我国农业保险发展变迁的制度分析
总22卷 第2期兰州商学院学报
V o l 22 N o 2
2006年4月Journa l o f L anzhou Co mm e rc i a l Co llege A pri,l 2006
我国农业保险发展变迁的制度分析
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黄英君,叶 鹏
(西南财经大学保险学院,四川成都 610074)
摘 要:长期以来,制度创新不足,缺乏可行性强的农业保险发展模式是我国农业保险发展的制度瓶颈。我国农
业保险的发展首先应该受到其制度的约束,当然也包括大环境所导致的多方面因素的制约。本文以新制度经济学理论为依托,从宏观层面对我国农业保险制度的变迁进行了系统地分析,探索并总结了我国农业保险制度的变迁历史及特点。
关键词:农业保险;制度变迁;制度(非)均衡;制度供给;制度需求
中图分类号:F 842 66 文献标识码:A 文章编号:1004 5465(2006)02 092 05
Syste m Anal ysis of A gricultural Insurance D evelop m ent and V icissitude i n Chi na
H U ANG Ying jun ,YE P eng
(School of I nsurance ,South W estern U niversity o f Finance and E cono m ics ,Chengdu 610074,Ch i n a)Abst ract :Lacking o f syste m i n ven ti o n and of practial agricultural developm ent m ode b l o cks t h e deve l o p m ent o f agricu ltural i n surance i n Ch i n a .The deve l o pm ent of agricultural i n surance shou l d be cha i n ed to the relevant syste m s .Th is paper ,based on the ne w t h eo r y of syste m econo m y ,ana l y zes the v icissitude o f the agricultural i n surance syste m and summ arizes the v ic i s situde histoy and features o f the ag ricult u re l in surance syste m i n Ch i n a .
K ey w ords :agricultural i n surance ;syste m v icissitude ;syste m balance ;syste m supp l y ;syste m de m and
一、导言
近年来,尽管我国通过农业保险的试点工作,使农业保险在农村经济社会发展中起到了 稳定器!的作用,在很多地区农业保险改变了农民 一次重灾,即刻致贫!的现状,使农业发展摆脱了 一年受灾害,三年难翻身!的局面,稳定了农民基本生活水平,稳定了农业再生产能力,但中国保监会财产险部有关负责人仍表示,目前中国的农业保险还没有到强调规模的时候,进行试点工作最主要的目的还是
探索属于中国自己的农业保险发展模式,为未来我国农业保险的加快发展打下坚实的基础。
我国新一轮农业保险试点工作在刚刚过去的2005年可以说是做得如火如荼、有声有色。以四川省为例,中国人保(PI CC)四川省分公司在眉山市开展的奶牛养殖保险;中华联合财产保险(CPI C )在德阳大井镇开展的包括商品猪、小麦等在内的 一揽子!农业保险,在资阳市简阳简城开展的生猪保险;中国出口信用保险公司(SI N OSURE )在金堂县开展
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92?* 收稿日期:2006-02-23
基金项目:本文的研究得到国家社科基金 中国农业保险发展机制与模式研究!(批准号:03B J W 106)和 西南财经大学创新人才培养基金!(批准号:2005019)的资助。
作者简介:黄英君(1979-),男,河南商丘人,博士,研究方向:商业保险理论与实务、政策性保险、保险法等;叶鹏(1978
-),男,硕士研究生,研究方向:商业保险理论与实务等。
的外派劳务综合保障保险;泰康人寿和中国人寿分别在金堂县、都江堰开展的外出务工农民意外伤害保险;法国安盟保险公司成都分公司探索为成都郊县农民提供包括家庭财产保险在内的一揽子!保险套餐服务##众多不同类型的保险机构进行农业保险及与农民有关的保险试点,四川省农险试点可窥一斑。中国保监会有关负责人2005年11月8日向媒体宣布,农业保险试点工作开展一年来成效显著,新成立的三家专业性农险公司经营稳健,已在当年进行灾后保险理赔。在江苏、新疆、辽宁等十几个省市区,保险业因地制宜,按照政策扶持,商业运作!的原则,与地方政府合作开办了新型农业保险业务。截至2005年9月底,全国共实现农险保费收入6 07亿元,比上年同期增长166%,从而扭转了农险业务多年来逐渐萎缩的局面。?尽管如此,造成我国农业保险发展缓慢、日渐萎缩的各种障碍依然存在。尤其是在农业保险制度变迁的过程中,缺乏制度创新成为制约我国农业保险发展的瓶颈!,使得农业保险发展不容乐观。
作为一种市场化的风险转移和应对机制,农业保险在分散农业风险、补偿农业损失、提高农业综合生产能力和促进农民增收等方面发挥着重要作用。通过农业保险将农业生产经营中的风险以较小的代价转移给保险公司,可以对农业和农户进行有效的风险管理和经济补偿,保障农业生产稳定持续增长,可以大大提高农民风险应对能力,增强其投资发展的信心,拓宽其融资渠道,间接保障农民增收,可以提升农业与农民抵御自然灾害和提高处置灾害或疫情的能力,加快我国农业产业化进程。本文以制度经济学理论为基础,以探索农业保险制度变迁为基点,从宏观层面对我国农业保险的发展变迁历史进行分析论证,阐述我国农业保险发展的制度障碍,以便为构建我国农业保险制度提供政策思路。
二、制度存在的原因
经济学的一个基本假定是:人是理性的,个人以追求自己偏好的最大化为目标。在这样的假定下,制度被认为是解决人们利益冲突的有效手段,是个人在社会生活和经济生活中所应当遵循的习惯和行为准则。制度被用来约束人们的行为,规定个人在追求自身利益最大化时的活动边界,协调分工,规范竞争与合作的关系。按照新制度经济学的观点,交易费用是制度赖以存在的原因。现实生活中,交易费用无处不在,所以制度是必须的,同时,不同的制度选择意味着不同的资源配置效率,人们更愿意选择效率更高的制度而不是低的,从而推动了制度的变迁。可以说,制度的存在和变迁都是人们为了提高经济效率和社会福利进行理性选择的结果。
林毅夫(1989)认为%,制度在社会经济生活中的作用通过其功能的发挥来实现,制度的功能主要体现在两个方面:一方面是制度的安全功能,另一方面是制度的经济功能。制度的安全功能是指,制度能够起到保护作用,消除不确定性,有利于人们的经济决策,例如保险制度、司法制度等。制度的经济功能是指,制度方便人们的交易,节约提供制度服务的费用,比如货币、意识形态、伦理、道德等。制度缺失的危害不言而喻,诸如鼓励人们不是去做增加社会财富生产性努力,而是激励他们去做攫取!别人的财富的分配性努力。制度缺失将导致社会陷入一片混乱。
三、制度变迁理论研究的简要回顾
制度可以指制度安排,也可以指制度结构。&任何一个特定制度安排都处于制度结构的链条之中,某一制度安排的变革既意味着整个制度体系的调整,又意味着将受到现有制度结构的制约。制度总是处于变迁之中,当出现制度不均衡时,人们会积极地进行制度变迁选择。
制度非均衡是制度变迁的前提条件,但能否实现制度变迁取决于个人成本收益核算。运行和维护一个制度需要花费人力、物力和资源,改变一个制度也同样如此。如果新的制度安排带来的是整个社会的净收益,则此项制度改变是符合效率的。但是,社会的净收益有别于私人净收益,两者并不一定相等。同时,改变制度往往伴随着权力和财富的重新分配,只有当变革制度的私人净收益与社会净收益相等时,个人才会有动力去变革制度,否则就会阻碍制度的变革。是成为动力还是阻力要看制度的改变是否符合个人的利益,至于采取何种态度,反映的是个人的主观愿望,这跟有无能力改变制度是两码事。有的制度符合大多数人的利益却不被采用;当存在制度不均衡时也不能够被消除,低效率的现行制度却继续维持,原因在于制度变迁的最终决定力量是由对制度变迁持不同态度、在社会结构中处于不同地位的利益集团所形成的合力。制度变迁的方向是人们相互作用的结果,是利益集团相互谈判、相互妥协的结果。
制度变迁有两种类型:一种是诱致性制度变迁,另一种是强制性制度变迁。?在制度变迁的两种形式中,诱致性制度变迁是因为有一部分人为了获得制度变迁的收益,自发地、率先推动和采用现行制度之外的新制度。诱致性制度变迁不会改变现行人们利益和权力的分配格局,这与强制性制度变迁不同。强制性制度变迁是由国家依靠其权威强制推行的。只有在国家统治者既有能力又有愿望推行制度变迁的条件下,才有强制性制度变迁的可能。换句话说
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黄英君,叶 鹏 我国农业保险发展变迁的制度分析
就是,只有符合国家或政府的利益,才会有法律和政策的出台。强制性制度变迁和诱致性制度变迁交互作用、互为补充,可以弥补单一制度变迁的不足。
四、我国农业保险制度的变迁及特点
1 我国农业保险制度变迁的历时沿革
从新中国成立至今,我国的农业保险制度经历了多个发展阶段。1950~1958年的8年间,人保在政府支持下对发展我国农业保险进行了初步的探索。1956年的农业合作化运动使国家成为惟一的土地所有者和农业风险的承担者,从而使得农业保险制度丧失了存在的制度基础。1958~1981年,包括农业保险在内的保险业停办,农业保险制度随之消失。1980年,保险业恢复后,农业保险制度变迁重新启动。1982年国务院在批转中国人民银行(关于国内保险业务的情况和今后发展意见的通知)中指出:逐步试办农村财产保险、牲畜保险等业务。!对恢复中断了24年的中国农业保险业务具有重大的指导意义。1987年,民政部把保险机制引入救灾救济工作,初衷是用农业保险解决灾害救济的问题,各级民政部门作为政府机构开展农村救灾合作保险!的试点,以农业保险替代灾害救济。1993年, (中华人民共和国农业法)(以下简称(农业法))第31条规定:国家鼓励和扶持对农业的保险事业的发展。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农业劳动者和农业生产经营组织参加农业保险。!2002年修订后的(中华人民共和国保险法) (以下简称(保险法))第155条规定:国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定。!2002年(农业法)进行了修订,其中第46条规定:国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营服务的互助合作保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。!从1982年至今,历经20多年的变迁,农业保险的政策属性渐趋明确,国家对发展农业保险的支持在法律上得到了体现。
2 我国农业保险制度变迁特点
(1)时间短,不连续。虽然我国在1950~1958年人保在少数地区经营农业保险业务,但当时并没有认识到农业保险的特殊性,同时,也没有真正意义上的农业保险制度。1980年后,人们对农业保险认识逐渐提高,开始重视农业保险制度,并进行了一些农业保险的试验,但在试验上,一直围绕着农业保险的组织制度以及发展模式。同时,因为只是在少数地区试点,且多数是地方政府与商业保险公司的合作,由于地方政府的不同态度、不同的扶植力度,因而在一些地方成功的做法也不可能在全国推广。这些制度只是试验性的,不仅时间上断断续续,而且在地域分布上也不连续,无法形成统一的总体性农业保险制度框架。
(2)制度供给严重不足,政府参与度过低。在我国的农业保险制度变迁过程中,国家未能发挥制度供给者的主导作用,进行农业保险试验的区域在没有法律保障的情况下,地方政府的政策有很大的随意性和不稳定性。农业保险依赖政府支持和财政补贴,而由于各级、各地政府对农业保险的态度各异,只是在少数重视农业保险的地区,政府与商业保险公司充分合作,并提供政策优惠,补贴保费和管理费,减免营业税,农业保险在这些地方取得了初步的成功。但总的来讲,国家、地方政府的参与程度还是较低的。
五、我国农业保险制度的非均衡
我国作为一个农业大国以及自然灾害频发、灾害损失严重的国家,把农业保险制度作为农村产业的基础性制度用于分散农业生产风险具有重要的战略意义。然而,由于农业保险具有外部性特征,必须有其适宜发挥功能的制度环境,因此,国家应该作为制度供给的主体发挥其应有的作用和功能。但一直以来,由于制度供给主体的缺位,导致我国农业保险制度供给不足,且长期处于非均衡状态。
1 我国农业保险制度的需求
制度的基本功能是激励和约束,人们需要制度是因为,制度能够给我们带来好处,人们也需要制度来防止正当的利益受到侵害。进一步讲,制度能够使外部效应内部化,合理界定人们的利益。但是,由于人的有限理性、社会知识的不足,以及外部性利益难以计量,常常导致制度创新不足,制度创新成本过高,进而导致制度供给不足,制度不均衡。农业保险的好处不仅为农民享有,也为全体社会成员所享有,具有外部性特征。国家提供农业保险制度是为了合理界定农民、其他社会成员以及农业保险的供给主体的利益,只有合理地界定各方利益才能够调动他们的积极性,实现农业资源的有效配置。资源配置的低效率往往是因为权利界定不清晰。在利益不能清晰分割的情况下,外部性导致效率的损失,人们有搭便车的积极性,却没有生产和创造财富的积极性。农业保险正是由于存在这样的情况,才需要政府提供制度来消除外部性危害。政府对农业保险进行财政补贴决不是让其他社会成员来支援农民,而是通过这种方式合理地界定权利,解决农民生产的激励!问题。
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兰州商学院学报 2006年 第2期
制度只能借鉴,不能移植,提供完善的农业保险制度体系,解决外部性的问题可能在技术上来讲极为复杂,需要长期性的试验探索,在探索过程中逐步完善,但应该是以提高农民的参保率和投保面积为目标,以此广泛分散农业风险。同时考虑到公平性,要动员其他相关领域的资源投入到农业保险领域,使农业保险领域与其他领域的资源得以合理配置。目前来看,我们需要的是一个全国统一的农业保险制度框架,至少应该有一部专门规制农业保险的法律,规定各级政府的参与程度、参与方式,明确权力和责任;规定巨灾救援计划、区域性风险的解决办法、基金的建立和管理等。
2 我国农业保险制度的供给
国家对农业保险的法律制度供给决定了农业保险制度的变迁及其体系结构,农业保险法律制度的供给主体应该是国家的权力机构而不是各级政府,它的职责是规划我国农业保险的发展蓝图,设计并依靠国家强制力组织实施农业保险法,各级政府和农业保险管理机构负责农业保险法的执行。纵观我国的农业保险制度变迁,在制度供给上主体缺位,除了(农业法)对农业保险略有涉及,几乎没有农业保险的相关法律。在农业保险的组织制度上,各级民政部门一直把农业保险作为救灾救济的一种补充手段。各级地方政府出于不同的动机与商业保险公司合作,组织方式上长期具有不确定性。
六、构建农业保险发展制度环境的思路
1 建立健全我国农业保险相关法规,把农业保险纳入法制化轨道
立法部门要尽快制定和颁布(农业保险法),对农业保险的经营目的、性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、保险责任,以及相关机构对农业保险的监管作出明确的规定,明确农业保险的地位,并借助于税收杠杆的财政积累来补贴农业保险,将实现社会稳定作为首要目标。以法律形式规范农业保险的经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系,明确政府在开展农业保险中的作用和职能,从法律法规和政策制度上,保证农业保险制度的建立健全。
2 在国家给予相应的政策扶持下,建立农业保险政策性业务、商业化运行的模式
由于农业保险具有很强的外部性,对增进消费者福利和社会稳定具有重大作用,但它本身却经济效率低下,商业保险公司不愿经营或无力经营。因此,应加大政府对农业保险的支持力度,建立各级政府财政、税收、金融的政策支持体系,多渠道、多经营主体(包括引进经营农业保险业务的外资保险机构)地发展我国农业保险。政策性农业保险应先试点,再逐步推广。作为政府,应该出资建立政策性农业保险机构,像过去建立政策性银行一样,开展农业保险业务。同时,允许商业性保险公司开展农险业务,但要接受业务指导和资金帮助,经营行为必须符合农险经营的有关政策和法规。由于农业保险的特殊性,及其在保证农业稳定经营和可持续发展乃至保证整个国民经济稳定发展中的作用,决定了国家和政府应承担起保障农业保险健康发展的责任,加大对农业保险的政策扶持,如对经营农业保险的保险公司的经营费用进行补贴,实行税收减免,以弥补保险公司经营农业保险的亏损,鼓励其积极经营农业保险,增加农业保险供给。另一方面,对农业保险投保人即农民给予保费补贴,增强其对农业保险的投保能力,增加其农业保险需求。
3 建立农业巨灾专项风险基金
巨灾专项风险基金是用以应付特大灾害发生而积累的专项基金,用于发生巨灾时的大额保险赔付。我国是一个农业大国,同时也面临着巨大的自然灾害,每年都会因洪涝、病虫、干旱等遭受巨大损失,巨灾专项风险基金是解决当前问题的一个有效措施和手段。建立解决农业巨灾保险基金应主要从以下几个方面着手:一是国家采取财政补贴和财政拨款方式建立专项基金;二是各级地方政府每年拿出部分支农资金和救灾款,专款专用,充实后备;三是由建立的政策性保险机构发行债券,以国家投资为主,企业、社会团体等参股方式筹集风险专项基金。
4 农业保险经营主体应实行多元化的组织形式
农业保险经营原则应遵循市场规律,立足于市场化经营,辅之以国家政策扶持(财政政策、税收政策、监管政策等)。针对我国农业保险现状,我国农业保险发展应走经营主体组织形式多元化道路。应建立经营主体多元化的农业保险经营体系,主要形式包括商业保险公司代办、专业性农业保险公司、农业相互保险公司、政策性农业保险公司(地方性,取决于地方财力)、外资或合资保险公司(立足于引进先进技术、管理经验、高素质人才)等。具体采用哪种形式,应根据不同地域、不同时期、不同经济发展状况而定,同时要考察近几年的农业保险试点情况,以建立适合地方经济发展的农业保险制度模式。现阶段开展农业保险还是应以地方政府为依托,根据本地区经济发展水平、地方财力、农业生产力水平、农业生产特点、自然灾害特点及市场对保险的需求,因地制宜地选择经营主体形式。
5 构建农业再保险体系
农业再保险的基本职能是分散农业保险人承担
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的风险责任。保险的目的在于分散风险,当保险人
承担的风险过大,威胁到保险人自身的经营稳定时,保险人可以利用再保险方式,将风险在保险人之间分散、转移。由于自身经济条件的限制和农业保险经营难度大、赔付率高等特点,农业保险承担风险责任的能力和赔付能力十分有限,在此情况下,必须通过再保险方式,在更大范围内分散风险、分摊损失。农业保险主管部门应充分调动国内外再保险公司的积极性,利用再保险机制,制定农业再保险分保方案,分散农业保险经营风险,支持农业保险业务稳健发展。同时,农业再保险也有利于增进保险同业间的交往,增进同业间经验交流、技术交流和信息交流,使我国农业保险沿着健康轨道发展。
七、结语:农业保险理论研究的未来方向
我国农业保险的发展首先应该受其制度性的约束,包括宏观经济环境导致的多方面因素的制约,这也是世界各国农业保险发展的共性。根据我们的前期研究,可以给出研究农业保险的具体思路:以新制度经济学理论为依托,从对农业保险制度变迁的分析论证入手,进一步系统研究中国农业保险发展的机制建设。结合中国农业保险发展现状以及农业保险发展的特点,通过保费收入比较、渗透度、减灾救灾度等层面的实证分析,对中国农业保险的发展进行绩效评价。以此为基础,探求中国农业保险发展滞后的深层根源。以一般原因(自身)、特殊原因作为分析框架,对中国农业保险发展的市场运行机制进行系统分析:农业保险的供求机制、价格机制、竞争机制等,对我国农业保险的制度变迁进行更为系统的研究,不断探索适合我国农业保险发展的机制和模式。注 释:
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