未能形成上下沟通;从横向上说,也大多是局部审计,不能涵盖全部。这样的方式既不能使上下级审计机关信息充分交流,也不能对债务全面掌握,无法满足及时提示债务风险、为国家财政、经济运行决策提供政策依据的目标。因此,在未来对债务的审计中,应该在审计署的统一指导下,协调中央、省、市、县四级审计机关的力量,通过组织不同级次、不同领域的债务审计或审计调查,同时结合预算执行审计和地方领导干部经济责任审计,形成力量整合、上下联动,以推进地方政府债务审计不断深入和推广。

该课题为审计署审计科研所2010年立项研究课题作者:南京特派办课题组

课题统筹:李玲课题负责人:刘利课题组成员:丁德明胡正禄钱夫中王小霞王景东

赵青

郑海峰

卢红柱韩华溢郭珊珊刘素合牟遥黄敏杰宋秀辉刘洪洁吴继光

主题词:防范化解地方政府债务风险建议报:署领导。

送:各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅(局)及科研

所,南京审计学院,署机关各单位,各特派员办事处,

各派出审计局。

发:本所所领导、各处,存档。共印190份

编辑:罗伟芳签发:王秀明

地方政府债务风险案例分析

地方政府债务风险案例分析 目前我国地方政府债务风险在局部已经显现,未来潜在的风险很大,如不积极防范和化解,向中央政府转嫁,将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此,研究我国地方政府债务风险的背景和反映问题,并提出防范化解的对策(启示),具有非常重要的现实意义。 一、地方政府债务风险的背景 债务总量不清,但规模巨大,局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务,谁也说不清。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务,直接债务是确定的,而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制,地方政府往往从政绩出发,认为或有债务不需要本届政府偿还,因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大,从一些媒体披露出来的看,地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计,我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上,其中,乡政府债务2200亿元,平均每个乡负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称,在一些地方已引发了局部性债务风险,出现了支付危机。 或有债务占有相当的比重,具有隐蔽性,潜在的债务风险很大。在地方政府债务中,或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前

还不是地方政府的直接债务,不需要地方政府现期偿还,但它是潜在风险很大的债务,因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下,或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下,都会变成政府直接显性债务,这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担,西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制,对地方政府债务进行监控,如果哪个地方政府可能出现债务风险,便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,而政府债务统计口径又不统一,主要是直接债务,未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模,从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用,地方政府债务风险预警机制无法建立,大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控,使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。 债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机,一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入,使经济发展的外部环境难以改善,延缓地方经济发展;另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠,国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口,不仅会影响政权运转、群众生活,严重的将会影响社会稳定。 二、地方政府债务风险反映的问题

关于防范化解重大风险问题的报告三篇

关于防范化解重大风险问题的报告范文一 省防范化解重大风险工作领导小组办公室: 按照《省防范化解重大金融风险工作领导小组办公室关于开展防范化解重大金融风险工作督察的通知》(XX函〔20XX〕652号)要求,XX市对照督察内容进行了全面自查,现将有关情况报告如下: 一、工作开展情况 (一)建立防范化解重大风险工作机制情况。2018年2月,淮南市印发了《中共XX市委办公室XX市人民政府办公室关于成立市防范化解重大风险工作领导小组(市防范化解政府隐性债务风险工作领导小组)的通知》(XX秘〔20XX〕15号),明确了领导小组的主要职责、成员组成及工作机构,市防范化解重大风险工作领导小组办公室设在市政府金融办。制定了《XX市地方金融突发事件应急预案》,最大限度预防和减少金融突发事件对经济和社会造成的危害,维护金融和社会稳定。 (二)制定防范化解金融风险工作实施方案进展情况。印发了《XX 市人民政府办公室关于印发2018年防范金融风险工作计划的通知》(XX办秘〔2018〕86号),聚焦地方金融机构不良资产压降行动、互联网金融专项整治行动、违法违规金融活动打击行动,对全年防范化解

金融风险工作进行安排部署,对每一项工作任务确定牵头单位和责任部门,做到工作有计划、有重点、有措施。 (三)防控农村商业银行机构风险进展情况。淮南银监分局要求各农商行制定真实反映资产质量规划,真实入账不良贷款,全面暴露信用风险问题,并提出监管建议。截止9月末,全市4家农商行不良贷款余额32.31亿元,贷款余额354.41亿元,不良率9.13%,比上年末上升6.64个百分点。人行XX市中心支行、XX银监分局、市金融办联合印发了《XX市农村商业银行系统流动性风险应急处置机制》(XX银发〔2018〕75号),进一步健全农村商业银行系统流动性风险应急处置机制。要求各农商行根据自身实际情况,应对不良资产真实反映可能带来的风险,制定应急预案,目前4家农商行均已制定应急预案。督促辖内农商行建立流动性互助机制,截至目前,4家农商行均与省联社签订了流动性互助协议。 (四)防控重点企业重大信用违约风险进展情况。今年以来,全市实现债券融资197.2亿元。其中,淮南矿业集团160亿元,中煤新集10亿元,市建发集团22.2亿元,市产发集团5亿元。市委市政府高度重视债务风险防控,全力压实风险防控主体责任,要求市县两级政府融资平台公司积极强化债务管理,健全完善风险防控机制,坚决守住不发生重大信用违约风险的底线。截止目前,全市共有2家上市公司(中煤新集、山河药辅),均不属于高风险上市公司。督促银行机构组成债权人委员会,充分发挥债权人委员会作用,化解银行债权风险。截至目前,

工作方案:X区关于防范化解政府性债务风险攻坚战的工作方案

X区关于防范化解政府性债务风险攻坚战的工作方案 为贯彻落实中央、省、市坚决打好防范化解重大风险攻坚战的决策部署,有效防控政府性债务风险,按照预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《市人民政府关于规范政府举债融资行为防范和化解债务风险的实施意见》(X 政〔201X 〕31号)、《X 区政府性债务风险应急处置预案》等有关文件精神,结合我区实际,制订本工作方案。 一、总体目标 我区防范化解政府性债务风险工作总体目标是:认真贯彻落实中央、省、市防范化解重大风险的战略决策部署,严格执行预算法和担保法,坚决制止违法违规举债担保,加强政府性债务监测预警,稳妥处置隐性债务存量,有效遏制隐性债务增量,用三年左右时间将审计认定的隐性债务全面化解,不发生区域性债务风险事件。 分年目标:2018年,全面摸清我区政府性债务及融资平台债务情况,锁定存量债务,按照“有多少财力办多大事”的原则加强项目审核,各债务主体单位制定债务分类化解方案,融资平台公司制定市场化转型发展意见。2019年,加强对债务主体单位和融资平台公司的指导,加快土地资产处置变现,举债建设形成的资产变现后优先用于偿还债务,全区政府性债务规模得到有效控制。2020年以后,区级政府性债务规模控制在限额以内,政府性债务风险水平控制在风险预警线以内,基本化解隐性债务风险。 二、主要任务 (一)全面清理排查政府性债务

1、全面清理排查存量债务。组织债务相关单位开展存量债务自查自纠,做到“五核五清”:核实债务主体,分清偿债责任;核实债务项目,厘清债务与建设项目、项目资本金、打包土地的对应关系;核实打包土地情况,摸清可偿债资产底数;核实债务期限,查清举债时间和债务期限;核实债务偿还情况,结清已偿还债务项目。 2、全面开展专项审计。由区审计局组织开展专项审计,在市审计局专项审计的基础上,进一步核实我区政府性债务和国有企事业单位债务以及债务资金的使用效益,全面反映政府性债务现状,审计结果及时向区人民政府报告。 3、加强政府债务风险预警监测。按季度定期统计全区政府性债务变动情况,动态监测全区债务风险。 (二)规范地方政府预算管理和绩效管理 1、制定出台全区政府性债务风险管控和化解措施意见。对债务规模严格实行限额管理。及时足额缴付2018年当期地方政府债券应还本息,确保兑付率100%。 2、加强政府债务预算管理。严格落实政府债务预算管理要求,将一般债务、专项债务收支分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理,将政府购买服务、政府和社会资本合作项目中的财政补贴等支出按照性质纳入相应政府预算管理,政府债务预算全面反映债务“借、用、还”整体情况。 3、落实全面实施绩效管理要求。建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府性债务资金绩效管理机制,推进实施地方政府债务项目绩效管理,加强债务资金使用和对应项目实施情况监控,提高债务资金使用效益。 4、强化人大预算监督。每年向同级人大常委会汇报本级政府政府性债务管

我国地方政府债务的风险防范措施

我国地方政府债务的风险防范措施 2008年金融危机的爆发无论对发达国家还是发展中国家都造成了重大影响,使得各国尤其是我国地方政府对债务的管理实践中,均出现了预防机制不完善、管理制度不健全、财政体制改革不彻底等问题。这些问题的存在从客观上增加了我国地方政府的债务风险,可见,预防和完善我国地方政府债务风险是目前财政部门的工作重点之一。本文将试着提出风险化解的应对方法和建议。 标签:地方政府;债务;风险;控制 从世界范围看,由美国次贷危机发展到欧洲债务危机,进而引发的一系列财政问题,导致了世界各国政府债务风险的加剧,各国对于如何防范地方政府债务风险,如何管理地方政府债务,纷纷进行讨论研究,这些问题的存在已经成为我国研究的一个热门课题。 1、优化各级地方政府的债务风险防御体系 目前我国地方政府债务的总类繁多、成因复杂。而地方政府债务形成的风险及造成的不良反应影响也较为深远,因此,地方政府必须尽快建立有效的预防体系来应对地方政府的债务问题。 (1)完善风险预警系统 建立风险预警体系时要对风险的把握、预警信号的收集和处理、相关人员的考核等进行完善,保证债务风险系统监管完整可查。在进行指标的选取中,要保证指标的充足性并且保证指标能够覆盖各个层面;在确定风险预警指标警戒线时要多参考国外的先进经验使警戒线的确立具有区域针对性指标之间具有关联性等;在进行整个体系设计时尽量将风险出现的各种预警结果在一个体系中反映,使系统能够及时掌握债务状况便于政府作出相应政策调整化解地方政府债务风险。 (2)优化债务风险监管体系 地方政府债务风险的形成往往是一个日积月累的过程,政府部门也尝试过相应的解决措施,但这些措施常常是单一的不全面的,一些债务风险问题并不能得到有效解决,因此,通过建立财务内部管理制度对债务风险进行监督管理可以为政府债务提供有效地科学保障。通过对地方政府债务的借债情况使用过程进行审批核算,量化举债资金,从而使地方政府债务风险状况清晰明了便于排查。通过对地方政府人员进行严格的绩效考核,根据不同地区的债务状况编制与本地区相匹配的资产负债表,并根据此表分析地方政府的收入与支出匹配情况,多层面入手,能在一定程度上降低地方政府债务风险。 (3)建立偿债准备金制度

【实用资料】地方债务风险及防控.pdf

2013年第1期 HONG GUAN JING JI GUAN LI ○毋晓雷 地方债务风险及防控 据国家审计署首次针对地方财政收支的审计结果,截至2010年底,全国地方政府性债务余额 10.7万亿元,相当于我国当年经济总量的27%。从偿债年度看,2012 年、2013年、2014年分别有 17.17%、11.37%和9.28%的债务到 期。这意味着我国将进入地方债务偿债高峰期,对地方债务风险进行有效法律防控已经成为迫在眉睫的重要任务。 一、地方债务及其风险地方债务可划分为显性和隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等,除了明确的负债外,常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等,一旦出现金融机构清算,地方政府将承担资产损失。 地方债务风险主要指由于受不确定的主、客观因素影响,地方财政资金遭受损失,从而造成无法偿还到期债务的风险;或者财政支出出现困难而危及地方政府正常 运转、职能正常行使以及引发的其他可能干扰地方经济快速发展和社会稳定的情况。地方债务风险诱发空间大、传导性快、隐蔽性强、危害性大。 二、地方债务风险的主要表现 1.债务透明度较低,以隐性负债为主。我国总体债务相当于GDP 的比重一直处在较低的可控范围内,但地方政府经济发展水平差异较大,社会情况复杂,负债运营已成为一些地方财政运行的常态,甚至有“拆东补西”、“这任借了下任还”的情况,难以准确统计。这成为地方债务风险的重大源头。地方财政的债务过高,地方政府机构总是“勒紧裤腰”运行,其后果,一方面,造成各种乱收费层出不穷,屡禁不止;另一方面,风险与日俱增。 2.整体虽然可控,但局部、阶 段性风险突出。地方债务的流动性强、局部地区非常集中,短期内存在较大的风险。在未来几年偿债集中期内,地方政府偿债压力增大,资金链条脆弱。地方政府债务压力过大,将导致投资者信心动摇,影响投资,减缓经济增速,形成恶性循环。 3.偿债能力过度依赖土地升 值。据审计署报告显示,在地方政府负有偿还责任的债务余额中,承 诺以土地出让金作为偿还来源的债务超过2.5万亿元,总共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。目前,随着中央不断强化对房地产市场的调控和管理,财政部、国土资源部等五部委于2009年联合下发《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》,要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库,支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的收支两条线管理;同时,土地属不可再生资源,土地出让金是一次性税源,与地方刚性、连续性财政支出不相匹配。因此,仅靠卖地还债会造成长期的、更大的风险。 4.规模大,还债高峰集中。一 些地方政府已经陷入循环举债的怪圈中。截至2010年底,有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超20%。部分地方出现了逾期债务,有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超10%。此外,2010年底地方政府性债务余额中,有近30%的负债2013年至 2015年开始到期,另有30.21%的债务余额在2016年以后到期。 三、地方债务风险的形成原因我国《预算法》明文规定,地方政府不得在财政预算中开列赤字、不允许发行地方债券、不得提供担 观察与思考 41

坚决打好防范化解经济金融领域重大风险攻坚战

龙源期刊网 https://www.docsj.com/doc/5e6388963.html, 坚决打好防范化解经济金融领域重大风险攻坚战 作者:王晓明 来源:《实践·思想理论版》2018年第06期 党的十九大报告要求,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。中央经济工作会议强调,打好防范化解重大风险攻坚战,重点是防控金融风险。在新的发展阶段,要准确研判宏观经济形势特点和形势变化,积极主动适应经济发展新常态,摸清经济发展新常态下经济金融领域存在的风险,高度重视并做到对症下药、防范化解,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,从而推动经济社会持续健康发展。 一、我国经济金融领域存在的主要风险 我国经济金融领域存在的风险主要有产能过剩、房地产风险、债务风险、股市风险、汇市风险和互联网金融风险等。 产能过剩。产能过剩是新常态下我国经济的一大痛点。根据国际标准,产能利用率79%时为产能过剩,产能利用率75%时为严重过剩。新常态下我国产能过剩比较严重的几个行业是钢铁行业、煤炭行业、平板玻璃、水泥行业以及电解铝。2015年,钢铁行业产能利用率仅为66.99%,煤炭行业产能利用率仅为68%,平板玻璃产能利用率69%,水泥行业产能利用率只 有60%。 房地产风险。我国经济运行中出现的诸如产能过剩、经济结构不合理等问题,很大程度上与房地产的发展有关,可以说,直接或间接由房地产市场的过冷或过热所致。当前,我国房地产风险主要表现为房价泡沫风险和库存风险。统计局公布的70大中城市房价数据显示,2016年,全国房价整体呈现上涨趋势,4个一线城市全年均保持上涨(24.8%),大多数二线城市全年房价上涨(17.94%)。据国泰君安2015年的测算数据显示,一线城市库存水平有高有低。结合实际情况,部分城市甚至需要短期“补库存”。二线城市库存水平适中。多数城市的库销比在4.4-5.4之间,个别城市库存水平较高,结合实际情况,有消化潜力和空间。但三四线城市库存水平明显偏高,库销比均在7.5以上,库存问题最严重。 债务风险。衡量债务风险的主要指标是赤字率、负债率和债务率。国际上衡量债务风险比较认可的警戒线是《欧洲联盟条约》划出的,其要求赤字率不得超过3%,负债率不得超过60%。目前,我国的债务风险主要集中在政府债务和企业债务。我国政府债务风险总体可控。但企业债务问题比较突出。2016年底,我国企业债存量规模已超过4.4万亿。

地方政府债务风险问题防范的探索

地方政府债务风险问题防范的探索 发表时间:2011-07-27T08:39:02.750Z 来源:《魅力中国》2011年6月上供稿作者:李新辉[导读] 地方政府债务是指地方政府作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。李新辉(新密市国有资产管理办公室河南郑州 452370) 中图分类号:F812.7 文献标识码:A 文章编号:1673-0992(2011)06-0000-01 摘要:近年来我国地方政府债务呈现上升、积累和扩大的趋势,庞大的地方政府债务已成为影响经济社会稳定和发展的重要因素,财政支出增加,财政债务风险陡然增加,这种现实引起社会各方关注和高度重视,本文就防范地方政府性债务进行分析。关键词:政府债务;主体;偿还机制 地方政府债务是指地方政府作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉,影响到地方投资发展的软环境,如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险,达到既促进经济社会可持续发展,有确保财政经济平稳运行,是实行政府性债务科学管理的更本目的。 一、要增强风险意识,根据政府财力适度举债 政府及相关部门、单位要树立一定的风险意识和忧患意识,始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识。要充分认识到政府举债必须与地方经济发展和可用财力增量情况相适应,根据地方经济社会发展状况、财政收支形势和现有政府性债务规模,科学合理制定政府举债的中长期规划。在保证偿债负担均衡的情况下,规划未来的债务期限和结构,对于不同的政府性债务的风险程度,做出合理的未来债务资金的使用方向,然后采取与之相适应的举债限制措施,防止重借轻还和只追求贷款数量、忽视项目质量的倾向,用以保障债务资金的使用效果和偿还能力。 二、理顺管理体制,明确主体严格审批制度 各级政府要切实加强政府性债务的归口管理,进一步明确财政部门在政府性债务管理中的主体地位,严禁政府各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任,尽快扭转多头举债、分散使用、财政兜底的局面。作为政府性债务的主管机关,财政部门要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任,充分发挥职能作用,按照公共财政的要求,严格界定举债的范围,各级政府要成立政府性债务审批管理领导小组,要负责对本级政府的举借债务进行严格审批并密切监督政府性债务的使用的偿还情况。财政部门要做到整合融资平台,盘活国有资产,集中管理,避免各部门、单位直接举债或间接承担偿债责任,导致政府性债务的风险程度加深。严格基本建设程序,规范投资管理行为,尤其要杜绝将政府性债务资金投向经营性和竞争性领域,实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管。要以防范和化解财政风险为重点,从落实偿债资金入手,结合预算编制改革,逐步把政府性债务纳入预算管理,建立起一套科学有效的政府性债务管理机制,以预算约束举债和偿债能力,实现财政的可持续发展。 三、落实债务责任,完善政府债务管理制度 要建立政府性管理办法,用制度明确政府举债的范围、原则、程序、条件等,建立完善责、权、利相结合的借、用、还相统一的政府性债务管理机制,切实优化并落实偿债方案,在确定举债计划的同时,必须一并制定偿债计划,明确偿债的资金来源。对以收费等经营性收入作为偿债来源的,要对预期的收入进行认真的测算评估,确保偿债资金来源可靠,避免收入计划落空,影响债务偿还。现实中不少举债单位为了举债计划容易通过,借到更多的钱,往往高估举借项目的收入,与项目投入营运后的实际收入差距很大,造成偿债困难,这种情况必须改变;对需要财政安排资金作为偿债资金来源的,在制定偿债计划时必须经财政部门审核同意和政府批准,财政部门要按照偿债计划把偿债资金列入预算并及时拨付;对以土地出让收入作为偿债资金来源的,土地的开发利用和出让必须符合国家法律法规和有关规划,并充分考虑土地报批、出让价格、政策变化等不确定因素。对由于不同原因造成偿债资金来源变化的,必须及时调整偿债方案,重新落实偿债资金来源,确保偿债方案稳妥、可靠。并且要加强政府间转贷资金管理,注重还贷能力。为数不少的地方政府为取得所谓的政绩,不顾地方的实际需要,不顾项目的效益,不顾本级财政的偿债能力,想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。这部分项目转贷资金,借时容易还时难,上级财政只好采取扣款的方式回收资金,导致借债的地方政府财政运行困难,或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换,或是向上级财政借新债还旧债。因此,对政府间转贷资金必须加强管理。 四、明确偿债主体,建立地方政府债务偿还机制 债务的偿还,是地方政府债务管理工作中的一个重要环节,首先建立和完善偿债机制,明确偿债责任,要按照“谁借款、谁还款、谁担保、谁负责”的原则,明确责任,在举债时就确定偿债责任主体,由责任主体承担债务偿还任务,要进一步完善责任制,采取约束性措施,加大督查力度,强化偿债主体的偿债责任。偿债责任主体单位要组织落实偿债资金,及时按合同支付本息;对于由于某种原因偿债计划确定的偿债资金不能落实、偿还出现困难的,应千方百计筹措其他资金,弥补偿债资金的不足,并主动做好与债权单位的沟通,确保及时足额偿还到期的政府性债务。再建立偿债基金,这是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。从理论上讲,储备的偿债基金与其他正常支出一样,也是一种财政支出,当未定的或有债务转化为直接债务时,较大规模的偿债基金储备可以减少地方财政短期内所面临的支付压力。对于那些自身有部分偿债能力的债务项目,各级地方政府应对其经营情况和财务收支进行监控,要求其制定出偿债计划,并监督执行。 五、拓宽财源渠道,增强政府偿债能力 政府应牢固树立综合财政理念,在切实加强政府财政资金管理的同时,统筹安排其他政府可利用资源以扩大政府宏观调控能力,达到综合平衡的目的。彻底打破地方部门既得利益的障碍,把以部门所有制为基础的个别决策转变为以市场为基础的公共决策,提高政府决策的公开性和透明性,改善政府资源配置的效率。对竞争性项目,财政今后不应再对其进行担保;而对于确需财政担保的项目,为了减轻担保风险,地方政府可根据项目的性质和特点,建立健全分级担保、反担保和实物担保等一系列行之有效的担保制度。今后随着我国地方政府债务融资渠道的多样化和规范化,地方政府应不断缩小债务的担保规模和担保范围,而应尽量通过其他方式如财政补贴、财政贴息、参股、控股等方式实现融资目的。提高地方政府资信水平,建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增殖和担保等优势,为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金,地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。地方政府偿债基金的资金来源主要应包括,地方政府的年度预算安排,财政结余调剂、债务项目效益提成等。在充分保证偿债基金建立、运转长期性、稳定性的前提条件下,偿债基金务必专项用于各种地方政府债务的偿还。

地方政府债务风险控制思考

地方政府债务风险控制思考 近年来,随着我国经济的持续高速发展,城市化进程的不断推进,各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入,在地方财力普遍有限的情况下,各级政府通过各种形式举债进行城市建设,但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”,在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下,政府负债能有效地促进区域经济的良性循环,同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下,政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展,影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务(主要就城市建设引起的负债)管理现状、存在问题等方面进行分析,从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。 一、西湖区政府债务管理现状 近几年西湖区财力呈逐年增长态势,但除了保障“吃饭财政”,每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设,占一般预算支出的5.06%。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说,显然是杯水车薪,因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用,利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化,招商引资的区位优势凸现。 据统计,至2006年12月底,区本级政府债务余额为1.4亿元(不含之江、各集镇指挥部),占当年财政支出的比重为12.96%,占全区

可用财力的比重为10.65%,各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务,虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡,但在地块出让前,项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台,地价受市场波动因素影响很大,隐藏了较大风险,一旦土地跌价,不能及时出让,将直接导致未来债务支付困难,资金链断裂,引发财政风险,因此融资风险不容忽视。 西湖区政府十分重视债务问题,在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况,汇总各部门的年度建设计划,并在此基础上核实债务存量,进行分类化解,明确偿债责任。二是建立政府负债办公室,负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局,在统计汇总负债数据的基础上,建立月报表制度,每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制,明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡,谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算,全面反映基本建设收支、借贷执行情况,做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制,签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。 二、债务管理中存在的问题 (一)建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体,封闭运行,集融资、建设、支付职能于一身。

防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要

审计研究简报 第6期 (总第201期) 审计署审计科研所 2010年9月14日 防范和化解地方政府债务风险的几点建议 我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束,多头举借债务,尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速,资金运用效率不高,偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的,既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求,也有政府与市场边界不清,地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素,还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动,以及统筹监管不到位,缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险,各级审计机关要予以高度的关注,客观分析和看待其形成的原因,准确把握问题的核心,从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度,研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。 一、分类施治,疏堵结合,完善风险管理,建立控制体系 (一)清查存量债务,积极化解风险。 根据先清理后规范的要求,应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。 1.摸清债务总量,分清类别结构。 对于中央政府来说,当务之急是全面摸清各地债务规模底数,并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小;同时分清地方政府债务结构,掌握各种类型债务的特点及成因,以确认偿债风险,划分层次、区别对待,有针对性地研究制订相应化解措施。 2.区分举债主体,落实偿还责任。 对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务,以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务,地方政府应承担直接偿债责任;对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生,且有偿债资金来源的债务,地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务,尽量避免其向政府直接债务转化;对与公共服务无关的市场行为所产生的债务,应本着“谁举债,谁偿还”的原则,由举债主体自行偿还,政府不承担兜底责任。3.保障还款来源,全力化解风险。 在分清举债主体、落实偿还责任的基础上,要及时制定偿还计划,科学筹措偿债资金,按时履行偿债义务。其中:

打好企业债务风险防范化解攻坚战三年行动计划(2018-2020

打好企业债务风险防范化解攻坚战 三年行动计划(2018-2020年) (公开征求意见稿) 为贯彻落实党中央、国务院关于打好防范化解金融风险攻坚战的决策部署,平稳有序防范化解重点企业债务风险,根据省政府的统一部署,现制定如下行动计划: 一、目标要求 按照党中央、国务院打好金融风险防范化解攻坚战的决策部署,坚持“摸清底数、找准路径、压实责任、系统应对、守住底线”的总体思路,聚焦高杠杆重点企业特别是重点民营企业的突出风险点位,建立健全协调联动工作机制,按照市场化、法治化原则,采取“组合拳”措施,分层次、分类型加强指导帮扶和处置化解,确保不发生区域性、系统性金融风险,努力为全国打赢金融风险防范化解攻坚战提供成功案例和示范样板,为“八八战略”再深化、改革开放再出发创造有利的经济金融生态环境。 (一)企业杠杆率回归合理水平。切实引导企业理性融资、理性投资,回归实业、做强做优主业,及时处置低效资产,实现“瘦身健体”,有效遏制企业过度融资、过度负债、盲目扩张、盲目投资、挪用信贷资金、脱实向虚等现象,逐

步降低大型重点企业的资产负债率,力争三年内基本解决重点企业的高杠杆率问题,回归合理的杠杆率水平,从源头上防止重点企业债务风险。 (二)企业融资结构得到优化。优化企业负债结构,逐步扩大中长期贷款占比,减少融资与投资期限错配现象。创新增信方式,稳步降低保证类贷款占比。积极推动企业IPO、增发以及引入创投资金等股权融资,增强企业资本实力和抗风险能力。力争三年内重点企业的融资结构得到优化,债务期限结构趋向合理,资本实力不断增强。 (三)企业风险实现平稳化解。针对省级各有关部门、各地市政府排摸出来的潜在风险企业及已出险企业,力争经过三年时间的处置化解,实现重大出险企业得到平稳妥善处置,潜在风险企业得到有序化解,防止出现重点企业轰然倒塌事件,确保不出现因重点企业出险而引发区域性、系统性金融风险及重大社会风险。 二、主要任务 (一)摸清企业风险底数。定期及不定期开展各种形式的调研排摸监测,及时掌握全省重点企业风险名单,实行清单式、表格化管理,动态跟踪、深入研判,做到“情况清、底数明”,确保早发现、早介入、早化解。 (二)完善防范化解措施体系。综合运用市场、法律、行政等手段加快潜在风险企业及出险企业的化解处置,通过

经典申论范文:切实防范化解金融风险

经典申论范文:切实防范化解金融风险 切实防范化解金融风险 金融的特点包括杠杆,没有杠杆就没有金融。适度的杠杆率不仅能提高资金配置效率,还能促进经济增长。但是,如果杠杆率过高,则会造成信用违约频发、不良贷款陡增、资产价格崩溃、金融风险 加剧,甚至导致金融危机。从整体上看,我国总体及各部门杠杆率 均低于发达国家平均水平,债务水平温和可控,但有些部门的杠杆 率上升过快,结构性问题突出。因此,要按照供给侧结构性改革的 要求,有针对性地引导一些重点部门“去杠杆”,积极稳妥处理好 债务问题,切实防范化解金融风险。 引导地方政府稳步去杠杆,规范地方融资举债。一方面,应科学制定并实施政府中长期资本投融资规划,严控地方政府债务增量。 建立健全政府投融资制度,制定并实施政府中长期资本投融资规划,依法将各级地方政府举债融资纳入中长期规划管理。另一方面,应 确立有效的债务清偿责任承担机制,确保存量债务逐步化解。持续 开展省以下地方政府债务责任划分。此外,在发债信用评级基础上,有必要建立存量债务的风险分级制度,在利益相关者之间构建便利 的风险预警及处理机制,防范某一类债务风险向其他类别债务蔓延。 引导国有企业大力去杠杆,加快清理“僵尸企业”。国有企业杠杆率高而资金使用效率低,会导致资源错配和产能过剩。降低国有 企业杠杆率,要从加强高负债企业管控、严防债券兑付风险、加快 资金融通、积极稳妥开展市场化债转股、着力加大股权融资力度、 大力处置“僵尸企业”、发挥国有资本运营公司功能作用等多方面 入手。应把处置“僵尸企业”作为重要抓手,加快清理“僵尸企业”。对那些扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸企业”要当 机立断处置,依法兼并重组或清偿破产,妥善安置相关人员。 引导金融机构适度去杠杆,严防资金空转。当前,资金脱实向虚、在金融体系内空转的问题虽有一定缓解,但未得到根本解决。资金

我国地方政府财政风险及其防范

地方财政风险及防范 一、地方财政风险的含义 所谓地方财政风险是指在种种不确定因素的影响下,地方财政资金遭受损失或财政支出出现困难而危及地方政权正常运转及其职能行使的可能性。地方财政风险是指地方财政在运行过程中,由于各种主、客观因素,特别是一些不确定性因素的影响,财政的正常支出发生困难而导致政府机器难以正常运转、地方经济停滞不前甚至下降、社会稳定受到破坏的可能性。 二、特点 (一)地方财政风险的综合性。地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成, 呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度, 便迅速转化为财政风险。如自然灾害将导致财政减收增支, 金融风险最终转化为财政风险等。同时,地方财政主要承担本地区政府机关所需要的经费及本地区经济、社会发展所需要的各种开支,一旦地方财政出现风险,将直接影响到国家机器的运转,导致其功能严重失调。因而,地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险, 同时也是地方政府甚至整个国家的风险,对社会各方面具有重大的影响。 (二)地方财政风险地域层次性。从横向看,我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系。受历史和现

实等多种原因的影响,中西部地区经济基础薄弱,经济发展环境制约因素多,经济发展长期处于相对滞后的状态。财政收不抵支,赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点。中西部地区财政支出相对于财政收入增长过快,从而导致中西部地区所存在的财政风险明显高于东部沿海地区。从纵向看,我国地方财政风险不同程度地存在于省、地( 市) 、县、乡四级政府之中,其中县乡两级财政风险程度较高。甚至有些地区出现了财政危机。 (三)地方财政风险的隐蔽性和危害性。地方财政既存在显性风险又存在隐性风险,但更多地表现为财政隐性风险,甚至一些财政显性风险也会通过人为的手段被处理成隐性风险而成为潜在的隐患。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态, 这就造成各部门对防范化解财政风险的意识不强, 从而加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解,最终将会引发财政危机,导致地方经济萎缩,引发社会动荡。作为兜底财政,财政所存在的风险是最为严重的社会风险。 (四)地方财政风险的诱因是全方位的。由于财政在经济领域中的特殊地位决定了财政风险不仅包括源自财政系统内部的内生性财政风险,而且还包括社会经济领域转化到财政领域的外生性公共风险。在转轨国家和发展中国家中,来自经济、金融和社会政治领域中的风险都有最终集中导向政府

我国地方政府债务风险防范

2011年第9期山东社会科学No.9总第193期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No.193 我国地方政府债务风险防范研究 尹芳 (湖南怀化学院工商管理系,湖南怀化418000) [摘要]地方政府债务问题事关我国经济安全和社会稳定。我国地方政府债务存在规模风险和结构风险。地方政府债务风险的成因:不合理的财税制度;投融资体制不健全;地方 政府债务监管机制滞后;不科学的政绩考核助长了盲目举债等。防范与化解地方政府债务风 险的举措:规范管理地方政府债务,控制债务余额;完善相关法律规定,构建科学合理的债务 融资渠道;严格举债程序,设立相应的偿债准备金;完善债务风险防范预警机制;将地方政府 债务纳入地方主要决策者和金融监管负责人的问责范围。 [关键词]地方政府债务;规模风险;结构风险 [中图分类号]F812.7[文献标识码]A[文章编号]1003-4145[2011]09-0138-03 地方政府债务是指中央政府以下的各级地方单位,行使行政管理职能的各部门及其所属机构,包括省、市(地)、县、乡四级政府,为履行其职能以政府名义从社会公众及外国政府等组织取得的收入,并承诺在将来某一时间予以偿还,是根据信用原则,有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。根据国务院办公厅在2011年2月下发的《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》,我国地方政府债务包括:地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务。 地方政府负有偿还责任的债务,是指地方政府部门和其他相关单位举借,确定由政府财政资金偿还,政府负有直接偿债责任的债务。 一、我国地方政府债务风险的表现 (一)地方政府债务的规模风险。 地方政府债务规模风险是指由于债务规模过大可能导致的到期债务无法支付的风险。我国对地方政府负债实行严格控制。但是,事实上地方政府会用一些规避法律的、非规范的融资方式举债,最主要的方法就是搭建地方融资平台。① 根据中国人民银行的统计,截至2009年5月底,全国共有地方政府投融资平台3800家左右,总负债规模5.26万亿元。根据中国银监会和来自债券市场的统计数据,截至2010年6月末,中国地方融资平台贷款达7.66万亿元;城投债(现已停止审批)余额为4882.5亿元,再加上财政部代发的地方政府债券2670亿元,2010年上半年,地方政府公开可以计算的总债务已超过8.42万亿元。考虑到地方融资平台的投资项目对资金需求有一定的刚性,我国积极的财政政策还在继续实行,以及对地方政府债务统计口径较小等因素,并参照我国地方政府本级财政收入预算,2010年我国地方政府债务率将达139%。②而世界上许多国家地方政府的债务率一般控制在100%左右,相对而言,我国地方政府债务率已经偏高。③我国地方政府债务数量和规模正在超常增长和急剧累积,规模债务风险凸显。如此庞大的地方政府债务已严重影响到本级财政的运转,成为中国宏观经济运行中重大潜在风险因素之一。 收稿日期:2011-02-19 作者简介:尹芳,女,湖南怀化学院工商管理系副教授、高级会计师。 ①潘文轩:《地方政府投融资平台运行风险及其化解》,《财政与税务》2010年第8期。 ②政府债务率=负债/地方政府本级财政收入。 ③斯兰:《警惕地方政府债务危机》,《中国改革报》2010年3月5日。 831

地方政府债务风险的衡量、分布与防范

地方政府债务风险的衡量、分布与防范(上) 中国工商银行投资银行部课题组 发布时间:2011-04-01 摘要:本文以负债率、债务率、利息支出率、担保债务比重四个指标为中国债务风险衡量的主要指标,结合指标测算和债务情况及收入水平进行考察,结果显示中国地方政府整体债务风险可控,在近几年间政府有能力偿还债务利息。但中国债务风险区域分布不均衡,防控重点是经济发展处于全国中等水平的省市,这些省市亟须举债而在风险控制上相对较弱,经济发展较弱的省份需要中央政府的担保举债,经济较为发达的省份基本可以负担本地融资。本文认为,保持宏观经济政策一致性,在债务清理、融资平台公司的处理上应分区域、公司区别对待,这样有利于降低地方政府债务风险。 关键词:地方政府融资平台,政府债务,债务风险 自2009年以来,关于地方融资平台的讨论不绝于耳,对于地方政府融资平台的清理、整顿和规范工作,已经逐步开始。2009年10月21日国务院常务会议指出“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”;2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,温家宝总理提出“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”;20LO年6月10日,国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,至此,地方政府融资平台的国家层面解决方案正式出台。 虽然地方政府融资平台的清理整顿已经从政策层面开始,但地方政府的举债经营究竟有何必要性和局限性?政府对债务的容忍度和风险的衡量标准是什么?当前中国地方政府债务有多大,未来几年会发展到多大?中国地方政府融资平台债务风险有多大?在什么情况下会触发?是局部风险还是系统性风险?应该如何应对?这些是本文将要研究的问题。 一、政府负债经营的可行性与局限性

地方政府债务风险管理研究

地方政府债务风险管理研究 摘要:地方政府投融资平台的债务风险近年来不断累积,导致担负一方经济建设重任的地方政府背负着巨大的偿债压力。金融生态环境决定了市场主体的外部融资条件,势必也会影响到地方政府债务融资的成本,然而鲜有学术文献尝试探讨二者间关系。鉴于此,本文以2007-2014年期间的省级城投债数据为样本,实证考察了金融生态环境对地方政府债务融资成本的影响效应。结果表明:在控制其他因素的情况下,良好的金融生态环境能够为地方政府筹措资金创造条件,有效地降低了地方政府债务融资成本;地方的经济基础越好,当地政府债务融资的成本越低,这在财政分权程度也比较高的地区更为明显;地方政府治理水平越高,政府债务融资的成本越低,尤其是在法律环境相对薄弱的地区。本文的研究发现不仅能够提供地方政府债务融资影响因素方面新的经验证据,而且对于地方政府债务治理具有重要的参考价值。 关键词:地方政府债务;中国金融体系;系统性风险 一、引言 目前,尽管相关法律法规对地方政府举债有明确的限制和约束,但事实上地方政府已经存在着大规模的债务数额。如何对庞大的地方政府债务实施监管,已经引起了中央与地方的高度重视。十八届三中全会提出,要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。2013年12月召开的中央经济工作会议进一步明确指出,“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”,“把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理”。可以看出,随着讨论的深入和研究的拓展, 将地方政府债务纳入预算,通过预算的法定性、严肃性对地方政府债务进行管理和规范,已经成为业界与学界的广泛共识。在这种前提下,“如何纳入”就成为下一步工作中需要关注和探讨的重要问题。 从我们掌握的文献资料来看, 国外关于地方政府债务纳入预算管理的研究非常少, 他们的研究重点主要放在预算赤字和政府债务的经济影响以及政府债务的风险控制等方面。之所以出现这种情况,主要原因是各国普遍认为,政府债务是政府收入的重要来源之一,自然应当纳入预算统一管理,而且实际上他们已经将政府债务纳入预算管理。正如哈维·罗森(2000)指出,“某个时点上的债务是以往所有预算赤字的总和”。从这句话中可以看出,对于西方国家而言,政府债务纳入预算是财政预算管理的“题中应有之义”。 鉴于我国地方政府债务管理的混乱与无序, 出于控制债务风险的考虑,国内一些专家学者对地方政府债务的预算管理进行了研究,重点就是在债务纳入预算的必要性、思路原则、方式方法以及隐性债务管理等方面提出了一些观点和看法。 关于债务纳入预算管理的必要性, 张青和周菊芝(2003)认为,各项地方政府债务与现行纳入预算的其他政府收支活动相比,无论其属性还是具体内容, 都没有大的差别, 因此在管理方式上也不应该游离于地方政府预算之外。樊丽明等(2006)认为政府债务是财政学的一个特殊范畴,政府债务的预算管理与其他财政收支相比更为复杂和特殊,为此他们建议应尽快制定地方政府债务的预算管理改革方案。 关于债务纳入预算管理的思路和原则,刘佳凯(2012)认为科学编制地方政府债务预算的基本思路包括:一是对地方政府债务预算收支进行科学分类;二是建立地方政府债务预算报表体系;三是规范地方政府债务预算编制流程。朱大兴和郭志强(2001)提出,编制政府债务预算的原则包括完整性、及时性以及分类控制和支出优先等。 通过对以上的研究梳理和回顾表明, 尽管目前各界对地方政府债务纳入预算管理已经形成共识, 但现有的研究只是从防范债务风险的视角,对债务纳入预算管理进行了初步的和原则性的探讨,很少有人从政府预算体系完整性的角度, 对政府债务管理的模式进行全面整理和构建。同时, 也很少有人从理论创新与实践推动相结合的层面,对地方政府债务纳入预算管理的路径进行全面规划与安排。鉴于此,在简要梳理地方政府债务预算管理研究进展的基础上,本文将对地方政府债务纳入预算管理的现状及存在的问题进行全面分析,相应地提出地方政府债

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