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西方国家政府机构_大部制_改革的实践及启示_以英_美_澳_日为例

收稿日期:2009-10-12

作者简介:石杰琳(1963-),女,河南淅川人,郑州大学公共管理学院副教授,主要从事中外政治制度研究。

第43卷 第6期郑州大学学报(哲学社会科学版)2010年11月 V o.l 43 N o .6

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西方国家政府机构 大部制 改革的实践及启示

!!!以英、美、澳、日为例

石杰琳

(郑州大学公共管理学院,河南郑州450001)

摘 要: 大部制 改革是为了最大限度地发挥政府职能,提高行政效率,降低行政成本。西方国家 大部制 改革走在前面,而且各有经验。对他们的改革实践及其启示进行深入地思考,无疑对我国政府机构改革,转变政府职能,提高行政效能具有重要意义。

关键词:西方国家;大部制;行政改革

中图分类号:D 523 文献标识码:A 文章编号:1001-8204(2010)06-0008-03

大部制 即 大部门体制 ,最早推行于西方,是当今西方发达市场经济国家普遍采用的政府组织形态。所谓 大部制 ,就是在政府部门的设置中,将那些职能相近、业务范围相同的事项相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、多头管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。政府各部是现代官僚体制的核心。在自由竞争的市场经济时期,政府只管 法律和秩序 以及少量的公共基础设施,职能简单。相应地,政府部门普遍较少,通常是一些行使国家核心职能的部门,如财政部、司法部、国防部和外交部等国家与生俱来的职能单位。如美国,1789年建国之初,联邦政府只有国务院、财政部和陆军部,直到19世纪末20世纪初才出现了农业部、商务部、劳工部等管理经济和社会事务的部门。20世纪40年代以后,随着政府职能不断扩展到政治、经济、社会、科学、教育和文化等领域以及福利制度的建立,西方国家政府部门的剧增成为不可避免的事情。为解决部门林立、职能交叉、协调困难、成本较大的问题,西方国家开始探索整合政府职能部门的路子,实施大部门体制。目前我国的 大部制 改革已在有序进行,本文分析西方国家 大部制 改革的实践,以期对我国 大部制 改革提供有益的经验与思考。

1.英国是西方国家中较早推行 大部制 的国家。二战结束后,英国以艾德礼为首相的工党政府大力推行凯恩斯主义经济政策,积极干预经济与社会生活,实行国有化和福利制度,扩大了政府职能,相应地导致了政府机构增加,最高峰时英国职能机构达到27个。50年代政府机构膨胀的弊端到60年代初明显表现出来,

于是,英国政府开始着手撤并、调整一些政府部门。把教育部和科学部合并为教育和科学部;国防部、海军部、陆军部、空军部重新组建国防部;新设立国家经济发展委员会,撤销经济事务部和技术部,把原国家保险部、抚恤部和国家救济局合并成立社会保险部并与卫生部再度整合为卫生和社会保险部;外交部与联邦关系部合并成为外交和联邦事务部。可见,20世纪60年代英国政府机构改革的基本思路是将一些业务相近的部门综合组建成 超级大部 。1970年希思出任首相后,于10月发表了?中央政府机构改革白皮书#,被认为是这次英国政府机构改革高潮的标志。根据?白皮书#的建议,希思政府进一步对部级机构进行整合与调整,如把原住房和地方政府部、运输部、公共建筑工程部重组为环境事务部;把海外发展署合并到外交与联邦事务部;贸易部和技术部合并成贸易工业部。通过这一时期的改革,英国政府职能机构的总体架构基本形成。作为较早推行 大部制 的国家,英国的经验尤其值得总结。首先,在职能和任务整合的基础上探索试行 大部门体制 ,是克服部门主义的有效途径。英国的改革实践证明了 大部制 的优越性,正如1970年10月发表的?白皮书#中所说:提高了政府的综合协调与执行统一的政策能力;提高了管理过程中政策制定与执行的能力,减少了部门间冲突与扯皮现象;提高了管理与控制大规模资源浪费现象的能力;使大臣与部门职责更加明确,增加了部门的计划能力;有利于议会对各部门的监督等。其次,英国的实践也显现出 大部制 推行过程中涉及的一系列问题,诸如部门协调、管理幅度、监督机制等。拿1968年卫生部和社会保障部

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的合并来说,机构整合必经过一个磨合的过程。合并之初,两者貌合神离,经过一段时间的磨合后,卫生和社会保障部这个综合性的机构才稳定下来。这说明如何建立大部内的协调与沟通机制,是一个非常现实的问题。再者,英国一些超级大部的管理幅度过大,超越了大臣个人的管理能力,直接影响了部门决策的制定,于是一些部门在大臣之下,还配备几名非内阁级大臣各管一块,这说明组建大部要有一定的限度,部门整合要注意管理幅度问题。此外,超级大部加强了部门大臣的权力,在某种程度上却削弱了政府对部门的控制,这既是一个管理机制问题,也是一个监督机制问题。大部门体制下,部门职能领域变大,权力与职责相应增多,如何对部门实施有效监督,可以说是个难点。英国超级大部实践中反映的问题,折射出 大部制改革不是简单的机构合并,而是政府组织结构和运行机制的深刻变革。

2.美国也是实行 大部制的典型国家。杜鲁门执政时期,主要是对前任罗斯福总统设立的庞大规模的政府机构进行精简改革。他撤销了全国战时劳工局、战时生产局、国防运输局、战时情报局等战时机构。到了艾森豪威尔时期,美国政府着手按照 超级大部模式调整职能机构,如成立的卫生、教育和福利部是在原联邦政府公共卫生署、教育总署和社会保障总署三个独立机构的基础上综合而成的。70年代中期,美国陷入能源危机的困境,一批为解决能源问题的政府机构应运而生,但在运作过程中相互扯皮等管理上的弊端也暴露出来。卡特总统一上台,就把统一能源政策作为政府机构改革的一项重要内容来抓,将50多个与能源问题有关的组织机构综合组成一个能源部[1]。卡特向国会提交的第一份立法性文件就是要彻底检查联邦的官僚制度,其中包括大幅度减少联邦政府部门。美国 大部制改革最具特色的经验,就是独立机构辅佐大部。在美国,有60多个独立机构,它们是适应联邦政府管理经济事务及协助联邦政府处理过于复杂而不能包罗的事务、由国会通过专门立法而成立的,独立机构主要是向总统直接负责。最早的独立机构是1887年成立的洲际商业委员会,它不但享有行政执行权,而且享有委任立法权和委任司法权。后来独立机构不断发展起来,尤其是1929-1933年的经济危机之后,为了克服经济危机所造成的破坏,国会连续通过立法成立了一大批权力很大的独立机构,其中有一些局、署的地位和规模相当于内阁部,主管某一方面的工作,参与重大问题的决策,如国家航空和航天局、军备控制和裁军署、国际发展合作署等;还有一些独立机构属管制性委员会,如民权委员会、洲际商业委员会等,它们往往集立法、行政和司法职能于一身。关于美国独立机构辅佐大部管理国事之作用,我们从美联储的身上可见一斑。美联储是美国联邦储备系统的最高权力机关,对现代美国的金融体系起着重要的管理作用,联邦政府通过它制定政策,稳定货币和经济,并对商业银行的活动和联邦储备银行的业务行使广泛的管理职责。可以说,大部体制和独立的执行机构,是美国联邦政府的 两大支柱。美国的 大部名副其实,如运输部包含了海陆空运输,体现了 大运输概念;农业部涵盖了农业部、水利部、国家林业局,还包括食品安全和检验、动植物卫生检验等职能,体现出 大农业的管理理念。

9.11事件后于2002年成立的国土安全部,至少综合了22个机构,有18万雇员。目前,美国联邦政府部级机构只有15个,每个部的职能都是宽领域的。用独立机构辅佐大部,从而实现大部的宽职能、高效率,不失为美国的成功经验。

3.澳大利亚是在1987年实行 大部制改革的。在进行联邦政府与州政府分权的改革之外,澳大利亚联邦政府也采取 大部制的改革措施,试图通过集权性质的管理技术,如结果管理、项目评估、改进计划、加强公务员的责任等,来改善行政绩效。澳大利亚建立 大部制的目的是多方面的,其中最重要的是想通过减少部门数量使各部部长进入内阁,从而在总体上改善政府部门的管理。其结果是,澳大利亚整个联邦政府部门的数量从28个减少到18个,多个政府部门合并到一起,产生了 超级大部,如外交和外贸部,教育、就业和培训部,交通和通讯部。澳大利亚的 大部制改革是处在西方新公共管理运动的时代背景下,因此,自然带有新公共管理运动的特色,如重视管理技术,崇尚 效益理念、 经营理念和 责任理念,强调产出与结果,提倡灵活性和行政绩效等,这可谓是澳大利亚的经验之一。部长和公务员获得实现目标所需要的管理的灵活性及改进绩效的动力,公务人员就他们的工作向部长负责并努力达到各自的目标。可见,澳大利亚的 大部制改革凸现了新公共管理的价值取向。此外,澳大利亚 大部制改革常常令人称道的经验还在于它的周密部署、稳定发展。实行 大部制改革的初期,裁员消息导致公务员人心浮动,为此,政府专门发表白皮书说明改革的具体措施,取得了良好的效果,使澳大利亚经历了比邻国新西兰的改革较少的剧痛和矛盾,较早实现了改革与稳定的协调发展。

4.日本引人注目的 大部制改革是在20世纪90年代后期。事实上,在20世纪80年代日本进行的政府改革中已表现出 大部制的趋向。1996-2001年日本进行的 桥本改革意义深远,其重点内容就是对省厅的重组,改革的目标是克服行政管理中的 部门主义,精简、整合内阁部门及相关职能。到2001年6月,日本的政府机构由原来的1府22省厅合并压缩为1府12省厅。其中,外务省、法务省、防卫厅、环境厅、农林水产省、国家公安委员会6个部门保持原体制不变,但内部进行了大幅调整,其余6个省厅均为原有部

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门的合并或改组而成,如将原来的总理府、经济企划厅、冲绳开发厅合并为内阁府;邮政省、总务厅、自治省合并为总务省;将大藏省改组为财务省,通商产业省改组为经济产业省;将文部省和科学技术厅合并为文部科学省,将厚生省和劳动省合并为厚生劳动省,将运输省、建设省、国土厅、北海道开发厅合并为国土交通省,一共精简了10个部门。日本政府 大部制改革最突出的经验有两条:一是坚持立法先行。为保证机构改革的顺利进行,1998年6月9日,日本政府颁布了?中央省厅改革基本法#,加上先期制定的?中央省厅等改革相关法案大纲#和?关于推进中央省厅改革的方针#,为 桥本改革的有序进行做了必要的法律准备工作,这突出反映了日本政府依法行政的特点。日本以法律形式对行政改革做出明确和具体的规范,有助于保障改革实施过程的严肃性。二是在职能转变的基础上改革政府机构。职能重新定位、职能转变、职能剥离是这次日本政府机构改革的根本原因。改革中将冲绳开发厅和北海道开发厅,分别并入内阁府与国土交通省中,这是将一部分管理权限移交给地方行使的结果。可以看出,这次改革中某些机构的合并与调整意在进一步完善和巩固中央集权和地方自治相结合的行政管理机制。为实现某些职能 由官向民转移,日本政府撤销了一些认为不必要的公共事业机构,所以,将文部省和科学技术厅合并为文部科学省,将厚生省与劳动省合并为厚生劳动省,也是基于在新的管理方式上对政府职能进行新的定位的需要[2]。

在对西方国家 大部制改革实践的比较研究中,笔者认为有几点值得总结与思考:

第一,20世纪80年代前西方国家的 大部制改革主要是以理顺职能机构内部关系为导向,进行增减组合,只是整合功能,主要不是出于政府职能转变之需要。而80年代之后的 大部制改革往往与转变和优化政府职能、提高内阁决策效率等联系在一起,且 大部制改革不再是单纯的机构改革,而是作为整个国家行政改革的一部分,它与其他的改革措施,诸如政府职能转变、管理方式创新、公务员制度改革等内容并行推进。

第二,西方国家实行 大部制的职能基础,是市场经济的成熟和公民社会的发展,如此才使原来由政府承担的公共职能、公共事务得以不断外移,正是政府职能的社会化、市场化为政府部门的减少提供了可能;实行 大部制的技术保障,是行政管理技术的发展,如部长信息系统的开发与利用,使部长能直接掌握各处与各室的政务动态,从而为加强协调,减少冲突,减少管理层次,促进管理组织扁平化创造了条件[3];实行 大部制的现实需要,是随着工业化的完成与信息社会的到来,政府综合事务在政府管理中的比例不断上升,要求政府综合决策、综合执行、综合管理。

第三,西方国家实行大部门集中体制,是与分散的多样化行政性组织相互依存的。自美国19世纪末引入独立机构制度后,英国、法国等国家先后效仿,20世纪末期各国政府改革之后,行政组织多样化更呈趋势性发展。独立行政组织的大量存在,促进了政府管理方式的变化,原来由政府机构行使的管制性职能部分地转移到独立行政组织身上来,这为缩小政府机构管制职能,推行大部门体制创造了条件;再者,政府机构内部决策职能与执行职能分离,行使决策职能的高级文官组织一个专门负责决策的相对较小的 核心司,而将执行职能交给专门成立的执行局。前者负责政策制定与咨询,后者负责政策执行与服务提供,这样的组织创新也为 大部制的进一步发展提供了条件。

第四,大部门集中体制也与中央向地方下放权力,或者说扩大地方自治范围的改革相关联。中央政府集中于决策和监督,地方政府承担更多的执行性职能,这样,中央政府实行 大部制就成为可能。如法国1982年?权力下放法#实施后发生的显著变化,就是地方权力的增强,也相应地改变了中央政府的职能及其机构设置。澳大利亚、日本两国政府在进行 大部制改革的前后也涉及联邦政府与州政府、中央政府与地方政府的权责划分,同样说明了这一点。

综上所述,西方国家政府 大部制改革的实践与经验,无疑给我们提供了重要的启示,也引起我们对于此问题的深入思考。2008年3月中旬,我国改革开放后的第六次政府机构改革!!!以 大部制改革为中心环节,正式启动,目前在有步骤地进行着。固然,由于不同的国情,别国的经验我们不一定照搬,但至少教训可以汲取。它山之石,可以攻玉。借鉴西方国家政府 大部制改革的实践与经验,可以帮助我们开阔思路,增长见识,有助于我们把自己的事情办好。

参 考 文 献

[1]卓越.比较政府与政治[M].北京:中国人民大学出版社,

2004.

[2]李和中.1996-2001年日本政府机构改革的底蕴与启示

[J].中国行政管理,2001,(7)[3]张德信,薄贵利,李军鹏.中国政府改革的方向[M].北

京:人民出版社,2003.

(责任编辑 辛世俊)

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