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城市管理综合执法的实践与思考

城市管理综合执法的实践与思考

东营市城市管理行政执法局河口区分局成立于2003年8月,分局组建以来,以“政治建队,作风过硬,依法行政,奉献社会,服务群众”为工作方针,认真全面履行所赋予的工作职能,边组建,边实践,边探索,边完善提高,在理顺城市管理体制和城市管理工作中取得了突破性进展,收到显著效果。
一、建立一支城市管理综合执法队伍的必要性和紧迫性
积极而迅速地组建一支队伍进行城市管理综合执法的必要性和紧迫性主要体现在以下几个方面:
第一,河口区近几年加大城市建设力度,在城市硬件建设上发生了质的飞跃。城市建设已初具规模,随之而来的紧迫而突出的问题就是城市管理问题。高水平的城市建设需要高水平的城市管理,城市管理跟不上,就不能充分发挥城市的载体功能,城市管理上去了,将大大提高城市建设投资的经济效益和社会效益。城市管理中最关键的问题是管理体制问题。实践使我们认识到,建设现代化城市,必须有一支具有高度权威,拉得出、打得胜的城市管理综合执法队伍。
第二,依法行政是依法治国的重要内容。建立一支城市管理综合执法队伍,相对集中行政处罚权在城市管理中集中有效地进行依法管理、依法行政。这种改革和创新,不仅可以解决城市管理中执法体制不顺的问题,还可以大大提高城市管理的力度和水平,实现在管理中达到执法与服务的统一。
第三,在城市管理的实际工作中,以往市容环境卫生、规划、绿化、市政、工商、环保、公安交通等行政机关各自行使处罚权的管理方式存在着明显缺陷。一是政出多门,多头管理,使执法力量分散,力度不够,治理能力不强;二是业务范围严重交叉,容易形成推诿扯皮,不利于协调工作;三是容易形成从各自部门利益出发,各行其是,难以形成整体合力;四是审批与管理处罚集于一身,不利于监督。去年上半年试行过“联合执法”,但由于不是独立的执法主体,没有从根本上解决问题。实行一支队伍综合执法以来,情况发生了根本变化,体制顺、模式清、区领导省心、人民群众称赞、相对人满意,城市管理水平有了较大提高。理论与实践告诉我们,按照《行政处罚法》的要求,相对集中行政处罚权,实行一支队伍综合执法确有必要。
基于上述认识,按照行政管理与行政处罚适当分离的原则,河口区从去年下半年开始,按照市政府的要求和市政府(90)号令的规定,将市容环境卫生、规划、绿化、市政、环境保护、工商、公安交通等管理行政机关行使的全部或部分行政处

罚权移交区城市管理行政执法分局集中行使。
新组建的河口区城市管理行政执法分局,是具有执法主体资格的正科级单位,人员组成是以原城建监察大队为基础,不足部分从应往届大中专毕业生中公开招考录用。分局(大队)机关设办公室、法制股、案件审理股、督察室四个职能股室,下设三个中队,另设城市管理治安办公室,民警长期进驻分局机关,发挥着保驾护航的作用,形成了“两驾马车,四轮驱动”的强大阵势。分局(大队)总编制88人,其中行政编制16人,事业编制72人,分局(大队)为区财政全额拨款单位。办公用房和部分设备、车辆,由区建设局划转,不足部分由区财政拨款解决。
二、实施综合执法必须实现观念和管理方式上的转变
实行一支队伍综合执法是我们面临的一个新课题。为使其有效实施,我们在借鉴外省、市经验的同时,结合河口区的实际进行了大胆的实践,初步探索出了一条具有河口区特色的城市管理行政执法路子。
(一)切实转变观念,全面履行职责。由于受多年传统管理模式的影响,实施相对集中行政处罚权后,一些队员的观念仍停留在单一的执法上,缺乏综合管理意识,管理方式、工作方法不适应现代城市管理的要求。为此,分局(大队)领导十分注重教育和培训,实行每周集中学习一次,每月组织一次政治理论或法律法规的闭卷考试,积极引导全体队员解放思想、更新观念、明确职责,切实把观念由单一执法转变到综合执法上来。工作中,我们边实践边完善,敢于否定过去、否定自己,针对执法中出现的新情况、新问题,随时调整工作思路和工作重点,全面行使了法律赋予我们的各项职权,有效地实施了城市管理行政处罚权。
(二)转变管理方式,实现长效管理。在过去的管理方式下,由于日常工作不到位,城管队员常常扮演“消防队员”的角色,哪里有问题就突击治理一番,治标不治本,致使违章现象反复出现,治理成果难以巩固。为改变这种状况,分局(大队)转变管理方式,把“人治”变“法治”作为城市管理行政执法的核心,变“弹性管理”为“钢性管理”,实行量化目标管理责任制,定岗、定人、定责、定时,将原来运动式、突击式管理改为长效管理。
(三)实行规范管理,促进依法行政。为使城市管理综合执法工作尽快步入法制化、规范化的轨道,首先根据《行政处罚法》等法律法规的有关规定,结合工作实际,制定了《行政处罚程序规定》、《行政复议应诉规定》、《办案时限规定》及多种简便易行的格式化的法律文书。明确了执法程序和

具体职责,从制度上杜绝了因个人行为而引发的错案或人情案。其次,成立了案件审理委员会,凡是重大案件由集体讨论决定,严把了立案关、处罚关,堵住了违法办案、随意办案的源头,从而保证了依法行政,公正执法。实施综合执法以来,共立案57余起,查处各类违章1.2万余件,由于职责明确,程序合法,措施得力,无一件引起行政复议和行政诉讼。第三,先后制定了思想政治工作、廉政建设、岗位职责等规范管理规定20余项,做到了用制度管理人,用纪律约束人,使各项工作有章可循、有序运作,逐步实现了制度化、规范化管理。
三、实施综合执法必须处理好与其他职能管理部门的关系
城市管理具有较强的综合性,城市管理行政执法部门也需要有关部门的相互协作与配合。因此,我们注重搞好与其他职能部门的协调,形成合力,共同做好城市管理工作。
(一)搞好与原执法部门的工作衔接。成立城市管理行政执法分局(大队)后,原职能管理部门的行政处罚权随之移交,实现了审批与管理处罚的分离,理顺了管理体制。为防止出现管理上的脱节,我们及时采取措施,积极搞好与相关职能部门的衔接与协调。一是在区政府的支持下,建立审批报送制度。区政府专门组织召开了相关部门衔接协调会,并下发了文件,规定市容环卫、规划、建设、园林绿化、市政等部门对各自业务范围的项目审批件,都要抄送城市管理行政执法分局。从而避免了职能部门的审批与分局实施管理处罚的脱节。二是主动与相关部门沟通情况,定期召开联席会议,共同解决存在的问题。我们先后与环卫、市政、规划、公安交通等部门协作配合对乱倒垃圾,乱涂乱画、乱停乱放以及乱搭乱建等违章行为进行治理和查处,收到了良好的效果。三是加大管理和处罚力度,协助职能部门做好管理工作。建局后,我们针对河口区违章建筑较多,过去专业执法队伍由于力量薄弱,管理力度不够的状况,加大管理和处罚力度,对全区工程建筑和临时建筑进行普查,在对未经审批的违章建筑实施清理处罚的同时,主动向相对人宣传有关法律法规,责令他们到相关职能部门办理手续,有力地支持了职能部门的工作。
(二)搞好与工商行政管理部门的协调与合作。工商管理与城市管理是密不可分的,从广义的城市管理来讲城市管理包括工商管理。因此,工商管理部门与城管部门的协调与配合十分重要。如果工商管理部门在审批工商营业执照时,不注意审查其营业场所和面积(尤其是临街的店铺)就很容易出现20-30平方米的街面房,经营起销售或维修

汽车、摩托车及五金建材、装修加工、制造等项目,这些业户以经营场所狭窄为由,抢占人行道和公共场地,既影响了市容和环境卫生,也影响了相邻工商业户的经营。针对上述问题,我们十分注意同工商行政管理部门加强友好协作与配合,凡是沿街门店房(尤其是新建的)我们都标出它们的方位和实用面积,建议工商部门在审批工商营业执照时,注意适合室内经营的项目,使审批关口前移,严防占道经营、探舌经营现象的发生,对根除各类占道经营发挥了积极的推动作用。
(三)搞好与人民法院的关系。人民法院是国家审判机关,同时,也是国家法律监督机关,所以,他是城管行政执法工作的司法保障。若在行政相对人拒不执行城管行政执法机关作出的行政处罚决定时,城管行政执法机关依法可向人民法院申请强制执行,以保证国家利益的实现。由此可见,人民法院对城管行政执法机关的配合与支持,直接关系到城管行政执法工作的成败,所以,我们积极主动地寻求人民法院的支持,人民法院也明确表示:凡是我分局在行政处罚决定书送达相对人15天后,而又无法执行时,可申请人民法院强制执行,对不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,我人民法院受理后可先予执行。这样有力地支持了我城管行政执法分局的工作。
同时,我们也得到了公安、环保、油田及各街道(乡镇)等部门单位的大力支持与配合,在此,不在赘述。
四、城市管理综合执法效果显著
实施综合执法以后,很多方面取得了突破性进展。一是城市规划管理取得新突破。我们以治理违章建筑和乱搭乱建为突破口,集中时间,集中人力物力,依法对居民小区和城区主次干道两侧的各类违章建筑物进行全面清理和整治,目前,城区乱搭乱建的违章建筑基本拆除,保证了全区整体规划的顺利实施。二是城区秩序管理和容貌管理取得新突破。城区的 “六乱”现象基本根除,市容市貌大为改观。三是环境卫生管理取得了新突破。严格落实“门前三包”责任制,实现了规范管理、长效管理,市容环境卫生意识明显增强,城区环境卫生面貌焕然一新。四是工地管理取得新突破。采取重点突击检查与日常检查相结合,宣传教育与严格处罚相结合,强化管理,确保各工地封闭施工,文明施工,现在各工地进出口道路主动硬化,车辆自觉清洗,路经城区的运输车辆自觉苫盖,有效地堵住了建筑工地的污染源,维护了市容环境卫生的整洁。五是部门协调取得新突破。分局与有关部门主动沟通情况,配合工作,建立起相互

支持与配合的关系,使在行政执法中遇到的问题得到了很好的解决。有效地巩固和提高了“国家卫生城市”和“国家环境保护模范城市”的标准。
五、几点体会
(一)各级领导的关怀、重视与支持是城市管理综合执法工作顺利开展的关键。队伍成立以来,市区领导从人员的配备、办公设备、经费拨付等方面给予了大力支持和扶植。本着严进宽出的原则,公开选拔高素质的人员充实执法队伍。实现了人员、职权、责任、制度、工作、经费的“六到位”。区“五大班子”的领导经常不断地视察调研、听取汇报、现场解决实际问题,给予了极大的支持、关怀和帮助,保证了综合执法工作的顺利实施。
(二)大胆创新,创造性开展工作,是队伍发展壮大,有效实施综合执法的重要途径。从组建初期的“换脑筋、建队伍、理路子、抓起步”发展到今天“综合执法、依法执法、加大执法的广度、深度和力度”中进行了大胆的探索创新,并在实践中不断总结完善,使综合执法工作在较短的时间内步入了正轨。
(三)实行一支队伍综合执法可以大大促进城市管理的法制化、规范化。在传统模式的专业执法队伍中受控于各职能管理部门,审批与管理处罚集于一身,当职能管理部门本身的行为违反法律规定时难以对自身实施处罚。同时,由于受本位主义的影响,往往出现对同一违章行为由几支队伍重复处罚的问题。综合执法队伍集市容环卫、行政、规划等七个方面的行政处罚权于一身,使这支队伍完全脱离了各职能管理部门的控制,在法定职权范围内,按照有关法律、法规、规章和规定实施执法活动,做到了严格执法、公正执法,促进了城市管理的法制化、规范化。
(四)实行综合执法可以提高管理效率和队伍的整体素质。综合执法实现了统一指挥、统筹安排、分级管理,工作中能形成合力,为提高管理效率创造了条件。同时,通过内部规范管理,有效地调动队员的积极性、主动性和创造性,使队伍更具有战斗力,管理效果更加明显。同时,也有助于队员全面掌握和运用城市管理方面的法律知识及相关的业务知识,迫使每个队员自觉提高了自身素质以适应新形势的要求,从而推动队伍整体素质的提高。
六、几点建议
(一)加快城市管理的立法进程。一是尽快制定一部城市管理方面的法律法规,作为城市管理综合执法的指导性、规范性的文件,改变“借法执法”的现象;二是不追求立法数量,而盲目立法,应慎重分析法律运用的成本和效率,加强计划性,做到急需先立,易立先立,同时对已有的法律法规进

行认真的清理、补充和修改;三是注重法律的明确性、稳定性、统一性、平等性、合法性和可行性。使城市管理工作有法可依,钢性较强。
(二)加强横向交流,组建工作系统。由于开展城市管理行政执法工作的城市在本地区大多处于“孤家寡人”的状态,工作交流少,一些问题的解决又与其它政府部门缺乏可比性,所以建议由试点成功的城市作为发起者,组建全省或者全国城市管理执法工作协会(或研究会)。通过这样一个组织,把大家组织起来,形成系统网络,使其成为工作研究的阵地,经验交流的园地,相互学习的载体,发挥协调组织作用。每年组织几次学习研讨,工作交流,考察学习等方面的活动,从而使城市管理行政执法部门从相对孤立的封闭状态走上互动开放的状态。
(三)城市管理相对集中行政执法应走垂直管理之路。在行政执法管理上实行垂直管理体制,不仅在理论上是必要的,在实践中也是可行的。
1、有法律和政策依据。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》也指出,将市容环卫、规划、绿化、市政、环保的全部或部分行政处罚权以及工商、公安的某一单项的行政处罚权集中给一个部门去行使;国务院法制办批复给试点城市的规范文本中,集中了七个方面划转的行政处罚权。从法律、法规的规定和实践来看,实行相对集中行政处罚权走的是一条权力集中的道路。
2、垂直管理能够加强和改善行政执法领导。当前,城市管理相对集中行使行政处罚权,遇到的问题是政令不够畅通、缺乏威信、各行其是,缺少约束。实行垂直管理,一方面可以通过合理调整,理顺条块关系,达到统一规划、统一协调、权责一致的目标,建立自上而下指令的直接联系,提高行政管理的效率;另一方面可以切断行政执法和局部利益勾结的纽带,减少“只管有利的,不管无利的;只管平民百性,不管有来头的;只管别人的,不管自家的”等现象。
(三)垂直管理有先例可循。目前,在省级以下的工商、税务、环保等行政执法部门已经实行垂直管理,有效地克服了行政执法中的地方保护主义的倾向。而城市行政执法实行垂直管理意义应当更加重大,对促进依法治市具有重要的作用。
总之,城市管理体制改革是一项复杂的系统工程,城市行政执法的垂直管理体制的建立,需要配套相应的改革措施和相应的保证政策。因此,总结试点城市综合行政执法工作,研究和探索相对集中行政处罚权在城市管理领域开展的理论和实践问题,是实施城市管理综合执法亟待解决的课题。

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