自然保护区社区发展管理措施研究文献综述
自然保护区社区发展管理措施研究综述
建立自然保护区是保护自然资源和生态环境，维护生态安全，促进人与自然和谐，保障经济社会可持续发展的重要措施和有效途径，是功在当代，荫及千秋的伟业。同时，自然保护区建设是近代人类的一大创举，是人类面对生存环境发生巨大变化而做出的明智选择。自1872年世界第一个自然保护区美国黄石国家公园建立以来，世界自然保护区事业得到了迅速发展。在自然保护区发展管理方面，国内外出现了很多有效的对策，而自然保护区社区发展管理模式及其运行对策就是其中一个重要的方面。
1 自然保护区社区发展管理的国内外理论研究
1.1 可持续发展理论
1987年世界环境与发展委员会在发表的《我们共同的未来》中的定义：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需求能力构成危害的发展。[1]我国学者对“可持续发展”的定义进行了补充：特定区域的需要不危害和削弱其他区域满足其需求能力，同时当代人的需要不对后代人满足其需要能力构成危害的发展。[2][3]可持续发展理论包含生态可持续性、经济可持续性和社会可持续性三层含义。生态可持续性强调利用可再生资源，不使其退化或消亡，同时能有效保持自然资源对人类持续且不缩减的供应，因此国际生态学联合会(INTECOL)和国际生物科学联合会(LUBS)认为可持续发展是“保护和加强环境系统的生产和更新能力”[4]。经济可持续性主张在保护自然生态系统基础上追求经济的持续增长，如巴伯(Barbier)强调“在保持自然资源和其所提供的服务的前提下，使经济发展的净利益增加到最大限度”[5]。社会可持续性主张满足社会的基本需要，保证资源与收入在当代人之间、各代人之间公平分配[6]。
资源的永续利用和生态环境的可持续性是经济可持续发展的重要保证[7]。自然保护区的可持续发展是可持续发展思想在自然保护区的应用[8]。龙勤和胡晓运用系统及生态学理论分析了森林生态系统类自然保护区森林生态系统的演化机制及其可持续条件，并且提出了这类自然保护区的森林生态系统具有耗散结构的特性[9]。韩念勇、徐琼瑜、胡伟强、王祥荣分别就我国自然保护区可持续发展管理政策[10][11]和模式[12][13]进行了探讨，提出改革体制、推行开放式、参与式和适应式的管理、制定自然保护区内资源可持续利用和管理政策等建议。
1.2 区域经济理论
区域经济理论是在区位论与发展经济学有关理论的基础上逐渐演化发展形成的
[14]。区域经济学是经济学和地理学交叉而成的，是一门关于人的空间经济活动规律和经济的区域秩序和区域组织的科学。杜贝认为，区域经济学是以经济的观点，研究在资源均匀分配且不能完全自由流动的世界中，各个地区的差异以及地区间的关系的科学[15]。区域经济系统从根本上讲是区域内的劳动与自然界结合的产物。主要研究经济资源的合理配置与国民经济的地域协调发展。而中国的区域经济学是在20世纪80年代才蓬勃发展起来的，并且形成了具有中国特色的区域经济学[16]。
自然保护区是划定出来用以保护自然资源和自然、文化历史遗产的一定区域，为维持这一区域的协调发展，处理好区域利益与整体利益以及区域之间的利益是至关重要的。区域经济理论在自然保护区社区共管方面的指导作用，主要表现在强调区域内人与自然的和谐关系，体现自然资源保护与经济发展并重。从本质上来讲，发挥自然保护区的生态效益与维系周边社区的经济繁荣是统一的、相辅相成的。[17]因此自然保护管理与区域经济发展是相互协调，互相影响的[18]。
1.3 生态经济学理论
生态经济学创立于上世纪60年代末，是生态学和经济学密切结合的科学[19]，以实现经济生态化、生态经济化和生态系统与经济系统之间的协调发展为目标[20]。其理论核心是生态与经济协调发展原理[21]——社会经济系统与自然生态系统二者之间是相互制约、相互促进的关系。生态经济学比较侧重于代内的生态系统与经济系统的协调和谐[22]。
现代林业肩负着保护性资源经营和生产性产品经营两大历史任务。生态林业在满足森林自身再生的物质需求和生态要求的前提下，为人类生产生活提供最优的生态服务和经济贡献[23]。自然保护区是一个以自然保护为目的的生态系统，当地社区的正常运作是以经济发展为基础的，二者之间的关系必定遵循生态经济协调发展原理。根据生态经济学原理和系统论，自然保护区与当地社区通过物质流、能量流、信息流及物种流的传输和交换构成生态经济系统，是一个层次结构化、功能多样化、管理复杂化、效益长期化的自然——社会——经济复合体系。复合生态经济系统具有一定的调节控制功能，通过系统的反馈作用，能够形成一定的资源持续供给能力、环境持续容纳能力、自然持续缓冲能力和人类组织调节能力。[24]
1.4 参与式发展理论
社区参与是发展经济学的新兴理论，起源于对传统发展模式的反思，成长于对发展中国家援助的实践[25]。从20世纪70年代后期，这种强调以人为中心，以满足广大民众需求为目标的参与式发展观，逐步为联合国、世界银行和一些发达国家在开展发展援助时所采用。并在20世纪80年代末至90年代初传入我国，逐步形成了一套参
与式理论和实践方法[26]。参与是在对产生利益的活动进行选择及努力行动之前的介入[27]。社区参与是受益人影响发展项目的实施及方向的一种积极主动的过程[28]。
参与式发展理论认为，发展动力源自发展主体本身，外界帮助只是一种激励手段，不能取代发展主体[29]，社区参与是促进社会发展的重要力量[30]。参与式林业将参与式发展理论和方法运用到森林资源管理中，是一个森林经营的思想，重在强调森林经营必须和乡村发展紧密联系，社区居民必须积极参与森林经营活动并受益。它涉及到政府、市场、社区、可持续发展、现代科技和传统知识以及系统的整体综合观等方面[31]。
2 自然保护区社区发展管理模式的国内外探索研究
2.1 参与式自然保护区管理
社区参与自然保护区管理，是自然保护区协调自然资源保护与区域经济发展的有效途径，也是自然保护区经营管理模式的类型和拓展保护区伙伴关系的策略 [32][33]。国内外对此研究都颇多。
世界银行定义“参与性是一个过程，通过这一过程，相关者(stakeholders)共同影响和控制发展的导向、决策权和影响到他们的资源”[34]。Brohman John归纳参与性的基本特征为：(1)社区的决策角色；(2)项目中的公平受益； (3)社区对决策有贡献；(4)社区不单有自愿的贡献,同时亦有控制权[35]。David Brown(1999) 从管理的有效性、影响、公平、生计、管理能力、成本——收益、适应性、治理、发展观念等方面概括了当地人参与资源管理方面的作用[36]。
周世强（1999）认为实现社区参与自然保护区的经营管理有两种类型：一是自然保护与社区发展统一管理；二是自然保护区与边际区域协调管理[37]。任啸（2005）认为九寨沟自然保护区在社区参与管理中具有典型性，在实践中摸索了一套社区参与管理的模式：设立专门机构和利用社区自由组织对居民进行管理、创造多渠道社区居民就业和参与管理、组建股份制旅游经营公司，建立公平的利益分配机制等[38]。何俊等(2007)把参与式方法应用在我国集体林权制度改革中，认为林权改革参与式理论核心是还权于民、还利与民的过程[39]。李荣（2004）从赋权在社区参与森林资源管理中的重要意义的角度，认为实现森林资源的可持续经营，必须赋予社区一定的权利并确保他们在森林资源管理中的主体地位[40]。这种管理模式克服了自然保护与社区发展统一管理模式的弊端，有利于集中保护管理力量开展野外巡护和环境监测，减少基础设施的大量投资，但对社区不能直接管理各项事务，缺乏有效的监督和惩治机构[41](陈挺舫、李荣禄，1998)。
2.2 森林资源的社区管理模式
重视和加强生态建设，追求人与自然的和谐，已经越来越成为人类的共识和世界
林业发展的潮流。只有形成和谐统一的天人关系，才是人类赖以可持续生存和发展的理想境界[42]。社会公正下的自然与社区和谐发展伦理，成为保护区管理的核心[43]。林业是“社会、生态”系统中的一个子系统，是人类社会健康和谐稳定发展的基础产业。和谐林业即以和谐统一的理论为指导，以现代科学技术为手段，全社会协调参与社会、森林生态系统的经营与管理，协调人与人的社会关系和人与自然的生态关系，实现人与自然的和谐共荣[44]。李玉荣（2007）针对目前森林资源管理体制不利于调动当地社区农民的积极性现状，为有效平衡森林资源管理主体与参与主体的利益关系，提出了建立森林资源的社区管理模式，认为森林周边的社区群众能够实施对森林有效保护行为，促进以环境为友的经济发展活动，实现“和谐林业”“人地共荣”的发展目标[45]。森林资源管理需要建立符合其特点的社区管理制度，这种管理制度有助于当地社区实现其使用者的权利[46]。
森林资源社区管理突出了社区成员在森林资源经营管理整个过程的参与及主体地位，强调社区的决策权和受益权相统一。并且注重当地传统知识的运用，以及资源管理的可持续性。
2.3 保护区社区“契约式管理”
社会契约最初作为一种社会规范是自然而然地产生的[47]。张礼新（2010）针对典型的以集体林地为主体的自然保护区湖南六步溪自然保护区，通过分析社区发展对自然保护区建设的影响，提出保护区社区“契约式管理”模式以及处理和协调保护区建设与社区经济发展的保障机制。社区契约管理模式，即保护区管理局与社区在保护区范围内实施禁伐、禁猎和退耕还林以及保障社区居民生计等问题进行平等协商，签订具有约束力的“管理契约”，明确约定双方权利和义务，构建保护区、社区双向约束、双向监督、共同遵守的社区共管模式。推行保护区社区契约管理，一是必须遵循国家的法律法规，二是必须遵循以人为本、平等互利的原则。此种模式的推行，为保护区的保护和社区的稳定和谐发挥积极作用。[48]
2.4 中央统一指导和管辖，地方自主管理的模式
郑伟伟（2010）分析了国内外自然保护区管理主体及其权责、管理的运行过程，指出我国自然保护区管理模式的选择，应体现以中央管理权限的部门集中化，管理机构的法定化，管理过程的制度化，经营主体的多样化这四个特征，即中央统一指导和管辖，地方自主管理的模式。这种模式能够有效的避免多头管理、交叉管理和部门利益的条块分割。同时，更能有效的利用广泛的社会力量参与自然保护区的管理。[49] 2.5 自然保护区社区共管模式
全球环境基金(GEF)在中国保护区管理项目中的提法，即社区共管是指让社区参
与保护方案的决策、实施和评估，并与保护区共同管理自然资源的管理模式。
社区共管又称为“参与性管理”、“合作管理”等,指在一定的自然资源区域内,两个或两个以上的社会群体共同协商、决策、实施自然资源管理的过程,并且保证权利、义务和管理成效的公平分配[50]。20世纪90年初我国一些自然保护区开始实施社区共管这一管理模式。
社区共管应该是是一种契约[51]，强调各利益主体以平等方式参与决策与管理,分享权利和利益。促进社区共管,必须有制度作为保障[52]。社区共管的目标具有双重性，即生物多样性保护和可持续社区发展的结合(国家林业局野生动植物保护司，2002）[53]。张金良等（1999）认为社区共管是一种全新的保护管理模式，其实质是让社区参与保护方案的决策、实施和评估，并与保护区共同管理自然资源的管理模式，其目的在于通过帮助社区合理地使用资源来达到保护生物多样性的最终目的[54]。张宏等（2004）认为社区共管是我国自然保护区资源管理模式的有益探索,兼顾了当地政府和社区居民的利益，显示了其在协调资源保护与当地经济发展中的独特优势55]。丁泽斌等认为资源管理联片共管，资源保护联防协作，资源利用联手合作可以达到保护区和社区共同管理、共同受益和共同发展的目的[56]。
3 保护区建设：先进国家保护区社区管理模式的经验研究
建立自然保护区是保护自然资源、生态环境、生物多样性的一项重要举措。然而,这仅仅是保护资源和环境的第一步，采取何种模式、如何有效地管理好保护区，则是摆在我们面前的一个更加重要的问题。世界上其他国家的成功经验或许有助于中国自然保护区的建设与发展。
3.1 印度联合森林经营管理
联合森林经营管理是印度独创的社会林业发展新模式。20世纪70年代，政府开始鼓励公众参与国有森林的管理，促使了联合森林经营形式的出现。1988年以后，印度政府开始推行联合森林管理（Joint forest management）项目，并把它作为社区林业的主要形式之一，从而社会林业开始向社区林业过度。1997年，印度政府在全国实施“联合森林管理法令”，并在村一级建立非政府性的管理委员会——“村级林业发展执行委员会”以组织实施及协调村级森林管理活动。在印度大多数实行联合森林经营的社区，原来遭破坏或退化的森林己不同程度地得到恢复，生物多样性也得到丰富。[57]联合森林管理的主要特点是：社区居民参与政府所有的林地经营管理与决策，采取天然更新的方式造林，而不是采取种植园的方式，社区居民参与决策和森林资源利益分享，社区居民可以分享25%～50%的木材销售收入和全部非木材林产品[58]。另外，该模式还拓宽解决各种问题的可能性，如树种选择、最终利益分享、产品
定价和一系列林业部门不能单独处理的其他问题[59]。
但这种经营模式中也存在一定缺陷，如：缺乏法律支持、对社区参与激励不足、造林活动中专业技术问题重视不够、村级林业委员会决策权有限、妇女决策作用过小、各地联合森林经营发展不平衡[60][61]。
3.2 英国伦敦多方参与合作型的管理模式
伦敦保护区的管理由某个机构或几个机构共同执行，自然保护区实行的是因区制宜、多方参与合作型的管理模式。根据自然保护区的类型、规模、当地社区群众的兴趣及资金的供给等因素，伦敦的自然保护区采取由地方权力机构管理、非官方组织管理和当地社区管理等形式。[62]一般，大型的自然保护区由市议会或大型非官方组织(如伦敦野生生物协会London Wildlife Trust)管理,而较小的自然公园和社区花园则往往由当地非官方组织(如伦敦野生生物协会的分支机构)或社区居民管理[63]。
3.3 新西兰自然保护区管理模式主要有两种：政府管理和公众参与相结合的模式及保护与旅游开发相结合的发展模式
新西兰以具有最完善的保护区管理系统而著称，是世界上最早成立自然保护区的国家之一。（1）政府管理与公众参与相结合的发展模式：自然保护区管理部是新西兰政府负责保护区系统管理的核心，也是保护区体系主要和最高的管理机构，主要负责大尺度的统筹，致力于自然资源和历史遗产的保护和管理和建立公共自然保护区的再生能力。而各保护区自己的管理机构则完全为其自身的管理对象服务。公众可直接或间接参加到保护区的管理与日常维护，或者对保护区管理层和游客进行监督。（2）保护与旅游开发相结合：新西兰对保护区旅游有相当严格的规定，绝大多数保护区只允许徒步旅行。几乎所有的保护区都只提供有偿旅游，给游客提供帐篷、睡袋等，但保护区内禁止烧烤和做饭，只允许在部分区域吸烟。此外，游客不能携带可能引起外来物种人侵的东西人内，也不能随便移动保护区内的东西。[64]
3.4日本完备的森林计划制度
日本的林业建设重在保护，以发挥森林的综合效益为主，不片面追求短期的直接经济效益。日本有比较健全的包含宏观层面、中间层面、以及基层层面的森林计划体系，通过这三个层次的森林计划制度，最大限度地使森林计划符合全社会对森林经营的期待。在日本实行严格的林权管理制度，国家对林业建设采取积极的扶持政策。[65] 3.5 尼泊尔森林利用者小组管理
19778年尼泊尔引入社会林业，并在一些双边或多边捐助机构的支持下开始实施。并在1993年的《森林法》和1995年的《森林法规》中，对国家森林转交给当地村民森林使用小组的范围、目的、途径、程序等做出了具体建议。尤其要指出的是，
被包围在村社之间的国家公园和自然保护区，也开始在一定范围内采用社区林业的概念、理论与方法进行管理。到2002年，尼泊尔的社会森林面积已达847282hm2,这些森林由遍布全国至少10969个森林利用者小组管理。2000年，尼泊尔林业部门的官员制定了促进社会森林经营的方针，其后通过召开研讨会的形式收集各方的建议对此方针进行修订。按照《森林法》，区林业办公室官员有权直接将国家森林转交给村民森林使用小组。村民森林使用小组是村民自己的管理机构，他们可以在林地上种植非用材林、长期经济作物、商品林和非木材加工等；法律允许他们销售自己的林业产品，并且能将他们的收入自由地投入到社区林业发展项目的活动。村民森林使用小组还有机会同国家级的社区林业发展网络讨论他们遇到的问题，以及如何加强他们自身制度化的途径。[66][67]
4 我国自然保护区社区发展管理的现状、问题与对策研究
我国自然保护区事业起步较晚，新中国成立后的1956年才建立了第一个自然保护区，经历了数量从无到有、规模从小到大、功能从单一到综合的发展历程。在发展的过程中自然保护区社区发展管理在实践探索中即取得了相应的成就，但也面临一些急需解决的问题。在借鉴国外实践经验的过程中，学术界更加注重结合中国的国情提出了一系列的对策建议。
4.1 我国自然保护区社区发展管理的现状研究
4.1.1 相关的政策、法规在探索中逐步出台[68]
早在1962年，国务院发布了《关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》，要求各地在珍稀鸟兽的主要栖息繁殖地建立自然保护区。1979年，原林业部等八部门联合发布了《关于自然保护区管理、规划和科学考察工作的通知》。1998年，国务院办公厅发布了《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》，要求进一步提高认识，严格执法、强化管理，加大投入，促进自然保护区事业健康发展。2002年环保总局与原国家计委、财政部、国家林业局、国土资源部、农业部、建设部等七部门发布了《关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》，针对自然保护区发展中的突出问题，提出具体改进措施和要求。
全国人大先后颁布了《环境保护法》、《野生动物保护法》、《森林法》《草原法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》等自然保护区相关法律。1994年，国务院发布实施了《自然保护区条例》，这是第一部自然保护区专门法规。有关部门也制定了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《自然保护区土地管理办法》等部门规章。这些法律法规的制定，使自然保护区建设管理有法可依、有章可循，有力推进了自然保护区事
业发展。
4.1.2 我国自然保护区管理现状[69]
中国自然保护区分森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹等9大类型，前5种属林业部门主管，数量最多，达1538处，国家级的164处，后4种类型中，草原归属农业部，海洋属于国家海洋局，而自然遗迹、古生物遗迹的行政管理权则属于地矿部门。四大行政管理部门之外，又由国家环保总局进行综合协调。各个行政部门根据各自的法律法规来划定保护区，常常会出现交叉、“撞车”现象。一种类型的自然保护区，有可能林业也在管，环保也要建。管理制度本身就很不清晰。保护区管理体制的另一大难题，就是业务指导与实际管理权的分离。一个自然保护区产生的流程是：由地方行政主管部门提出可行性报告，交由当地环保局审查，若是地方级自然保护区，则由当地政府审批；若是国家级自然保护区，就报中央政府审批。批准后，保护区的人员组成、工资待遇、经费开支等，全由地方政府承担，国家林业局、农业部等中央行政主管部门，只对保护区进行业务指导。那么当地方利益与生态保护发生矛盾时，保护区的管理者就相当头疼了。
4.1.3 我国自然保护区土地权属现状[70][71]
我国的土地按照所有权的不同可以划分为国有土地和集体所有土地，农村主要以集体土地为主。除了在国有林（农）场基础上建立起来的自然保护区外，大多数自然保护区都包含有集体土地，有的甚至完全建立在农村集体土地之上。
自然保护区的建立却留下了一些权属问题。一是土地权属不清。目前有些自然保护区在名义上的土地权属和界限是清晰的，但保护区和周边社区对于自然保护区管理机构对于边界的认识不同还有一些自然保护区，边界自身清楚，且土地权属也清晰，但是在确权的过程中没有得到周边社区的认可，这些都会引起保护区与周边社区的冲突。二是自然保护区内集体土地使用权受限制。根据我国现行《自然保护区条例》相关规定，我国自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。核心区除依照该条例第27条的规定经批准从事科学研究活动外，禁止任何单位和个人进入。同时，规定了缓冲区内只准进入从事科学研究观测活动。土地使用权的限制，对当地的经济发展在某种程度上产生了抑制的作用，严重的影响了当地居民的生存和发展机会。三是土地收益受到限制。土地按其权属可分为国家所有和集体所有。目前大约有1/4的保护区面积属于集体土地，周边社区拥有自然保护区的土地和森林资源，但对土地和自然资源的利用受到严格限制，而且还得不到任何补偿或只有很低的补偿。自然保护区土地权属存在的一系列问题不仅影响了当地社区的经济发展和居民收入，而且不利于自然保护区长期建设与发展。
4.1.4 我国自然保护区生态补偿实践[72]
首先，生态补偿有相关的法律法规依据。如1998年7月1日新修改的《森林法》规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”2000年，国家又发布《森林法实施条例》规定：“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”。其次，相关部门以国家政策的形式推动生态补偿的建立。如1993年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》（国发[1993]15号），指出“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。 2004年正式建立中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。中央森林生态效益补偿基金的建立，标志着我国森林生态效益补偿基金制度从实质上建立起来了。另外，在探索实践上地方自主性较强。如浙江省是第一个以较系统的方式全面推进生态补偿实践的省份。2005年8月浙江省政府颁布了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，确立了建立生态补偿机制的基本原则，即“受益补偿、损害赔偿”、“统筹协调、共同发展”、“循序渐进、先易后难”、“多方并举、合理推进”原则。一些地方政府也制定了政府规章。广东省政府1998年10月26日颁布了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，明确了由政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿，其中省财政对省核定的生态公益林按375元/年/公顷给予补偿，不足部分由市、县政府给予补偿。
4.1.5 自然保护区建设实践意义：保护了国家战略资源、维护了国家生态安全、促进了人与自然和谐发展[73]
自然保护区是生物资源的天然储存库，保护了我国丰富的生物多样性和生物物种资源，为经济社会持续发展和维护中华民族的长远利益提供了重要的物质基础。自然保护区保护了我国80%的陆地自然生态系统类型、40%的天然湿地、20%的天然林、85%的野生动植物种群、65%的高等植物群落。我国自然环境最洁净、自然遗产最珍贵、自然景观最优美、生物多样性最丰富、生态功能最重要的区域，都存在于自然保护区中。
自然保护区内保存较完好的生态系统、珍稀动植物、特殊自然遗迹和自然景观，为公众提供了良好的休闲旅游场所，自然保护区成为人与自然和谐共存的重要载体。自然保护区的建立，弘扬了绿色文化，发展了绿色文明，提高了公众素养，促进了社会进步。很多自然保护区通过建立社区共管机制，在保护区试验区内开展生态旅游、多种经营等自然资源的合理利用等方式，指导和带动社区群众脱贫致富，促进地方经济发展，实现了保护与发展的有机结合。
4.2 自然保护区社区发展管理实践：国外借鉴与我国存在的问题及对策研究
4.2.1 法制问题与对策研究
自然保护区的立法也是伴随自然保护区的产生而出现的，它是自然保护区事业中不可缺少的组成部门，是用来调整与自然保护区相关的法律关系的，其中既包括人与自然保护区的关系，也包括自然保护区自身包含的法律关系。
国外关于自然保护区立法：缺乏法律保障的共管是脆弱的[74]。世界上许多国家都建立了相应完善的自然保护区法律体系。美国是世界上环境与资源法发展较早、环境保护法律制度体系较为完善的国家，它的自然保护区包括野生动物保护区和国家公园[75]；日本也是环境法制最健全的国家之一，它对自然保护区的法律保护主要由《自然环境保全法》和地方公共团体制定通过的自然保护条例组成[76]；在前苏联，自然保护区等特殊环境的法律保护，主要由各加盟共和国调整，主要通过建立自然保护区、国家自然公园等形式来进行[77]。在瑞典，实施法律的最有效的措施是许可制度，这是以保护和合理开发利用自然资源为目的的许可制，同时许可制度也是保证法律实施的手段之一[78]。而澳大利亚是唯一尝试推行环境法典化的国家。1999年，澳大利亚将原有的涉及污染防治和生物多样性保护的5部单行法律综合成1部法律[79]。
世界各国自然保护区立法的趋势：制订出统一的自然保护区基本法；在自然保护区基本法基础上，其他相关法律对与自然保护区相关事宜做出详细规定；自然保护区立法的体系化与层次化；立法呈现出便于操作、利于执法的特点；省、州一级的自然保护区立法也以“法”的形式颁布。[80]
从我国自然保护区立法的现状分析，虽然我国自然保护区以国家宪法为依据，环境基本法为基础，单项专门法为主干，国际条约为补充的保护区制度建设的体系框架已基本确立[81]，但对社区共管而言，无明确的法律地位及政策依据，大都靠行政命令运作，这种政策法律的缺失，使不少共管委员会提交的共管方案和决策，变成一纸空文。自然保护区立法体现出不全面、不易操作等特点，其立法上的缺陷给自然保护区的管理、监督、执法等工作带来难度[82]。马燕（2006）认为我国自然保护区法制建设存在以下问题：法律制度不健全，保障机制缺乏；现行法律制度片面强调保护，未全面考虑保护与发展；现行法规中未能引入市场经济的手段；管理体制尚需完善，管理机制运行缺乏保障；国家投入不足，监管缺乏应有的资金保障；法律责任制度不健全，对违法行为处罚力度不够等[83]。王权典（2007）认为我国有关自然保护区的法律法规及政策纲要或过于抽象、原则，或显得分散、零乱；相关立法之间缺乏必要的统一与协调；法律规制内容粗略单薄,不能适应新情况或无助于解决新问题；有关法律责任
的规定不严、追究机制不灵、衔接不顺、内容不全等[84]。
没有法律的确切依据，实践中自然保护区的管理体制呈现出混乱和保护不利的现象。各国经验表明，自然保护区事业的健康、顺利发展、与健全自然保护区法制是分不开的；自然保护区建设水平比较高的国家，如前苏联、美国、澳大利亚、日本等，一般都建有比较完善的自然保护区法律制度[85]。而我国有关自然保护区发展的法律机制又存在一系列的问题。所以，加强我国自然保护区立法是顺应时代发展的要求。王权典(2007)认为未来《自然保护区法》应采取综合性立法模式，在调整范围、管理体制、基本制度、法律责任等方面做出创新性设计[86]。周珂等（2007）认为,中国自然保护区立法应该以“保护地”取代“保护区”的称呼，确立“严格保护”、“保护优先、适度开发”和“择项保护以实现可持续利用”的保护地分类体系，并通过借鉴IUCN 体系，扩大中国自然保护区立法的调整范围[87]。而邹丽梅等（2007）则指出《自然保护区法》立法模式如何选择,调整对象、执法主体、资金投入机制、政府行为、资源产权问题如何处理，是立法中需要解决的问题[88]。中国是进行自然保护区专门立法较晚的国家，许多国家已经制定了专门的自然保护区立法，对对我国目前进行自然保护区立法都不无借鉴意义[89]。
4.2.2 生态补偿机制问题及对策研究
近40年来，人们通常把主要精力用于生态环境保护和治理的研究，而生态补偿领域的研究则相对滞后[90]。国内外生态补偿方面的研究如下：
国外研究，Plantinga等(2001)研究了不同补助条件下农民愿意退耕的供给曲线，并利用供给曲线预测未来可能的退耕量和补助标准[91]。Harnndar(1999)运用线性规划和灵敏度分析确定农民退耕地的机会成本，通过与机会成本比较给出了可能的补助水平[92]。Mcharty等（2003）就如何协调造林与耕作之间的关系进行深入研究，运用回归分析计算林业和农业政策的经济激励机制对私人造林倾向的影响[93]。德国drechsler（2001）等利用生态学与经济学相结合的方法，设计了一套生态经济模拟程序，用以设计生物多样性保护的生态补偿方案[94]。
森林生态效益补偿的实质是通过对森林生态产品或服务进行补偿，实现外部性内部化，从而实现资源最优配置，激励森林生态产品的提供者。补偿额不仅取决于生态产品用途的大小，而且取决于生产者的机会成本和需求者的边际效用[95]。生态效益补偿价格是自然、经济和社会多因素的函数[96]。
在我国，自然保护区的建立与发展过程中面临两方面的补偿问题，一方面是生态补偿问题，这是伴随自然保护区的建立而产生的。周莉等（2009）认为，保护区周边居民承担了保护成本却没有得到足够的补偿，由此导致保护区和社区之间的利益冲突
[97][98]。尤艳馨(2007)在其博士论文中系统总结了我国生态补偿制度存在的一系列问题，如法律法规不健全，激励和奖惩机制缺乏；投融资渠道单一，难以保障生态保护与补偿的持续进行；补偿方式简单，难以解决生态破坏的深层次问题；管理和执行中的条块分割，政出多门，实施主体不明晰；生态补偿的基础性工作还不完善，生态补偿制度在补偿范围、补偿对象、补偿标准等方面还存在着一些技术上的障碍，在实施中也会引起矛盾和冲突[99]。
进行生态补偿的出发点是为了维护社会公平，公平问题处理不好就会影响社会和谐[100]。如何通过经济手段与相应的政策措施，协调公益性的自然保护与地区发展之间的矛盾，是目前自然保护区管理所面临的基本问题。闵庆文等（2006）指出建立生态补偿机制必须遵循的基本原则与相应的标准, 认为补偿机制的建立要根据各地的具体情况，建立自然保护区生态补偿专项基金，补偿资金来源渠道多元化，补偿方式灵活多样化[101]。谢利玉(2000)对补偿的具体计量方法进行了探讨，提出公益性(工程或实施)项目的环境和社会效益评价指标体系，并以边际机会成本作为定价标准，进行价格调整，使部分外部收益内部化[102]。洪尚群(2001)等认为，完善强有力的补偿制度能提供大量资金，成为环境保护的动力机制、激励机制和协调机制，解决利益矛盾，促进生态建设和环境保护顺利开展[103][104]。宗臻玲、欧明豪等(2001)在长江上游地区生态重建的经济补偿机制研究中，提出建立流域经济补偿机制，实行内部补偿、外部补偿和代际补偿相结合的补偿模式，实现长江流域经济、社会和生态环境的协调发展[105]。
另一方面是自然保护区野生动物损害庄稼补偿问题。野生动物是大多数自然保护区的主要保护区对象，但野生动物对保护区周围地区人、畜、物的破坏，使得野生动物保护与社区居居民生产社干活之间的冲突日趋严重，直接影响到野生动物的保护。野生动物危害的问题已成为世界性的问题，我国大多数自然保护区都存在野生动物危害的问题106]。因此野生动物危害的管理，尤其是建立野生动物危害补偿机制是自然保护区与当地社区发展的重要内容。在我国自然保护区中，野生动物损害的庄稼没有相关赔偿机制支持，保护区土地的规划也受法律方面的限制[107]。张晓妮等（2009）认为农民在遭受损失后却不能获得相应的补偿，保护野生动物与农民的生存发展权之间的矛盾十分突出。产生这种矛盾的主要原因是在法律、法规的缺陷和补偿途径的缺失[108]。
只有建立一个有效的经济补偿机制，才能使受害群众得到及时、足额的补偿[109]。韦惠兰等(2008)认为可以通过有效地利用保险体系,拓宽补偿基金的筹集渠道,建立合理的补偿基金体系等措施，解决野生动物损害林缘社区居民利益的问题，确保社
区居民的生活稳定,促进人与自然的和谐发展[110]。张晓妮等（2009）在研究太白山自然保护区野猪损害庄稼问题时，建议从完善法律、修改补偿程序及手段等方面提出相应的解决对策[111]。
4.2.3 投融资机制问题及对策研究
自然保护区投融资的国际经验：自然保护区融资机制的国际经验有政府拨款；税、费、附加费和补贴；使用费；事业性营销；自然保护抵消债务；联合行动项目和碳吸收项目；多边和双边捐助机构的赠款；基金会赠款；私营部门借贷；国营部门借贷；筹募公司资金和个人捐赠[112]。而美国实行林业基金制度主要内容包括：造林补助基金制度、更新造林信托基金制度、减免国有林固定财产税返还林业的制度[113]。
在我国，自然保护区虽然发展迅速，但是国家对自然保护区投资严重不足，表现为规模过小，资金总量不足，投资结构不合理和投资缺乏标准，随意性大等，这已成为影响自然保护区发展的关键问题[114]。据统计，经济发达国家用于自然保护区的投入每平方公里每年约为2058美元，发展中国家也达到157美元，而中国仅为52.7美元[115]。孙晓明（2008）目前我国自然保护区融资困难的原因主要是对自然保护区的政府投资未纳入政府的财政经常性预算、自然保护区融资渠道不健全、我国目前严格保护的自然保护区面积过大等[116]。
根据国际经验和中国实践,多渠道投融资机制可以包括国家环保预算或专项资金手段、环境经济手段、政策性投资手段、项目融资手段、长期资本融资手段和直接利用外资等[117]。中国自然保护区投资机制研究课题组认为国际自然保护区投资机制可以给我们一些启示：保护区性质属公益事业，需要财政投人为主，同时积极开拓社会筹资渠道；社会捐赠是保护区很重要的一种资金来源；向社会发行彩票，可以为保护区提供一种可观的收人，这是筹集大笔资金的一种有效方法；保护区的创收活动应该由追求利润最大化的企业经营，保证保护区既能获得稳定收人，又能避免承担经营风险；积极争取国际机构和组织的援助、捐款和信贷；保护区可能的收人来源很多，需要保护区自己不断挖掘和探索[118]。田树新等（2006）认为从政府投资、吸引社会损赠、国际投资、自然保护区自筹资金、建立自然保护区生态补偿基金以及个人投资等方面提出了完善我国自然保护区资金投入机制的对策[119]。另外，可以通过征收生态环境费(税)的方式筹集自然保护区专项基金，对具有重要国际意义的保护区，还应当充分利用国际组织的资金支持[120]。徐海根（2001）建议国家财政应设立经常性科目用于国家级自然保护区的建设与管理，积极拓展自然保护区建设的资金渠道，发展保护区产业，完善和实施生态环境补偿费政策，制定有利的税收政策，实行优惠扶贫政策，并加强自然保护区经费的监督与管理[121]。
4.2.4 绩效评估问题及对策研究
在国外，早在60年代后期，自然保护区的评价工作就己经开始发展。此时期研究重点放在评价指标的选定上，认为绝对客观的指标是可以找到的[122]。70年代，对自然保护区的评价和指标的选定不仅涉及到其生物学特征，而且涉及到自然保护区及野生生物对整个生态环境、社会所起的稳定作用[123][124][125]。80年代，较大一部分工作是自然保护区评价理论的探讨和更新[126]。D. F. Wright(1977)和J. M. Klopatek(1981)等在综合各评价指标值时就使用了加权值，并提出了一套包括区域调查、评价指标定量化、指标值综合方面的评价工作[127][128]。Margule和Usher(1984)对评价研究中指标的运用程度进行了探讨，他们以指标之间的相关性为依据而对各评价指标进行分类，从而提出各种评价指标运用的先后次序[129]。
在中国，自然保护区评价方面的研究开始较晚，大多数的研究集中于对某一具体的自然保护区的评价。如刘冀钊、伍玉容(2003)等在《层次分析法在自然保护区生态评价中的应用初探》中对自然保护区的生态评价采用了层次分析法来确定指标的权重，并论述了层次分析法在自然保护区生态评价中的优劣性，层次分析法逐渐成为对自然保护区进行定量评价的一种趋势[130]。王幼臣，张晓静(1996)从保护区社会影响的三个方面：社会经济、生态环境、其它社会因素出发，制定了区域经济发展、保持水土、社会福利等19个指标[131]。
目前我国自然保护区社区共管工作尚处于探索阶段，对共管效果科学评价体系尚未建立起来。已有的共管效果的评价是将自然保护区管理工作和社区发展单独进行评价，忽略了二者之间的相互影响和相互促进关系[132]。而目前针对自然保护区绩效评估的研究并不多。李彧挥等（2006）通过借鉴生态经济和项目评估方面的研究成果，建立一套符合我国国情的社区共管绩效评估方法。在社区共管绩效评估指标体系中，将效率、公平和可持续性作为1级指标，构成指标体系的基本框架。为保证指标的可操作性，每项1级指标可分解成更多层次的亚指标[133]。翟昊等（2004）用定性的方法对宁夏自然保护区建设进展的绩效进行了简单的文字描述[134]。王周绪(2008)认为社区林业评估是动员群众积极参与林业建设、落实科学发展观的一个好方法，值得推广[135]。对自然保护区社区共管效果科学合理的评价有利于对社区共管工作进行科学的指导。因此，急需建立符合我国社区共管实际情况的评估机制，从根本上解决自然保护区管理与社区发展的矛盾冲突，促进自然保护区和社区环境、经济的可持续发展。
4.2.5 自然保护区社区发展管理中的权利问题及对策研究
在国外，关于社区居民在保护区管理中的权益问题，Mayaka T(2002)，Castro(2001)，(Worah S(2002)认为大多数项目的运行结果表明，与其他利益群体相
比，社区居民往往处于弱势，很难获得预期的收益或真正参与到保护区的管理中[136][137][138]。要实现社区共管设想，Ingle AW(1999)认为就要通过不同利益群体之间的权利共享和共同决策来改善资源管理过程，使管理能够对多种需求做出反应，而只有当社区居民拥有与其他利益群体共享的权利，并从资源保护与利用中获得收益时，才有可能实现有效的管理[139]。
在中国，处于社会主义新农村建设和全面构建社会主义和谐社会时期，自然保护区集体土地权属管理主要采取无偿或低偿的强制性征地的政策工具模式已陷入困境[140]。侯豫顺等（2002）认为保护区建立前后面临的权属问题有：（1）建立保护区前土地权属是清楚的，但建立之后，“保护区归国家所有”的权属界定改变了原有部分集体林和自留山的权属关系，集体和个人丧失了对原有土(林)地林木的所有权；（2）建立保护区前有的土地或林木权属本身不清楚，保护区建立后就明确了权属关系(为国家所有)，导致社区或当地政府对保护区部分土地或林木提出权属异议；（3）权属明确,但使用权变更或管理权不明[141]。陈俊荣（2008）指出现有的产权界定束缚社区共管的开展，不能满足社区共管的需求[142]。
学术界对社区居民在自然保护区管理与发展中的权利问题进行了深入的探讨。自然保护区可持续发展的目标是通过让当地居民积极参与自然保护工作并让他们得到经济利益来实现的，当地居民参与保护工作必须被赋予合法的权力，决策应该通过与当地居民的开放式交流来制定，而不是向过去那种运用法律和行政的强制手段[143]。同时，在实施自然保护区社区共管时，要处理好不同利益群体之间的权利平衡问题。肖建华等(2009)认为当前解决自然保护区集体土地权属问题的重点是对强制性政策工具加以改进，引进生态补偿等方式，同时实行自然保护区社区共管契约[144]。杨欣等（2007）认为可以通过采取理顺自然保护区土地权属管理相关法律法规之间的关系，由法律授权赋予保护区管理机构足够的权力，对保护区内的自然资源(包括土地)进行统一管理，协调好保护区与保护区内居民及周边社区居民的利益关系等措施，解决我国自然保护区土地权属问题[145]。尚艳春等（2006）指出社区共管推动了自然保护区权力机制的调整与重构，认为实行社区共管后权力机制的基础由国家法令转变为以法令为依据，以各利益相关者的合作为基础，社区共管的实施改变了权利主体和客体地位、权力机制运作方向，使权力实施状态由强制性转变为交换性[146]。
4.2.6 自然保护区社区发展管理中的冲突及解决对策
保护区实现有效管理的最大障碍是保护区与周边社区的矛盾与冲突问题。这也是当前自然保护区建设所面临的普遍问题。在提到自然保护区所在地与周边社区居民及社区经济发展时，Naughton Treves L(1999)指出周边居民的敌对态度是造成自然保
护区失败的重要原因[147]。这些冲突主要表现在资源利用、破坏赔偿、林木土地权属、消费习俗、宗教文化等方面[148]。
在我国，自然保护区与周边社区居民的冲突主要表现在保护性政策与发展性政策方面也有冲突——权属冲突、政策冲突、社会经济活动冲突[149]，以及环境保护观念、管理体制、资源利用和分配、资金投入以及技术扶持等方面的矛盾冲突[150][151]。保护区周边社区社会经济活动单一，生活出路少，面临生存和经济发展的压力更大，他们与保护区之间在土地和林木权属、自然资源利用和利益分配等方面的矛盾和冲突，已经成为无法回避的现实，这些冲突也会随着保护区的继续扩建而愈加广泛和激烈[152]。
减缓自然保护区与周边社区发展之间的冲突，应在分析周边社区居民需求的基础上，根据产权交易理论，建立自然保护区与周边社区居民长期稳定的利益共享机制，寻求实现社区发展与资源保护协调统一[153]。要从保护区和社区可持续发展的角度出发，提出解决自然保护区社区共管中主要冲突的对策和建议。建立社区共管、合理利用资源、完善管理法规、发展教育、改善社区能源结构、生态移民[154]。薛美蓉等（2008）提出了提高社区居民参与性、合理利用资源、健全相关法律法规体系、完善社区共管激励机制完善野生动物破坏补偿机制、加大资金投入力度、完善共管效果评估机制体系等解决或缓解社区共管中各种冲突与矛盾的途径与措施[155]。
5 总结
美国新制度经济学派代表人物道格拉斯·C·诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[156]。自然保护区的建立与发展离不开相应制度的支撑。国内外的学者对自然保护区及其社区发展管理从理论依据、管理模式以及相应的法律、补偿、投融资、绩效评估、权属、保护区发展过程中存在的冲突等方面的问题与对策进行了深入的探讨，其中对于我国的借鉴意义是不言而喻的。虽然已经开展的相关科学研究，对于一些具体和专业研究已经非常深入，而且涉及面比较广，但是从总体上看，还是存在一些失衡和欠缺：（1）已有的研究过多的关注的是涉及自然保护区社区管理的某个或某些要素，缺少对各要素系统性和整体性研究。这也是自然保护区社区发展管理中一些问题长期存在而难以解决的原因之一。
（2）已有研究主要的焦点集中在自然保护区社区管理的理论研究和政策建议层次上，以至于脱离实际，不能充分其作用。
（3）已有的研究主要集中在自然科学的领域，对于自然保护区的社会科学研究还相对不足，尤其是自然保护区与社区经济社会协调发展的相关保护战略、政策制定、
体制改革和实施机制方面的研究。
（4）已有的研究是以自然保护区的保护为核心的，对保护区周边社区的关注不够，尤其是两者的协调发展尚需进一步研究。
（5）已有的研究大多存在于个案研究，缺乏比较分析。
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