地方政府机构改革的深层原因及最大难点

地方政府机构改革的深层原因及最大难点

徐远申尤京文

中共中央、国务院要求，地方省级政府机构改革注意与国务院机构改革相衔接，以确保中央政府政令畅通。１９９８年国务院机构改革进行得迅速、平稳，卓有成效。改革中的一些作法和特点，必然会对地方政府机构改革产生导向、影响甚至直接借鉴的作用。我国地方政府机构改革已经启动，将对庞大的地方政府机构和臃肿的人员进行精简。

机构改革的深层原因及目标

我国目前最突出的社会矛盾是较不成熟的经济运作模式与沿袭惯性的社会控制模式之间的不协调。这种不协调直接产生了两个问题：一是市场经济的运作不断受到行政意志的制约，反过来行政权力也不断丧失着原有的质量；二是社会控制能力下降而社会控制成本却不断膨胀，不堪负重。管理成本的扩张，意味着各级官员不仅要求薪水的增加，而且还要求社会尊重度相适宜。于是，保持一支庞大的官员队伍，不仅需要支付大量财政经费，而且现实存在的某种程度上的为政不廉现象，既使社会大量支出经济资源，也使党和政府大量支出自己的政治资源（党和政府的权威在流失）。

机构改革的目标可以分为近期目标与远期目标两种。从近期目标来看，第一目标是削减社会管理的成本和压力，改善官员队伍的质量，减少官员队伍的数量。我国目前３３００万“吃皇粮”者，占全国７亿总劳动力的比例大约为５％。１９９７年全年行政事业单位的“人吃马喂”费用３６００亿元（人均１１０００元左右），占当年国家财政收入的４１．６０％。

第二目标是解决在我国国家机器内部某种程度上存在的特殊利益集团问题。这些利益集团不是一般意义上的利益集团，如工人利益集团、农民利益集团、知识分子利益集团等等大集团，而是行业的、部门的特殊利益集团。这种利益集团的存在和发展，导致国家机器内部由一元化走向多元化，由统一性走向分散性，最终导致国家权威的流失。

在利益格局的调整上，要解决利益部门化问题。所谓利益部门化就是某些政府部门或行业单位，凭借其特有的行政权力（如劳动用工人事权、项目资金审批权、技术改造审批权、产品价格审定权等等），通过合法与不合法的收费，甚至采取不正当的手段索、拿、卡、要，为本部门、本单位人员的消费而谋取经济收入。

在政策体系的建构上，要解决政策部门化问题。在现行体制下，由于利益的部门化现象，也引起了政策的部门化现象，即把政策变成了维护本部门权力、谋取本部门利益的手段，从而影响了政策系统协调功能的有效发挥，造成了政出多门、各行其是的不协调局面。

机构改革的远期目标是推动中国社会控制方式的改革，使之具有高能量和灵活性，能够对市场经济体制进行有效培育和推动。

西方制度创新理论认为，国家贫富强弱的根本原因在于制度（包括政治制度和经济制度）方面，而不是在资本和技术等方面，合理的制度结构可以带来技术

和生产的高效率。一个社会的最重要的制度是产权制度。合理的产权制度可以提高资源使用效率。

借用这一理论作为我们看问题的一个角度，转变政府职能的思路是：

(1) 与企业和社会中介组织（社会的自我管理、市场的自我组织、行业的自我约束、降低交易费用，是社会中介组织的四大功能）合理分权；

(2) 供公共服务实行“官民合作”；

(3) 政府系统内部职能配置实现合理化。

以上可以说就是机构改革的远期目标或长期目标。

机构改革的“计划化过程”和“社会化过程”

在国外行政学界，把政府的决策过程划分为“计划化过程”和“社会化过程”。“计划化过程”包括分析模式的制作、信息的搜集分析以及方案的设计等，这一过程也叫作“思考过程”。“社会化过程”是使决策与利益集团互相适应或互相协调的过程，这一过程也叫作“社会统一过程”（即主观见之于客观的过程）。“社会化过程”的可能结果与“计划化过程”的结果（初始方案）总是要有一定差距的，但不可差距过大。因为如果差距过大，则意味着决策方案严重脱离实际。

从１９９８年国务院机构改革的实践来看，尽管有的方面尚未完全到位（如撤销工业经济专业管理部门），但是，总的来看，机构改革决策的“社会化过程”与“计划化过程”的偏离并不是很大的。究其原因主要在于：机构改革的方案设计，无论是机构划转还是人员分流，都充分注意到令其社会和经济地位不发生向下变化（中央有条件做到这一点），而这是不引发问题的重要标准。只有这样，分流才是成功的。中央机构与地方机构相比，有三个显而易见、得天独厚的优越条件，就是：机构划转或转制比地方的渠道要多；人员素质相对说来比地方要高；就业门路相对说来比地方要广。因此，中直机关人员的分流难度比地方要小，也就是说，中央政府的改革决策与利益集团互相适应、互相协调的过程比地方要顺利得多。

以政府机构改革的重要组成部分——科研院所按产业化方向进行改革——为例：国家经贸委管理的１０个国家局所属２４２个科研院所，于１９９９年７月１日全部脱下“事业单位”的外套而换上“企业”的新衣，迈出了整个事业单位机构改革的第一步。这些科研院所的社会和经济地位并没有发生向下的变化：原有的事业费仍由国家拨付；重大科研项目以招投标形式立项，国家将加大经费支持。

总之，与地方机构改革相比，中央机构改革决策的“计划化过程”中的理性因素（选择的标准是收益最大化）更多一些和更纯粹一些，“社会化过程”中的随机应变、迂回曲折、妥协退让现象比较少一些。所以说，中央机构改革采用理性决策模式成为可能。

地方政府机构改革的最大难点

地方政府机构改革最大的难点就是人员分流问题。

国际舆论普遍认为，中国的这次机构改革是一个“大胆的步骤”，一场“史无前例”的精简计划。他们认为，机构改革将使失业问题进一步恶化，并可能有“政治风险”。

从地方政府系统的纵向角度来看，从高层到基层（省－地级市－县－乡镇），越往下难度越大。如黑龙江省双鸭山市某区，系由两个区合并而成，该区缘煤而立，因煤而兴，由煤而衰，１９９８年全年行政事业单位的“人头”费用约１１００万元，可是该区财政收入仅仅８００万元左右，至１９９９年１月全区已压资（即不能如期发放工资）３个月，不得不对１９９７年以来进入区直机关的人员（所谓顶岗混岗人员）予以裁减，加剧了该区的失业状况，此外别无良策。

从地方政府系统的横向角度来看，可以用“市场经济相对发达地区－‘计划经济’积重难返地区－介于二者之间的地区”这一框架进行类型分析。应当说，愈是背负计划经济所遗留的沉重包袱的地区，难度愈大。如黑龙江省，国有经济占绝对比重（国有资产总量２２００多亿），乡镇企业、区街经济、第三产业、民营科技经济、个体私营经济和三资企业比重都很小，国有企业产值占了全部工业产值的近８０％，承担了８０％以上的财税上缴任务，陷入了越收越穷、越穷越收的恶性循环。因国企改制，预计今后三年平均每年下岗４０万人，占全国１０％以上。该省下岗职工数量之多，基本生活保障和再就业压力之大，都是全国少有的。在这样的背景下，实施公务员分流难上加难。

因此我们认为，地方政府的机构改革方案应依据类型分析的原则分别制定，不宜“一刀切”。

其一，整体构思还是局部实验？整体构思的思路是自上而下，从全局到局部推行机构改革。其做法是，机构改革一开始就努力制定运用于同类型所有部门的措施，并一以贯之地向下推行。

局部实验的思路是自下而上，从局部到全局推行机构改革。其做法是，试图提出针对某个群体某一状况的、行之有效的改革措施，先在个别部门试行，然后再推广从这些个别情况中汲取的经验。

其二，结构改革还是方法更新？对于市场经济相对发达地区，可以考虑从结构改革入手。例如，湖南省华容县南山乡１９９３年以来，把乡文化站、农技站、技术推广站、农村经营管理站等部门，全部从乡政府中分离出来，由只保留身份的乡干部分头承包，实行彻底的市场化经营，乡里不仅不负担工资奖金，各实体还要上缴利润；与此同时，鼓励干部在同等条件下，积极承包荒芜水面从事养殖业。这样一来，６０％的机关干部走出机关，活跃在田头、湖面。

对于“计划经济”积重难返地区，可以考虑从方法更新入手。例如，在人员分流别无去处的情况下，着手建立某种“蓄水池”（或曰“储备库”）机制。富余人员编外进行培训学习，在一定时期内照开工资，每年以１０％左右的比例与在岗人员对流，以５～１０％的比例流出机关，从而形成一种竞争上岗、优胜劣汰的激励竞争机制，原有的机关惰性必将一扫而光。

其三，一步到位还是循序渐进？一步到位，意味着改革的力度大，跨度也大，速度快，效率高。循序渐进，意味着机构改革所要解决的具体问题，与既往已经解决的问题相比较，跨度不是很大；在决策的“社会化过程”中，目标价值会一再变更；广为吸收社会的多种价值和利益，减小决策失误的系数。

由于前述的固有难题，故地方机构改革的“计划化过程”与“社会化过程”存在较大差距，唯有采用渐进决策模式方为可能。

资料来源：公共行政园地网

https://www.docsj.com/doc/876860341.html,07/02/2002